II OSK 1634/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 866/18 w sprawie ze sprzeciwu G. K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2018 r. Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie odmowy nałożenia obowiązku. oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 4 lutego 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 866/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw G. K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2018 r. Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie odmowy nałożenia obowiązku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła G. K. Wyrok zaskarżyła w całości i zarzuciła naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy ponieważ skutkowało oddaleniem sprzeciwu: 1. art. 64e P.p.s.a. w związku z art. 151a § 2 P.p.s.a. i art. 138 § 2 K.p.a. oraz w związku art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. przez błędne rozpatrzenie sprzeciwu od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego polegające na błędnym przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie istnieją przesłanki do oddalenia sprzeciwu od decyzji kasacyjnej oraz stwierdzenia, że właściwe było uchylenie przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. 2. art. 151a § 2 P.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 K.p.a. oraz w związku z art. 153 P.p.s.a poprzez jego błędne zastosowanie polegające na nieuwzględnieniu sprzeciwu, w sytuacji, gdy nie wystąpiły wymagane przez art. 138 § 2 K.p.a. przesłanki do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Nie doszło bowiem do naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym uchylenie do ponownego rozpatrzenia. 3. art. 153 P.p.s.a poprzez jego błędne zastosowanie. 4. art. 141 § 4 P.p.s.a w zdanie pierwsze związku z art. 151a § 2 P.p.s.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na uznaniu, że przebieg granicy jest sporny. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi, który wydał orzeczenie; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2019 r. Nr [...] oraz zasądzenie od na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Zasadność zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. 64e w związku z art. 151a § 2 P.p.s.a. przez błędne rozpatrzenie sprzeciwu, należy wiązać z tym, czy organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 K.p.a. W konsekwencji, skuteczność tych zarzutów zależy od tego, czy zaistniała przesłanka koniecznych do wyjaśnienia w sprawie okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. W myśl art. 138 § 2 zdanie pierwsze K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zastosowanie dyspozycji art. 138 § 2 zdanie pierwsze K.p.a. jest zatem uwarunkowane przesłankami procesowymi. Pierwsza polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, zaś druga sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ważne jest spostrzeżenie, że wykazanie zaistnienia tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 728). W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., do czego uprawnia art. 64e P.p.s.a., mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie. Doprecyzować warto, że sytuacja ta ma miejsce, gdy naruszenie procesowe stanowiące pierwszą z wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a. przesłanek, skutkuje niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy. Ten wzajemny związek obu przesłanek potwierdza określenie o koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy. Ponadto, na treść i zakres decyzji kasacyjnej ma wpływ także art. 138 § 2a K.p.a., zgodnie z którym, jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów. W niniejszej sprawie organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji wskazując na przeprowadzenie przez organ I instancji postępowania z istotnym naruszeniem prawa procesowego (art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a.). WINB uznał bowiem, że nie wyjaśniono istotnych okoliczności, jaki jaką jest ustalenie odległości budynku od granicy z działką sąsiednią o nr ew. A oraz odległości między budynkiem garażu a elementami zagospodarowania działki sąsiedniej. Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę Sądu pierwszej instancji akceptującą stanowisko organu odwoławczego, że w sprawie nie został wyjaśniony stan faktyczny. Brak było również podstaw do przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (art. 136 K.p.a.). Zakres wyjaśnień związanych z istotą sporu, a także tryb usuwania naruszeń prawa budowlanego przewidziany w art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.) uzasadniają ocenę o konieczności ponowienia postępowania przed organem pierwszej instancji. W niniejszej sprawie ocena, czy zachodziły przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., powinna uwzględniać ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania sformułowane w wyroku NSA z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1865/16. W wyroku tym NSA przesądził, że zastosowanie w sprawie ma przepis § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który dopuszcza