II OSK 30/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. G. i D. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 219/19 w sprawie ze skargi M. G. i D. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia 19 grudnia 2018 r. nr ... w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 13 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 219/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę M. G. i D. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 19 grudnia 2018 r. w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy. W skardze kasacyjnej M. G. i D. G. zaskarżyli powyższy wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: I rażące naruszenie przepisów prawa, materialnego , mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie a polegające na obrazie; 1. art. 65 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędną i rozszerzającą wykładnię, że dyspozycja tego przepisu pozwala na uznanie, że nie jest możliwe wydanie warunków zabudowy dla terenu, co do którego wydano pozwolenie na budowę oraz błędną wykładnię, że dopiero wyeliminowanie z obrotu decyzji o pozwoleniu na budowę będzie umożliwiało wystąpienie o kolejne warunki zabudowy, 2. art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 63 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez przyjęcie, że nie jest dopuszczalne ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji stron PN. budowa budynku garażu dwustanowiskowego na dz. Nr ewid. ... w S. w związku z wydaniem pozwolenia na budowę obejmującego przedmiotową działkę , 3. art. 59 oraz art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez przyjęcie, iż niedopuszczalne jest w przedmiotowej sprawie ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji, 4. art. 1 ust 2, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1, art. 53 ust. 4 i art. 54 w związku z art. 64, art. 63 ust. 1, 3 i 4, art. 65 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez odmówienie stronom wydania warunków zabudowy zgodnie z ich wnioskiem, 5. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez przyjęcie , że inwestycja objęta wnioskiem nie spełnia wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczących inwestycji, dla których może zostać wydana decyzja o warunkach zabudowy, 6. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez przyjęcie, że nie jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na to, że wnioskowana inwestycja, a w szczególności wskaźnik zagospodarowania terenu - linia zabudowy nie stanowi kontynuacji w zakresie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu., 7. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez przyjęcie, że Inwestycja objęta wnioskiem nie spełnia również wymogów określonych w art. 2 ust. 1, 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, szczególnie dotyczących ładu przestrzennego - przez który rozumiemy takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjne - estetyczne, II rażące naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść decyzji a polegające na naruszeniu ; 1. art. 134 § 1 i 141 § 4 p.p.s.a. - przez nierozpoznanie w sposób wnikliwy wszystkich zarzutów skargi; 2. art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. - przez sformułowanie uzasadnienia pozbawionego dostatecznego wyjaśnienia podstaw rozstrzygnięcia oraz zaakceptowanie nieprawidłowych ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie 3. art. 3 § 1 i § 2 pkt 4a p.p.s.a. oraz 146 § 1 i art. 151 p.p.s.a., przez przyjęcie, iż organ dokonał właściwej interpretacji stanu faktycznego sprawy i przepisu "art. 61 ust. 1 pkt L" ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez faktyczne ograniczenie praw właścicielskich skarżących i nieuzasadnione pozbawienie ich prawa zabudowania działki nr 695/3 1 która wraz z działkami nr 695/29 oraz 695/36 stanowi całość gospodarczą, 4. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 2 pozostającym w związku z art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., przez jego błędną wykładnią bowiem Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo wykonał swój ustrojowy obowiązek kontroli decyzji administracyjnych wydanych w sprawie obu instancji pod względem ich zgodności z prawem, ponieważ Sąd powinien był stwierdzić, że przez naruszenie słusznego interesu skarżących i w efekcie nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy a w szczególności brak rozważenia powiązania gospodarczego działki nr ... z działkami skarżących tj. działką nr ... oraz działką ... Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329; dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem Sąd Wojewódzki po przeprowadzeniu właściwej kontroli zaskarżonej decyzji zasadnie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji zajęły stanowisko, że nie jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanej budowy budynku garażowego na działce nr 695/31, gdyż przedmiotowa inwestycja nie spełnia wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.), mianowicie jest niezgodna z przepisami odrębnymi. Jak bowiem ustalił organ pierwszej instancji na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (dalej: specustawa drogowa) Starosta Ropczycko-Sędziszowski wydał decyzję z 10 kwietnia 2017 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (rozbudowa ulicy) na działkach pod wytyczoną wcześniej drogę, w tym na działce nr 695/31 objętej wnioskiem skarżących o ustalenie warunków zabudowy. Organy obu instancji w wydanych decyzjach wyjaśniły, że na mocy przepisów specustawy drogowej decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej łączy w sobie rozstrzygnięcia: (1) o lokalizacji inwestycji, (2) o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, (3) o zatwierdzeniu projektu budowlanego, (4) o pozwoleniu na budowę, (5) o wywłaszczeniu prawa do nieruchomości objętych projektowaną inwestycją drogową. Zdaniem organów, skoro wnioskodawcy