II OSK 1026/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. spółki z o.o. z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1395/15 w sprawie ze skargi P. spółki z o.o. z siedzibą w B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] września 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 11 stycznia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę P. spółki z o.o. z siedzibą w B. (dalej również jako "skarżąca" bądź "Spółka") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] września 2015 r., w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Burmistrz Brzeska decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. znak: [...] orzekł o ustaleniu warunków zabudowy dla W. S. oraz F. S. na przebudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] położonej w B. Pismem z dnia [...] maja 2015 r. P. Sp. z o. o. w B. wniosło o stwierdzenie nieważności wskazanej wyżej decyzji. Po wezwaniu wnioskodawcy do uzupełnienia wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Brzeska z dnia [...] lipca 2009 r., a następnie utrzymało to rozstrzygnięcie w mocy postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż wnioskodawca mógłby być stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2009 r., gdyby w tej dacie był właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym nieruchomości znajdujących się w sąsiedztwie terenu, dla którego ustalono warunki zabudowy. Tymczasem, jak wynika z wyjaśnień wnioskodawcy zawartych w piśmie z dnia [...] czerwca 2015 r., P. spółki z o.o. z siedzibą w Brzesku stało się użytkownikiem wieczystym działek o nr [...],[...],[...],[...], położonych w B. na mocy umowy sprzedaży prawa użytkowania wieczystego sporządzonej [...] lipca 2011 r., natomiast działki o nr [...],[...] i [...] stanowią własność osób fizycznych i są dzierżawione przez wnioskodawcę na mocy umowy dzierżawy. Organ przyjął, że nabycie nieruchomości po dacie wydania decyzji nie daje podstawy do jej kwestionowania. Z uwagi na powyższe organ uznał, iż Spółka nie posiada przymiotu strony, a co za tym idzie nie ma legitymacji do złożenia skutecznego wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji. Wydając rozstrzygnięcie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie powołało się na przepis art. 61a § 1 k.p.a., który mówi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Skargę na powyższe postanowienie wniosła P. spółka z o.o., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 61a § 1 i 2 w zw. z art. 157 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa wyrażonej w treści art. 8 k.p.a. Spółka podniosła w uzasadnieniu skargi, że stroną postępowania może być każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Całkowicie zdaniem strony błędne było wydanie przez organ postanowienia w oparciu o przepis art. 61a § 1 i 2 k.p.a. i badanie interesu prawnego strony na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Dodatkowo Spółka wskazała, że Starosta Brzeski decyzją z dnia [...] września 2008 r. udzielił Spółce pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do uboju drobiu w obiekcie zlokalizowanym na działkach [...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz [...]. W decyzji tej określone zostały m.in. dopuszczalne dla tej działalności poziomy hałasu w środowisku, a także wymagania w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji. Wydanie przez Burmistrza Brzeska w 2009 roku przedmiotowej decyzji, ustalającej istnienie zabudowy mieszkaniowej w ścisłym sąsiedztwie zakładu Spółki - mając na uwadze treść art. 113 ust 2 pkt 1 w zw. z art. 115 ustawy Prawo ochrony środowiska – stoi, zdaniem Spółki, w sprzeczności z ustaleniami zawartymi w w/w decyzji o udzieleniu pozwolenia zintegrowanego. Strona wywodzi swój interes prawny z posiadania tytułu użytkownika wieczystego nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio z nieruchomością, której dotyczyła przedmiotowa decyzja. Spółka powołała się również na pogląd doktryny zgodnie z którym, w przypadku gdy organ administracji odmawia wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności konkretnej decyzji administracyjnej z uwagi na brak legitymacji strony, nie zwalnia go to z obowiązku – w przypadku stwierdzenia zaistnienia w sprawie przesłanek określonych w treści art. 156 k.p.a. – wszczęcia stosownego postępowania z urzędu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Organ zobligowany jest do zbadania w pierwszej kolejności czy wniosek w przedmiocie wszczęcia postępowania nieważnościowego pochodzi od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony. O fakcie czy dany podmiot może być stroną postępowania nie decyduje, zdaniem Sądu, jego subiektywne przekonanie lecz przepis prawa materialnego dający podstawę aby zakwalifikować interes podmiotu jako "interes prawny" w rozumieniu art. 28 k.p.a. Sąd zwrócił uwagę na pogląd w orzecznictwie, zgodnie z którym liczy się aby interes prawny był realny i aktualny. Wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego może domagać się tylko ten, którego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Fakt ten może prowadzić do sytuacji, w której krąg stron biorących udział w postępowaniu nieważnościowym może okazać się szerszy niż stron w postępowaniu zwykłym. Sąd zaznaczył, że Spółka nie była stroną postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji przez Burmistrza Brzeska z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Użytkowanie wieczyste P. spółka z o.o. działek [...],[...],[...] i [...] nabyła dopiero [...] lipca 2011 r. Poprzednicy prawni Spółki również nie byli stronami w sprawie zakończonej przedmiotową decyzją administracyjną. Sąd nie podzielił argumentacji strony, że decyzja ma wpływ na "funkcjonowanie zakładu wnioskodawcy", gdyż zdaniem Sądu przemawia ona za przyznaniem stronie jedynie interesu faktycznego a nie prawnego. Pozwolenie zintegrowanie, zdaniem Sadu I instancji, nie rodzi praw do terenu ani nie daje ekspektatywy do uruchomienia zakładu. W sprawie dzierżawy działek nr [...],[...] i [...] Sąd I instancji powołał się na pogląd wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym interes prawny w postępowaniu wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dzierżawcy nie przysługuje. Może mieć on faktyczny interes w kwestionowaniu przedmiotowej decyzji ale interes ten nie jest prawnie chroniony. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie organ odwoławczy zastosował się do poglądu wyrażonego w wyroku NSA z dnia 5 września 2014 r. sygn. II OSK 602/13. Kolegium nie przyjęło założenia, że krąg stron w postępowaniu nieważnościowym jest tożsamy z kręgiem stron w postępowaniu zwykłym, lecz oceniło sytuację prawną wnioskodawcy pod kątem przysługiwania mu interesu prawnego. Zdaniem Sadu prawidłowo zatem odmówiono wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a., gdyż brak przymiotu "strony postępowania" wnioskodawcy był oczywisty i nie budził wątpliwości już na wstępnym etapie postępowania. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Spółka reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła skargę kasacyjną wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: - istotne naruszenie przepisów postępowania oraz związanych z nimi przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 61a § 1 i 2 w zw. z art. 28 oraz art. 157 § 2 w zw. z art. 156 § 1 i 2 k.p.a. a także art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U z 2013 r. poz. 409 z późn. zm. dalej prawo budowlane) oraz § 11 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dn. 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 z późn. zm.) jak również w zw. z art. 113 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska w zw. z treścią tabeli 1 załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dn. 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 112 z późn. zm.) poprzez błędne przyjęcie, iż Spółka nie posiada przymiotu strony postępowania w niniejszej sprawie – w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy; - istotne naruszenie przepisów postępowania art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w związku z uznaniem, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem, podczas gdy z akt sprawy wynika, ze skarga winna zostać uwzględniona; - istotne naruszenie przepisów postępowania poprzez sporządzenie uzasadnienia niespełniającego wymogów określonych w treści art. 141 § 4 p.p.s.a. tj. bez uwzględnienia całości zarzutów Strony podniesionych w skardze. Uzasadnienie skargi kasacyjnej stanowi rozwinięcie powyższych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Skarga kasacyjna podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która wniosła skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, po doręczeniu im odpisu skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy (art. 182 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej należy wskazać co następuje. Właściwie orzekający w niniejszej sprawie organ wskazał, iż stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest właściciel lub wieczysty użytkownik nieruchomości, której dotyczy postępowanie. W orzecznictwie przyjęło się także, iż za stronę postępowania uznaje się właścicieli lub wieczystych użytkowników działek bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością, której dotyczy postępowanie, w przypadku zaś nieruchomości położonych dalej ich właściciele, wieczyści użytkownicy mogą być jego stroną po wykazaniu w konkretnej sprawie i w konkretnych okolicznościach tej sprawy przesłanek z art. 28 k.p.a., a więc wpływu wyniku tego postępowania na własny interes prawny lub obowiązek. Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia przepisu 28 k.p.a., dotyczącego przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że o tym, czy podmiot ten ma interes prawny, nie może decydować jedynie sama wola tego podmiotu, z różnych przyczyn zainteresowanego prowadzeniem tegoż postępowania. Interes prawny nie jest tożsamy z interesem faktycznym, który oznacza, że określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz to "zainteresowanie" nie znajduje oparcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, które stanowiłoby podstawę żądania stosownych czynności organu administracji. Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Ponadto treść art. 28 k.p.a. nie stanowi samoistnej normy prawnej dla wywodzenia przysługującego danej osobie przymiotu strony postępowania - ustalenie interesu lub obowiązku prawnego może nastąpić jedynie w związku z konkretną normą prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2035/10, LEX nr 1121192). Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, że argument, iż decyzja ma wpływ na "funkcjonowanie zakładu wnioskodawcy" i godzi w racje ekonomiczne i gospodarcze, związane w szczególności z treścią tzw. pozwolenia zintegrowanego, przemawia za przyznaniem stronie jedynie interesu faktycznego. Również pozostałe okoliczności, z których spółka stara się wywodzić swój interes prawny trudno uznać za uzasadnione. Po pierwsze nieskuteczny jest w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia przepisów prawa budowlanego, ponieważ ustawa ta nie ma zastosowania w niniejszym postępowaniu, zatem Sąd Wojewódzki nie mógł naruszyć jej przepisów. W sprawie dotyczącej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy zastosowanie ma bowiem ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2016 poz. 778 ze zm.) W związku z powyższym zamierzonego skutku nie mogły odnieść również zarzuty naruszenia przepisów § 11 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 113 ust 1 Prawa ochrony środowiska. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że są one nieuzasadnione. Na marginesie przypomnieć należy, że ustawodawca w przepisie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, wprowadził pojęcie obszaru oddziaływania obiektu, który należy rozumieć, zgodnie z definicją zawartą w pkt 20 art. 3 tej ustawy, jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przedmiotowe postępowania dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla W. S. oraz F. S. na przebudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] położonej w B. O stwierdzenie nieważności wystąpiło P. Sp. z o. o. w B., zatem chcąc wywodzić swój interes prawny w przedmiotowym postępowaniu z przepisu 28 ust. 2 prawa budowlanego powinno wykazać w jaki sposób nieruchomość należąca do W. S. i F. S. oddziałuje na nieruchomość Spółki i w jaki sposób ogranicza jej prawa w zagospodarowaniu działek, których Spółka jest użytkownikiem wieczystym. Tymczasem w skardze kasacyjnej Spółka próbuje wywodzić swój interes prawny z własnego oddziaływania na nieruchomość, której dotyczy decyzja o ustaleniu warunków zabudowy. Fakt, że Spółka narusza dopuszczalne dla nieruchomości położonej na działce nr [...] normy hałasu nie czyni z niej strony postępowania. Sytuacja tak mogłaby zaistnieć gdyby naruszenie norm zaskarżyli dotknięci nimi właściciele przedmiotowej działki nr [...]. W tym miejscy należy jednak ponownie przypomnieć, że przedmiotowa sprawa nie powinna być rozpatrywana w oparciu o przepisy prawa budowlanego. Powyższe rozważania stanowią jedynie polemikę z argumentacją skarżącej. Nie ulega wątpliwości, że Spółka, w momencie wydania decyzji Burmistrza Brzeska z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla nieruchomości położonej na działce nr [...], była dzierżawcą działek sąsiadujących z przedmiotową nieruchomością. W świetle wcześniejszych rozważań oczywistym jest zatem, że nie mógł jej zostać przyznany przymiot strony w toczącym się postępowaniu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w doktrynie utrwalony jest pogląd, że organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego wtedy, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione do organu administracji publicznej, 2) żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub postępowanie nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn, z wyłączeniem wszakże przyczyn wskazanych w przepisach rozdziału 1 działu II kodeksu, w tych bowiem przypadkach organ administracji publicznej pozostawia podanie bez rozpoznania albo przekazuje sprawę organowi właściwemu w sprawie lub zwraca podanie wnoszącemu z odpowiednim pouczeniem. Konieczność wstępnego badania i orzekania w drodze postanowienia przez właściwy organ, czy osoba, która złożyła wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, jest stroną, nie budzi żadnych wątpliwości, a stwierdzenie tego nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 17.6. 2005 r., OSK 1534/04; 5.4.2006 r., I OSK 725/05; 2.10.2009 r., II OSK 1501/08; 10.3. 2010 r., II GSK 433/09; 28.3.2013 r., II GSK 321/11), także w kontekście przyjętej przez orzecznictwo materialnoprawnej koncepcji strony (A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego; uw. 3 do art. 61a. LEX/el 2016). Ponieważ brak przymiotu strony Spółki domagającej się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie budził wątpliwości słusznie organ zastosował art. 61a § 1 k.p.a. Przechodząc do kolejnego zarzutu Naczelny Sad Administracyjny stwierdził, iż uzasadnienie sporządzone z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 może stanowić naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy tylko w przypadku, jeżeli zawarta w nim ocena prawna (art. 153 p.p.s.a.) miałaby pierwszoplanowe znaczenie dla wadliwego, końcowego załatwienia sprawy. Zatem błędne uzasadnienie orzeczenia stanowi podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy. Uogólniając należy stwierdzić, że do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Takich wadliwości nie ma w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ponieważ zawiera ono wszystkie obligatoryjne elementy treści wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a., a przyjęty w nim stan faktyczny sprawy znajduje pełne uzasadnienie w materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.