II OSK 3357/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) Protokolant: inspektor sądowy Monika Ciura po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 13 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Ke 305/19 w sprawie ze skargi D. S. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 13 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 305/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. S. na postanowienie Wojewody [...] z [...] marca 2019 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Starosty B. z [...] stycznia 2011 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej dla E. J. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego (kategorii I) wraz z wewnętrznymi instalacjami, na działkach Nr [...] i Nr [...], położonych przy ul. [...] w B., oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła D. S., zaskarżając go w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 37 Prawa budowlanego poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przymiot strony w postępowaniu dotyczącym wygaśnięcia pozwolenia na budowę nie może zostać uzyskany na podstawie przepisów prawa cywilnego. Na podstawie przywołanego zarzutu, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że skarżącej kasacyjnie przysługuje interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej wszczętej na podstawie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, wywodzony z przepisów prawa materialnego, tj. art. 140 i 144 k.c. i przepisów prawa procesowego, tj. art. 15, 127 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skoro przymiot strony, zgodnie z art. 28 k.p.a., ma każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, a budowa oparta na pozwoleniu na budowę, o którego wygaśnięcie wnosi skarżąca kasacyjnie, może naruszać jej prawo do rozporządzania nieruchomością zgodnie z jej przeznaczeniem, bez wątpienia ma ona interes prawny związany z wydaniem pozwolenia na budowę. W przedmiotowej sprawie pozwolenie na budowę o konkretnej treści, które zgodnie ze stanowiskiem skarżącej kasacyjnie wygasło, może oddziaływać na możliwość rozporządzania nieruchomościami sąsiednimi zgodnie z ich przeznaczeniem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Na wstępie należy zauważyć, że art. 28 k.p.a. adresowany jest do organów administracji, a nie do sądu. Ewentualne niedostrzeżenie wadliwości prawa materialnego w toku postępowania przed organami administracji należy kwestionować poprzez zarzut naruszenia przepisów procedury sądowoadministracyjnej (art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie lub art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) poprzez ich niezastosowanie) uregulowanej w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w powiązaniu z przepisami ustawy kodeks postępowania administracyjnego. Podstawą zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji jest art. 61 a § 1 k.p.a. odmawiający wszczęcia postępowania w sprawie. Niestety zarzutu błędnego zastosowania tego przepisu w skardze kasacyjnej nie postawiono. Trafnie przyjął w sąd wojewódzki i organy administracji obu instancji, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nastąpiła ponieważ żądanie wniesione zostało przez osobę niebędącą stroną. Stroną w postępowaniu, zgodnie z art. 28 k.p.a., jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jak wskazuje się w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, pojęcie strony może być wyprowadzone tylko z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym wymaga istnienia przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu, z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2544/19, LEX nr 3339614). Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania. Podkreślić w sprawie trzeba, że wygaszenie decyzji na podstawie art. 37 prawa budowlanego, o które wnosi skarżąca kasacyjnie następuje tylko i wyłącznie z powodu zaistnienia konkretnej okoliczności faktycznej - upływu terminu określonego w tym przepisie. Dlatego oddziaływanie inwestycji objętej decyzją wnioskowaną do wygaszenia nie ma znaczenia. Za trafne należy uznać stanowisko organu odwoławczego i sądu wojewódzkiego, że przepis dotyczący wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest regulacją, która może być wykorzystywana do załatwiania sporów pomiędzy inwestorem i jego sąsiadami powstających w czasie realizacji inwestycji na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. D. S. żąda stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Starosty B. z [...] stycznia 2011r. o pozwoleniu na budowę powołując się na swoje uprawnienia właścicielskie i zakaz immisji (art. 140 i 144 k.c.) z uwagi na fakt, że jest właścicielką sąsiedniej nieruchomości. Jednak wnioskodawczyni nie wyjaśniła w żaden najmniejszy sposób, poza powołaniem wskazanych wyżej przepisów kodeksu cywilnego na czym polega jej indywidualny interes w postępowaniu o w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Starosty B. z [...] stycznia 2011 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej dla E. J. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego (kategorii I) wraz z wewnętrznymi instalacjami, na działkach Nr [...] i Nr [...]. Nie wiadomo jakich doznaje ograniczeń jako właścicielka sąsiedniej działki, w jaki sposób zostaje zakłócone korzystanie z niej ponad przeciętną miarę. Ma rację sąd I instancji, że co do zasady wpływ inwestycji na interesy osób trzecich, w tym wywodzonych z prawa własności nieruchomości sąsiedniej (art. 140 i 144 k.c.) oceniany jest w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę, gdzie przymiot strony jest analizowany na podstawie art. 28 ust. 2 prawa budowlanego. W sprawie tej źródłem interesu prawnego nie jest także okoliczność, że skarżąca kasacyjnie została uznana za stronę w postępowaniach dotyczących zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę. Na zakończenie już tylko trzeba zauważyć, że wyrok NSA, na który powołuje się D. S. w uzasadnieniu skargi kasacyjnej z [...] lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 969/16 zapadł w zupełnie innym stanie faktycznym i prawnym. Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.