usytuowanie obiektu od granicy z działką sąsiednią w odległości od 1,5 m do 3 m. Nadto, WSA w Warszawie, wyrokiem z 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 227/18, uchylił postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Według WSA, organy nie wykazały, że nie mogą ustalić przesłanek z § 12 ust. 6 rozporządzenia MGPiB we własnym zakresie. Realizując dyspozycję art. 153 P.p.s.a., Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że w takiej sytuacji organ pierwszej instancji obowiązany był do przeprowadzenia oględzin, czy zostały zachowane odległości pomiędzy spornym budynkiem a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej A określone w powołanym przepisie. Należy zwrócić także uwagę, że wydając decyzję Powiatowy Inspektor zignorował uwagi skarżącej i właścicielki działki sąsiedniej zgłoszone do protokołu oględzin nieruchomości dokonanych 30 sierpnia 2108 r., a dotyczące położenia ogrodzenia w stosunku do granicy pomiędzy działkami B i A. Zatem skoro w przedmiotowej sprawie sporne pozostaje to, czy ogrodzenie pomiędzy działkami znajduje się w linii granicy, to niezbędne jest przeprowadzenie ponownego postępowania wyjaśniającego i ustalenia czy zostały zachowane odległości określone w § 12 ust. 6 rozporządzenia MGPiB. Konieczne jest podkreślenie, że zadaniem organu nadzoru budowlanego nie będzie rozstrzygnięcie sporu co do przebiegu granicy, ale wskazanie odległości od linii granicznej, która wynika z pozostających w obrocie prawnym dokumentów. Kwestionowanie zgodności z prawem tak ustalonej granicy jest możliwe w innym trybie. Dodać jeszcze warto, że nie było wystarczające w omawianym zakresie posłużenie się linią wyznaczoną przez istniejące ogrodzenie. Doprecyzować trzeba, że konsekwencją przyjęcia, że należy zbadać odległości między spornym budynkiem, a elementami zagospodarowania działki sąsiedniej, jest także, w świetle § 12 ust. 6 rozporządzenia, ustalenie, czy budynek jest usytuowany bezpośrednio przy granicy działki budowlanej bądź w odległości mniejszej od określonej w ust. 4 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m od tej granicy. Twierdzenie wnoszącej kasację, że ustalenie odległości budynku od granicy narusza wskazania wiążące w niniejszej sprawie z mocy art. 153 P.p.s.a., nie jest więc trafne. Prawidłowe jest także stanowisko Sądu, aprobujące stanowisko organu odwoławczego, według którego, Powiatowy Inspektor nie zbadał istnienia przesłanek § 274 ust. 2 rozporządzenia. Zasadne jest odnotowanie, że przepis ten odnosi się do obiektu w postaci garażu. Sąd pierwszej instancji uwzględnił w ten sposób ocenę wyrażoną w wyroku NSA z 18 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1865/16 i w wyroku WSA w Warszawie z 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 227/18, wskazującą, że obecny sposób użytkowania budynku determinuje zbadanie wymaganych przepisami odległości, w odniesieniu do budynku gospodarczo-garażowego. Przypomnieć zaś trzeba, że ostateczna jest decyzja o stwierdzeniu nieważności pozwolenia na budowę budynku warsztatowo-garażowego. W świetle powyższych uwag, bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a. Za bezzasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Jak przyjmuje się orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (patrz m.in. wyrok z 6 października 2017 r., sygn. akt II GSK 36/16), kasacyjny zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może usprawiedliwiać uchylenie zaskarżonego wyroku wówczas, gdy orzeczenie to nie poddaje się kontroli instancyjnej, czy to z powodu istotnych braków w wywodzie prawnym sądu, czy też istotnych nieprawidłowości w przedstawieniu stanu faktycznego kontrolowanej sprawy. Za naruszające art. 141 § 4 P.p.s.a. uznać należy uzasadnienie niepozwalające poznać i zrozumieć motywów, jakimi kierował się sąd podejmując określonej treści rozstrzygnięcie (por. m.in. wyrok NSA z 11 lipca 2017 r.; sygn. akt II OSK 528/17; wyrok NSA z 27 września 2017 r., sygn. akt I OSK 7/17). Sąd pierwszej instancji wyjaśnił dlaczego uznał decyzję organu odwoławczego za odpowiadającą prawu. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób zwięzły i zawiera wszystkie niezbędne elementy, pozwalające na prześledzenie toku rozumowania Sądu pierwszej instancji i dokonanie kontroli instancyjnej. Rzeczywiście, w odniesieniu do przebiegu granicy Sąd pierwszej instancji użył określenia, że przebieg granicy jest sporny. Wypowiedź tę należy jednak odczytać w świetle całego wywodu, w którym ta wypowiedź została sformułowana. Jak już wynika z poprzedzających uwag, kontrowersja do której doszło w trakcie oględzin, dotyczy tego, czy ogrodzenie w całości przebiega w granicy działek. Obowiązkiem organu było wskazanie, jaki zdaniem organu przebieg linii granicznej wynika z dokumentów oraz jakie są odległości od tak ustalonej granicy, konieczne do zbadania w świetle § 12 ust. 6 oraz § 274 ust. 2 rozporządzenia. Takie przedstawienie stanu faktycznego nie stanowi naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 oraz art. 182 § 2a i § 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.