wystąpili o ustalenie warunków zabudowy dla budowy garażu na działce nr ... objętej ostateczną decyzją z 10 kwietnia 2017 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, to wniosek nie mógł być uwzględniony. Organ odwoławczy zaznaczył, że w świetle art. 63 ust. 1 u.p.z.p. jest możliwe wydanie dla tego samego terenu kilku decyzji o warunkach zabudowy. Jednak wydanie kolejnej decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe do czasu, gdy nie zostanie wydana decyzja o pozwoleniu na budowę. Wskazał ponadto, na regulację art. 65 ust. 1 u.p.z.p., z której wynika, że ustawa dopuszcza – po wydaniu pozwolenia na budowę - istnienie dla danego terenu tylko jednej decyzji o warunkach zabudowy, a mianowicie tej decyzji w oparciu o którą udzielono pozwolenia na budowę. Powołując się na orzecznictwo, organ odwoławczy zwrócił uwagę, że takie ograniczenie jest zrozumiałe, skoro pozwolenie na budowę stwarza dla adresata uprawnienie do wykonywania określonych robót budowlanych (por. wyrok NSA z 5 marca 2014 r. II OSK 2409/12, wyrok WSA z 23 sierpnia 2018 r. VIII SA/Wa 416/18). W takim stanie sprawy Sąd Wojewódzki miał podstawy do zaakceptowania rozstrzygnięć podjętych w sprawie przez organy obu instancji. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd Wojewódzki przyjął za zasadną odmowę ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej zabudowy na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., a konkretnie z powodu niezgodności przedmiotowej inwestycji z przepisami odrębnymi (specustawy drogowej). Ocena Sądu Wojewódzkiego w tym zakresie nie została podważona w skardze kasacyjnej, z uwagi na brak w niej zarzutu dotyczącego naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut błędnej wykładni art. 65 ust. 1 u.p.z.p., bowiem w ramach zaprezentowanej w skontrolowanych decyzjach wykładni systemowej uprawnione było wnioskowanie, że wydanie kolejnej decyzji o warunkach zabudowy dla tego samego terenu jest możliwe do czasu, gdy nie zostanie wydana decyzja o pozwoleniu na budowę. Podkreślić należy, że z art. 65 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wprost wynika, iż decyzja o warunkach zabudowy staje się bezprzedmiotowa, kiedy inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę. Legitymowanie się bowiem przez danego inwestora ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę oznacza, że ma on prawo przystąpić do robót budowlanych. W takiej sytuacji inne wydane decyzje o warunkach zabudowy stają się bezprzedmiotowe, gdyż na ich podstawie niemożliwa staje się realizacja inwestycji. Jeżeli więc wskutek wydania pozwolenia na budowę wygaśnięciu podlegają inne wydane decyzje o warunkach zabudowy, to tym bardziej nie jest możliwe wydanie nowej decyzji o warunkach zabudowy dla terenu objętego pozwoleniem na budowę, chyba że inwestor zrezygnuje z realizacji określonych robót budowlanych, bądź decyzja o pozwoleniu na budowę zostanie zmieniona bądź usunięta z obrotu prawnego, we właściwym trybie administracyjnym. Skoro w niniejszej sprawie ostateczna decyzja o realizacji inwestycji drogowej była obowiązująca w dacie podejmowania rozstrzygnięć, to organy obu instancji nie mogły jej pominąć przy ocenie dopuszczalności wnioskowanej inwestycji. W konsekwencji trafnie wskazał Sąd Wojewódzki, że pomimo tego, iż decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ingeruje w przysługujące skarżącemu prawo własności nieruchomości, to jest to jednak ingerencja w granicach dopuszczonych przez ustawodawcę. Dodać trzeba, że decyzja w przedmiocie inwestycji drogowej była kontrolowana instancyjnie w odrębnym postępowaniu, a zatem jako ostateczna i prawomocna była wiążąca przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy, co skutkować musiało orzeczeniem o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji zaplanowanej przez skarżących. Z tych wszystkich względów nietrafnie zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie przepisów art. 59 oraz 61 u.p.z.p. (pkt 3 petitum skargi kasacyjnej) oraz art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1, art. 53 ust. 4 i art. 54 w zw. z art. 64, art. 63 ust. 1, 3 i 4, art. 65 ust. 1 u.p.z.p. (pkt 4 petitum skargi kasacyjnej). W okolicznościach niniejszej sprawy art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie miał zastosowania, zatem zarzuty odnoszące się do tego przepisu okazały się całkowicie chybione (pkt 2, 5, 6 i 7 petitum skargi kasacyjnej). Zaakcentować również trzeba, że przytoczona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentacja nie jest adekwatna do stanu faktycznego i prawnego rozpatrywanej sprawy. Jako niezasadne należało uznać także zarzuty sformułowane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (pkt II 1, 2, 3 i 4 petitum skargi kasacyjnej). Sąd Wojewódzki nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż sporządzone uzasadnienie wyroku odpowiada wymogom ustawowym. W sytuacji, gdy Sąd Wojewódzki zaakceptował w całości ustalenia faktyczne i prawne organów obu instancji, to nie było potrzeby powtarzania argumentacji zawartej w kontrolowanych decyzjach. Wystarczające było zatem odniesienie się przez Sąd Wojewódzki do istotnego w sprawie zagadnienia związanego z zastosowaniem w sprawie art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., jako podstawy wydanej decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Stwierdzić także należy, że w postępowaniu administracyjnym nie wystąpiły uchybienia proceduralne, które warunkowałyby uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W sprawie wyjaśnione zostały wszystkie okoliczności istotne dla jej rozstrzygnięcia. Organy obu instancji w sposób wyczerpujący uzasadniły wydane decyzje. W rezultacie uprawniona była ocena Sądu Wojewódzkiego co do zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wobec powyższego skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a. ----------------------- 6