II SAB/Kr 47/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Łomnicka (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Sędzia WSA Małgorzata Łoboz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 czerwca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. T. na bezczynność Wójta Gminy N w przedmiocie rozpoznania wniosku z 26 listopada 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej I. zobowiązuje Wójta Gminy N do wydania aktu lub dokonania czynności w sprawie załatwienia wniosku z 26 listopada 2018 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt organowi, stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, zasądza od Gminy N. na rzecz skarżącej kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dnia 26 listopada 2018 r., A. T. w korespondencji elektronicznej wniosła o udostępnienie dokumentacji z załącznikami graficznymi i geodezyjnymi dotyczącymi wszelkich działań (robót, remontów, budowy infrastruktury, projektów oznakowania, dokumentacji odbiorowej) wykonywanych na dz. nr [...] w miejscowości D. gm. N. W piśmie z 20 grudnia 2018 r. (k.75) Gmina wezwała skarżącą w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania, do wykazania w jakim zakresie występuje szczególna istotność dla interesu publicznego przetworzenia informacji publicznej - odnośnie ww. żądania. Stosownie do art. 13 ust. 2 u.d.i.p. powiadomiono skarżącą o wyznaczeniu nowego terminu na rozpatrzenie jej wniosku na dzień 25 stycznia 2019 r. W piśmie z dnia 21 grudnia 2018 r. skarżąca wskazała, że wbrew twierdzeniom organu, informacja zawarta we wniosku z 26 listopada 2018 r. ma charakter informacji prostej a nie przetworzonej. Gmina 2 stycznia 2019 r. w korespondencji elektronicznej udostępniła dokumentację związaną z inwestycjami na działce nr [...], realizowanymi przez Gminę w 2016 r. A. T. pismem z dnia 22 stycznia 2019 r. złożyła do WSA w Krakowie skargę na bezczynność organu - Wójta Gminy N w przedmiocie udostępniania informacji publicznej, poprzez naruszenie przepisów: art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 13 oraz art. 16 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, poprzez nieudostępnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z 26 listopada 2018 r. (pkt b skargi) dotyczącym udostępnienia dokumentacji z załącznikami graficznymi i geodezyjnymi wszelkich działań (robót, remontów, budowy infrastruktury, projektów oznakowania, dokumentacji odbiorowej) wykonywanych na działce o nr [...] w miejscowości D. N. Nadto skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku w przepisanym terminie, przeprowadzenie dowodu z załączonych do skargi dokumentów na okoliczność wniesienia przez skarżąca wniosków o udostepnienie informacji publicznej, stwierdzenie że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny oraz do zasądzenie kosztów wg norm przepisanych. Uzasadniając skargę skarżąca wskazała, że Wójt nie rozpatrzył wniosku w całości, gdyż nie udzielił pełnej żądanej informacji, a nadto nie zakończył postępowania w terminie. W odpowiedzi na skargę organ administracyjny wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano m.in., że: Informacje, o które wnioskowała skarżąca tj. dokumentacja z załącznikami graficznymi i geodezyjnymi dotycząca wszelkich działań (robót, remontów, budowy infrastruktury, projektów oznakowania, dokumentacji odbiorowej) wykonywanych na ul. [...] (działce o nr ewid.[...]) w miejscowości D. została uznana przez organ za informację przetworzoną, z uwagi na fakt, że zebranie żądanych dokumentów wymaga zaangażowania czasowego i osobowego, poświęcenia wielu godzin na przeszukiwaniu archiwum. Jedyne dokumenty, które nie zostały jeszcze zarchiwizowane, zatem którymi organ dysponował, dotyczyły ostatniego remontu przeprowadzonego na ul. [...] w roku 2016r. Był to przedmiar robót i protokół odbioru robót. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 P.p.s.a., Wyjaśnić w tym miejscu należy, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ponieważ zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, a zatem Kodeks nie ma zastosowania do pozostałych czynności podejmowanych w trybie ustawy, które mają charakter czynności materialno-technicznych z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 P.p.s.a. Uznając, że niniejsza skarga jest dopuszczalna stwierdzić należy, iż jej przedmiotem jest bezczynność Wójta Gminy N w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżącej z 26 listopada 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej w przedmiocie udostępnienia dokumentacji z załącznikami graficznymi i geodezyjnymi dotyczącymi wszelkich działań (robót, remontów, budowy infrastruktury, projektów oznakowania, dokumentacji odbiorowej) wykonywanych na dz. nr [...] w miejscowości D. gm. N. . W przypadku skarg na bezczynność kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również to, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną, czy