II OSK 3722/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 514/19 w sprawie ze skargi T. [...] S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 28 lutego 2019 r., nr 192/2019 w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 13 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 514/19, oddalił skargę T.[...] S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 28 lutego 2019 r., nr 192/2019, w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Powyższym postanowieniem organ wojewódzki, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 123 i 144 oraz art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 24 września 2018 r., nr 128/2018 i orzekł o zawieszeniu z urzędu postępowania administracyjnego znak: NB.7354.7.3.2018 w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] zlokalizowanej na działce nr [...] w B. do czasu prawomocnego zakończenia sprawy przez sądy administracyjne w sprawie dotyczącej skargi B. T. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 5 marca 2018 r., znak WI-I.7840.13.2.2017.JS, w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia T. [...] S.A. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. Skargę kasacyjną od ww. wyroku złożyła T. [...] S.A. z siedzibą w W., "wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku" oraz o zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżąca kasacyjnie środek zaskarżenia oparła: 1) "na podstawie naruszenia przepisów postępowania, mając na względzie, że uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy" (art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, zwana dalej: "p.p.s.a."), poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a. "w zakresie konstrukcji uzasadnienia wyroku, mając na względzie, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy"; 2) "na podstawie naruszenia prawa materialnego, poprzez jego wadliwą wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie" (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), poprzez: a) naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 101 § 1 i 3 k.p.a., poprzez przyjęcie, że organ winien zawiesić postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii cyfrowej na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu prawomocnego zakończenia przez sądy administracyjne sprawy skargi B. T. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 5 marca 2018 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę (nr zaskarżonego aktu WI-I.7840.12.2.2017.JS); b) "naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. w zakresie wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego przez organ administracji publicznej". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosowanie do zarządzenia z dnia 29 sierpnia 2022 r. wydanego na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.). Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząca skargę kasacyjną całkowicie bezzasadnie zarzuca naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Aby skutecznie postawić zarzut w tym zakresie konieczne jest, po pierwsze wykazanie, która konkretnie zachodzi przesłanka z § 1 art. 156 k.p.a. lub przyczyna określona w innych przepisach, po drugie, powiązanie tej przyczyny z przepisem prawa procesowego lub materialnego. Temu zadaniu autor środka zaskarżenia nie sprostał. Skarżąca kasacyjnie nie wyjaśniła także w sposób należyty w czym upatruje naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Taki przypadek nie występuje w rozpoznawanej sprawie. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego ustalonego w postępowaniu administracyjnym i przyjętego przez sąd administracyjny. Formułując ww. podstawę kasacyjną Spółka ograniczyła się w gruncie rzeczy do arbitralnego stwierdzenia, że doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., nie czyniąc jakichkolwiek pogłębionych rozważań. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także zarzutów naruszenia: art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 101 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 7 i art. 77 k.p.a. Przy czym podkreślić należy, że autor skargi kasacyjnej wadliwie wskazał na podstawę z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., kwalifikując te przepisy do przepisów prawa materialnego. Zbędne i niecelowe było także przywołanie art. 101 § 1 i 3 k.p.a., który odnosi się do formy rozstrzygnięcia i przysługującego środka zaskarżenia. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Organ administracji uznał, że zaszła podstawa do zwieszenia postępowania administracyjnego w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie z uwagi na zawisłe przed sądem administracyjnym postępowanie. Organ ustalił, że WSA w Krakowie w dniu 12 października 2018 r. wydał nieprawomocny wyrok sygn. akt II SA/Kr 621/18, którym uchylił decyzję Wojewody z dnia 5 marca 2018 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W ocenie organu, zaistniała zatem przesłanka do zawieszenia postępowania administracyjnego bowiem niemożliwym jest wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na użytkowanie w momencie niewykonalności decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż pozostają one w ścisłej korelacji ze sobą. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, słusznie Sąd I instancji, zaakceptował powyższe rozstrzygnięcie organu administracji, odwołując się do art. 152 § 1 p.p.s.a. oraz wskazując, że jakkolwiek "decyzja o pozwoleniu na budowę nie została wyeliminowana z obrotu prawnego nieprawomocnym wyrokiem Sądu, to przestała wywoływać skutki, i to skutki rozumiane szeroko". Należy podzielić zapatrywanie skarżącej kasacyjnie, że decyzja zatwierdzająca projekt budowlany jest orzeczeniem administracyjnym warunkującym ubieganie się inwestora o pozwolenie na użytkowanie. Nie można jednakże zgodzić się z tym, że skoro nie została ona "wyeliminowana z obiegu prawnego na skutek braku prawomocności wyroku (...), to istnieją podstawy do wydania decyzji zgodnie z wnioskiem inwestora". Uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę, uwzględniając normę z art. 152 § 1 p.p.s.a., tj. przypadek gdy sąd nie postanowił inaczej, nie oznacza, że decyzja przesłała istnieć w obrocie prawnym, ale tylko to, że od tego momentu decyzja nie wywołuje skutków procesowych i materialnych, a stan ten będzie trwał do czasu uprawomocnienia wyroku. Stwierdzenie to jest zbieżne ze stanowiskiem skarżącej kasacyjnie zawartym w uzasadnieniu środka zaskarżenia. Innymi słowy wydany w sprawie strony skarżącej wyrok uchylający decyzję o pozwoleniu na budowę wywiera taki sam skutek, jak wstrzymanie wykonania aktu lub czynności na podstawie art. 61 § 2 i 3 p.p.s.a. Jeszcze raz należy zaakcentować, że zasadniczy sens normy z art. 152 § 1 p.p.s.a. jest taki, że celem wstrzymania wykonania aktu w razie uwzględnienia skargi jest ukształtowanie stosunków prawnych na okres, w którym wyrok nie jest prawomocny. Nie chodzi zatem jedynie tylko o wstrzymanie skutków aktu w sferze faktycznej, tj. np. zakazu wykonywania robót budowlanych, ale o pozbawienie uchylonej decyzji cech aktu, który może wywoływać jakiekolwiek skutki prawne, przy czym stan taki dotyczy jedynie czasu od daty wyroku do czasu uprawomocnienia się lub ewentualnego uchylenia takiego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny. Skoro moc decyzji o pozwoleniu na budowę została "zawieszona" to nie jest dopuszczalne, jak niewadliwie stwierdzono, przyjęcie jej jako wzorca do porównań. Skutkiem pozwolenia na budowę jest możliwość prowadzenia procesu budowlanego, który składa się z kilku faz rozdzielonych wprawdzie procesowo, jednakże materialnie powiązanych przedmiotem określonym w pozwoleniu na budowę. Zakończeniem robót budowlanych w znaczeniu prawnym jest dopuszczenie obiektu do użytkowania przez władzę budowlaną. Nie sposób zatem uznać, aby odpadnięcie najistotniejszego z elementów tego procesu, tj. pozwolenia na budowę (chociażby czasowego, jak w tym przypadku) pozwalało na kontynuowanie i zakończenie tego procesu, bez konieczności zawieszenia jego toku, pozostawiając ewentualne skutki wad pozwolenia na uboczu. Ponadto, skoro szeroko rozumiana skuteczność prawna pozwolenia na budowę jest "zawieszona" wyrokiem Sądu, to należy przyjąć, że czasowo również zawieszona jest skuteczność innych czynności wynikających z pozwolenia na budowę, w tym skuteczność podstawowego dokumentu w procedurze udzielenia pozwolenia na użytkowanie, tj. oświadczenia kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę. W końcu także trzeba dodać, że racją prawną instytucji zawieszenia postępowania, nie tylko administracyjnego, ale i sądowego, jest ekonomia procesowa, a zawieszenie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową ukierunkowaną na zapewnienie racjonalności postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 9 września 2014 r., sygn. akt II OSK 571/13). Tym samym zasadne było zawieszenie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie do czasu prawomocnego zakończenia sprawy przez sądy administracyjne. Na marginesie, Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wiadome jest z urzędu, że tutejszy Sąd wyrokiem z dnia 27 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 1671/19, oddalił skargę kasacyjną Spółki od wyroku WSA w Krakowie z dnia 12 października 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 621/18. Wbrew stanowisku autora środka zaskarżenia nie doszło do naruszenia wskazanych w podstawie kasacyjnej przepisów postępowania. Stan faktyczny w sprawie został należycie ustalony pod kątem zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a uzasadnienie zaskarżonego postanowienia spełnia wymogi określone art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. (zarzut z uzasadnienia skargi kasacyjnej). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.