II OSK 2544/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 2970/18 w sprawie ze skargi [...] z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 stycznia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 2970/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Spółdzielni A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Zaskarżony wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych. Decyzją z dnia [...] marca 2017 r. Nr [...] Zarząd Dzielnicy [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, garażem podziemnym, infrastrukturą towarzyszącą, wjazdem z ul. [...] na działkach ew. nr [...] cz. z obrębu [...] (kubatura) oraz na działkach ew. nr [...] cz. z obrębu [...] i dz. ew. nr [...] cz. z obrębu [...] na terenie Dzielnicy [...]. Odwołanie od ww. decyzji złożyła Spółdzielnia A. Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podało, że przysługujące Spółdzielni jedynie prawo dzierżawy nie jest prawem rzeczowym do nieruchomości, a zatem skarżącej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu. Stwierdzenie, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. skutkuje umorzeniem postępowania odwoławczego. Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 30 stycznia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 2970/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Spółdzielni A na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. Zdaniem Sądu I instancji organ odwoławczy prawidłowo ocenił, że w przedmiotowej sprawie zachodzi przeszkoda uniemożliwiająca merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. O bezprzedmiotowości postępowania, a także braku podstaw do wydania merytorycznej decyzji należy mówić, gdy zachodzi przeszkoda do określenia praw i obowiązków konkretnego podmiotu a więc, gdy tak naprawdę nie istnieje cel dla którego postępowanie administracyjne toczy się. W niniejszej sprawie taka przeszkoda zachodziła w związku z tym, że odwołująca się Spółdzielnia nie posiada w tej sprawie, dotyczącej wydania decyzji o warunkach zabudowy, statusu strony jako podmiot będący jedynie dzierżawcą nieruchomości, która została objęta rozpoznawanym przez organ administracji wnioskiem. Z treści art. 53 ust. 1, art. 63 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy są inwestor oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości objętych inwestycją. Powyższe przepisy oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy (z którego wynika, że każdy ma prawo, w granicach określonych- ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych), wskazują, że stronami tego rodzaju postępowania mogą być także inne podmioty. Oznacza to, że w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o warunkach zabudowy katalog stron, poza wymienionym w tych przepisach ustawy, ustalany jest w oparciu o treść art. 28 k.p.a. Jak wynika z akt niniejszej sprawy, spółdzielnia nie jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym działek objętych rozpoznawanym w przedmiotowym postępowaniu wnioskiem inwestora, ani właścicielem lub użytkownikiem działek sąsiadujących z terenem planowanej inwestycji. Skarżąca spółdzielnia powołuje się jedynie na stan władania działką nr ewid. [...], którego źródłem są ponawiane umowy dzierżawy zawierane z wykazaną w ewidencji jako właścicielem nieruchomości gminą. Umowa dzierżawy nie stanowi zdaniem Sądu I instancji źródła uprawnień do występowania w charakterze strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Dzierżawca posiada jedynie prawo do używania i pobierania pożytków z dzierżawionej nieruchomości, wynikające wprost z zawartej umowy dzierżawy. To właśnie ta umowa, a nie norma prawa materialnego stanowi źródło jego uprawnień. Jest to więc wyłącznie interes faktyczny, a nie prawny, gdyż jego byt zależy od stosunków łączących dzierżawcę i właściciela nieruchomości, nie wynika zaś z przepisu prawa. W skardze kasacyjnej Spółdzielnia A zaskarżyła ww. w całości zarzucając mu: 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez przyjęcie, że skarżąca kasacyjnie nie ma zgodnie z art. 28 k.p.a. i art. 127 k.p.a. statusu strony postępowania, podczas gdy ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 6 ust. 2 dała prawo każdemu do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób; 2. naruszenie ogólnych, ustrojowych zasad określonych w art. 8 § 1 i art. 10 § 1 k.p.a. skutkujące pominięciem udziału w postępowaniu administracyjnym skarżącej kasacyjnie wobec jej istotnych interesów prawnych do działki o nr ewid. [...] objętej wcześniej decyzją nr [...] Zarządu Dzielnicy [...] o warunkach zabudowy, pozostającej od powstania Spółdzielni tj. od 2002r w jej władaniu jako dzierżawcy, gdyż umowa o przekazanie jej użytkowania wieczystego nie mogła być zrealizowana z uwagi na zgłoszone roszczenia byłych właścicieli gruntu. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2017 r. oraz decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] marca 2017 r., a także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjniej wskazano, że formalnym właścicielem działki o nr [...] z obrębu [...] jest [...], które od wielu lat na okresy trzyletnie wydzierżawia tę działkę Spółdzielni pod jej zamierzenia inwestycyjne. Wcześniej teren działki o nr [...] został już w 1976 r. przekazany prawomocną decyzją administracyjną poprzednikowi prawnemu skarżącej Spółdzielni tj. Spółdzielni B pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Ze Spółdzielni B w roku 2002 wydzieliła się Spółdzielnia A z prawem do posiadania działki o nr [...] i od 2002 r. uzyskała od Miasta [...] prawo władania m.in. działką o nr [...] w oparciu o zawierane co 3 lata umowy dzierżawy. Za dzierżawę działki o nr [...] Spółdzielnia A płaci regularnie czynsz czym jest stroną w postępowaniu administracyjnym jako formalny władający działką. Z tych przyczyn skarżąca Spółdzielnia została oficjalnie pismem z dnia [...] czerwca 2017r znak: [...] z powołaniem na art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zawiadomiona o wszczęciu postępowania administracyjnego. Skoro teren działki o nr [...] był przedmiotem starań Skarżącej o przekazanie w użytkowanie wieczyste, władze Dzielnicy [...] zobowiązały się, iż po oddaleniu roszczeń byłych właścicieli, działkę formalnie w użytkowanie wieczyste przekażą Spółdzielni A, to obecnie interesem prawnym Skarżącej jest uczestniczenie w sprawie jako strona w rozumieniu art. 28 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, w którym wydano zaskarżony wyrok. Spornym w sprawie pozostaje ocena interesu prawnego skarżącej kasacyjnie w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, garażem podziemnym, infrastrukturą towarzyszącą, wjazdem z ul. [...] na działkach ew. nr [...] cz. z obrębu [...] (kubatura) oraz na działkach ew. nr [...] cz. z obrębu [...] i dz. ew. nr [...] z obrębu [...] na terenie Dzielnicy [...]. To właśnie wokół tego zagadnienia koncentrują się oba zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej. Rozstrzygnięcia wymagało zatem czy umowa dzierżawy nieruchomości może być źródłem interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy. Stroną postępowania administracyjnego jest ten podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Uprawnienia, czy obowiązki muszą wynikać z przepisów prawa materialnego, w przeciwnym razie, podmiotowi nie przysługuje przymiot strony w świetle art. 28 k.p.a. i nie posiada on legitymacji umożliwiającej kwestionowanie zapadłych w postępowaniu administracyjnym rozstrzygnięć. W postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia warunków zabudowy, albo inwestycji celu publicznego, stroną postępowania jak słusznie zauważył Sąd I instancji są obok właściciela i użytkownika wieczystego gruntu objętego zainwestowaniem, właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio z nieruchomością, na której ma być zlokalizowana planowana inwestycja oraz właściciele lub użytkownicy nieruchomości położonych w dalszej odległości, jeżeli znajdują się one w obszarze oddziaływania tej inwestycji. Pojęcie strony może być wyprowadzone tylko z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym wymaga istnienia przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu, z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym określony podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga więc ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego (wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2008 r., II OSK 1529/07; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd I instancji trafnie uznał, że dzierżawcy nieruchomości nie przysługuje status strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy sąsiedniej nieruchomości. Pogląd ten jest ugruntowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. (por. wyroki NSA z dnia 7 października 2005 r., II OSK 75/05; z dnia 26 września 2008 r., II OSK 312/08; z dnia 4 grudnia 2008 r., II OSK 1529/07; z dnia 21 lutego 2012 r., II OSK 2300/12; z dnia 27 stycznia 2015 r., II OSK 1529/13; z dnia 30 listopada 2016 r., II OSK 1026/16; z dnia 8 listopada 2017 r., II OSK 400/16; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dzierżawca posiada jedynie prawo do używania i pobierania pożytków z dzierżawionej rzeczy wyprowadzane z treści umowy dzierżawy. Zatem źródłem jego uprawnień jest wprost stosunek prawny łączący go z właścicielem nieruchomości. Jego interes polega zaś na utrzymywaniu stanu niezakłóconego korzystania z dzierżawionej rzeczy i pobierania z niej pożytków. Jest to jednak interes o charakterze faktycznym (ekonomicznym), a nie prawnym, nie ma bowiem normy prawa materialnego, która wprost - niezależnie od stosunków łączących go z właścicielem - dawałaby mu prawo do gruntu. Sąd I instancji prawidłowo uznał zatem, że skarżącej kasacyjnie jako dzierżawcy nieruchomości, nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, garażem podziemnym, infrastrukturą towarzyszącą, wjazdem z ul. [...] na działkach ew. nr [...] cz. z obrębu [...] (kubatura) oraz na działkach ew. nr [...] z obrębu [...] i dz. ew. nr [...] cz. z obrębu [...] na terenie Dzielnicy [...]. W konsekwencji trafnie ocenił, iż wydana przez Kolegium decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego była prawidłowym rozstrzygnięciem tego postępowania. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.