niezawinioną opieszałością organu. W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje nie tylko w przypadku faktycznej bierności podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, ale również w sytuacji, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu. W dalszej kolejności, należało przede wszystkim wyjaśnić czy informacja, o której udostępnienie wystąpiła skarżąca stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy, a podmiot do którego o udzielenie informacji się zwróciło jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że Wójt Gminy N - jako organ władzy publicznej, a więc podmiot, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. -zobowiązany był do udostępnienia żądanych przez skarżącą informacji. Nie budziło również wątpliwości, że wskazane we wniosku dane stanowiły informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej będzie miała miejsce w sytuacji, w której podmiot ten w ustawowo określonym terminie nie podejmuje żadnej z przewidzianych prawem czynności, tj. nie udostępni informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wyda decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.) albo nie powiadomi pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskaże, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Udostępnianie informacji publicznych, jak stanowi art. 7 u.d.i.p., następuje w drodze: ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej (pkt 1), udostępniania na wniosek zainteresowanego podmiotu, o którym mowa w art. 10 i 11 (pkt 2), wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia (pkt 3); umieszczania informacji publicznych w centralnym repozytorium (pkt 4). Z kolei zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Przepis ten statuuje dwie przesłanki pozwalające na odmowę wnioskodawcy żądanej informacji. Po pierwsze, wnioskodawca żąda udostępnienia informacji o charakterze przetworzonym, której podmiot zobowiązany nie posiada i musi dopiero ją wytworzyć dla potrzeb realizacji wniosku. Po drugie, wnioskodawca nie wykazał, że wytworzenie specjalnie w odpowiedzi na jego wniosek nowych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W przedmiotowej sprawie skarżąca w mailu z 21 grudnia 2018 r., będącym odpowiedzią na wezwanie do wykazania szczególnej istotności żądanej informacji dla interesu publicznego, wyjaśniła, że żądana informacja jest informacją prostą, gdyż nie wymaga ponadstandardowego nakładu pracy. Sąd podkreśla w tym miejscu, że konstytucyjne prawo do informacji publicznej, ustanowione w art. 61 Konstytucji RP, nie ma charakteru absolutnego (zob. wyroki NSA: z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1769/13; z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1948/14; publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednym z ograniczeń w dostępie do informacji publicznej jest regulacja z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, która warunkuje dostęp do informacji publicznej przetworzonej od wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Z brzmienia tego przepisu wprost wynika, że nie wystarczy, aby uzyskanie informacji przetworzonej było istotne dla interesu publicznego. Ma być szczególnie istotne, co stanowi dodatkowy kwalifikator przy ocenie, czy dany wnioskodawca ma prawo do jej uzyskania. Ograniczenie to dokonane aktem rangi ustawowej odpowiada regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a ustawodawca, ograniczając w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej dostęp do informacji przetworzonej, czyni to w zgodzie z zasadą proporcjonalności i nie można w tym przypadku mówić o łamaniu konstytucyjnych uprawnień obywatela, skoro przedkładając interes publiczny nad interes strony, prawodawca ma na względzie zapewnienie prawidłowego funkcjonowania organów Państwa i innych podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej. Zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 października 2010 r. sygn. I OSK 1737/12, podnosząc, że konstytucyjne prawo do informacji nie jest absolutne i podkreślając jednocześnie, że nie chodzi o to, "by udzielenie informacji publicznej było jedynie istotne dla interesu publicznego, lecz ma być dla tego interesu publicznego szczególnie istotne". Ponadto, pojęcie szczególnie istotnego interesu publicznego, jest pojęciem niedookreślonym, nie mającym zwartej zapisanej formuły na gruncie obowiązującego prawa. Interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych jako prawnej całości, zwłaszcza, jeżeli związane jest ono z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Pojęcie interesu publicznego jest pojęciem szerokim i nieostrym, nie ulega jednak wątpliwości, że obejmuje ono interes ogółu (określonej wspólnoty), a nie jedynie interesy indywidualne. Warto zwrócić uwagę, że w doktrynie przyjmuje się, że "jest w interesie indywidualnym" bądź "jest w interesie ogółu" oznacza, że wyprowadzona z danego stanu obiektywnego określona korzyść przypada jednostce względnie całemu społeczeństwu. O ile zatem interes indywidualny jest relacją pomiędzy jakimś stanem obiektywnym a oceną tego stanu z punktu widzenia korzyści, jaką on przynosi lub może przynieść jednostce, to interes ogółu oznacza relację między jakimś stanem obiektywnym a oceną tego stanu z punktu widzenia korzyści, jaką on przynosi lub może przynieść ogółowi (zob. J. Lang: Struktura prawna skargi w prawie administracyjnym, Wrocław 1972, s. 98-100). W rozpoznawanej sprawie okolicznością niesporną jest fakt, że organ odpowiadając na wniosek skarżącej z 26 listopada 2018 r. za mailem z 2 stycznia 2019 r. przesłał skarżącej dokumenty związane z remontem przedmiotowej drogi, pomimo tego, że skarżąca nie wykazała szczególnej istotności dla interesu publicznego. Z udzielonej przez Wójta odpowiedzi na skargę wynika, że żądane przez skarżącą informacje stanowią informacje przetworzoną, bowiem zebranie żądanych dokumentów wymaga zaangażowania czasowego i osobowego, poświęcenia wielu godzin na przeszukiwaniu archiwum. "Jedyne dokumenty, które nie zostały jeszcze zarchiwizowane, zatem którymi organ dysponował, dotyczyły ostatniego remontu przeprowadzonego na ul. [...] w roku 2016r. Był to przedmiar robót i protokół odbioru robót." Działanie organu należało ocenić nie tylko jako niekonsekwentne ale też w rezultacie jako nieprawidłowe. Z powyższego wynika bowiem, że żądna przez skarżąca informacja miała charakter informacji przetworzonej - wymagała bowiem od organu podjęcia "ponadstandardowych" czynności związanych z jej zgromadzeniem i przetworzeniem. Zatem w przedmiotowej sprawie organ powinien konsekwentnie wymagać od skarżącej wykazania istotności żądanej informacji publicznej i w razie zrealizowania tej przesłanki udostępnić całość żądanej wnioskiem z 26 listopada 2018 r. dokumentacji, a nie tylko znajdującej się w jego zasięgu części. Zgodnie bowiem z tezą zawartą w wyroku NSA z 10 kwietnia 2019 r., sygn.. akt I OSK 1920/18, LEX nr 2665079: Proces powstawania informacji publicznej skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań, toteż ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji na podstawie posiadanych dokumentów obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W istocie zatem przetworzenie w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. polega na stworzeniu nowej informacji z już istniejących. Powstaje zatem zupełnie nowa jakość co dotyczy również zebrania wielu informacji prostych, ponieważ nakład pracy przy ich zebraniu powoduje, że wykracza to poza zwykłą działalność podmiotu zobowiązanego, co z kolei powoduje, że stworzony zostaje nowy zbiór charakteryzujący się w istocie nowymi cechami nie istniejącymi w chwili złożenia wniosku. Nadto w tej sprawie organ zareagował na wniosek skarżącej z 26.11.2018 r. z przekroczeniem terminu z art. 13 ust. 1. Organ powinien był zawiadomić wnioskodawcę w terminie 14 dni od daty otrzymania wniosku - czyli do dnia 10 grudnia 2018 r. o zastosowaniu procedury z art. 13 ust. 2 ww. ustawy - czyli o fakcie uchybienia terminowi do udzielenia informacji publicznej, z jednoczesnym podaniem przyczyn opóźnienia i wskazaniem terminu, w którym udostępni informację, nie dłuższym jednak niż dwa miesiące od złożenia wniosku. Wnioskodawczyni o fakcie zastosowania procedury z art. 13 ust. 2 u.p.i.p. została powiadomiona 10 dni po terminie - 20 grudnia 2018 r. Podsumowując, analiza akt sprawy, w tym również argumentacji wskazanej w skardze i w odpowiedzi na skargę prowadzi do wniosku, że organ administracyjny nie udzielił skarżącej pełnej i wyczerpującej odpowiedzi na ww. wniosek. Przystępując zatem do oceny, czy bezczynność organu miała charakter rażący, wskazać należy, że w orzecznictwie za rażące naruszenie prawa uznawany jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt: I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt: II OSK 468/13, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Ocena, czy w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, powinna być dokonana w kontekście regulacji art. 13 u.d.i.p., który to przepis zobowiązuje organ do udostępniania informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. W ocenie Sądu stosunkowo krótki okres bezczynności w sprawie nie pozwala na zakwalifikowanie zaistniałej bezczynności jako rażącego naruszenia prawa. W tym zakresie Sąd wziął w szczególności pod uwagę okoliczność, że organ nie zachowywał się w tej sprawie biernie, prowadził ze skarżącą korespondencję, co prawda z 10 dniowym przekroczeniem terminu, lecz bez rażącego lekceważenia obowiązków w zakresie udzielania odpowiedzi na wniosek poinformował skarżącą o wystąpieniu okoliczności z art. 13 ust. 2. Z tych samych względów Sąd nie uznał za zasadne wymierzenia Wójtowi grzywny przewidzianej w art. 149 § 2 p.p.s.a. Rozpatrując ponownie sprawę organ administracyjny uwzględni ocenę prawną, sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.