II OSK 2049/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Tomasz Świstak /spr./ Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 1284/16 w sprawie ze skargi S. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie odmowy wymierzenia kary pieniężnej za zniszczenie drzew oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 17 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 1284/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę S.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] 2016 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie odmowy wymierzenia kary pieniężnej za zniszczenie drzew oddala skargę, utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy R. z dnia [...] 2016 r. Zaskarżone rozstrzygnięcia dotyczyły nałożenia na Mieczysława i Helenę małżonków B. kary administracyjnej za zniszczenie 7 sztuk drzewa gatunku Żywotni pospolity, rosnących na działce nr [...] w Z. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła S.B., zaskarżając go w całości i zarzucając mu: 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 10 § 2, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, 81, 105 § 1 oraz art. 107 § 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako K.p.a.) poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. (dalej jako SKO) umarzająca postępowanie odwoławcze w niniejszej sprawie została wydana z naruszeniem tych przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy na skutek błędnego przyjęcia, że skarżąca nie posiada przymiotu strony postępowania, podczas gdy skarżąca nie miała możliwości wypowiedzenia się co do twierdzeń zawartych w piśmie pełnomocnika H. i M. małżonków B. z dnia [...] 2016 r., na podstawie którego organ II instancji wydał decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego; 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. wskutek braku wszechstronnego i pełnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia oraz ogólnikowe i pobieżne odniesienie się do zarzutów podniesionych w skardze, w szczególności lakoniczne uzasadnienie w zakresie wyjaśnienia motywów, jakimi kierował się Sąd rozstrzygając sprawę; 3) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 28 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że Skarżąca nie posiada statusu strony, co doprowadziło do umorzenia postępowania odwoławczego, a w konsekwencji – braku merytorycznego rozpoznania odwołania wniesionego przez Skarżącą i nieodniesienia się przez organ II instancji do zarzutów zawartych w odwołaniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018r., poz. 1302 ze zm., dalej: "P.p.s.a."). Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W realiach niniejszej sprawy istotnym jest podkreślenie, że rozpoznanie sprawy tylko w granicach skargi kasacyjnej oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma prawa rozwijać, czy też doprecyzowywać, bądź uzupełniać stawianych zarzutów. Dlatego też przedmiotem oceny Sądu mogą być jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 P.p.s.a. W świetle art. 174 powołanej ustawy skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z wymogiem wykazania istotnego wpływu naruszeń przepisów postępowania na wynik sprawy koresponduje regulacja zawarta w art. 184 P.p.s.a. zgodnie z którą Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, lecz także gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Przechodząc do rozpoznania zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów wskazać należy, iż pomimo zawarcia w skardze tak zarzutów określonych jako zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i zarzutów mających mieć charakter procesowy, kluczowe znaczenie dla wyniku postępowania ma rozstrzygnięcie zagadnienia materialnoprawnego, jakim jest zweryfikowanie stanowiska organu odwoławczego i Sądu I instancji, iż skarżąca kasacyjnie nie posiadała statusu strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wymierzenia kary administracyjnej za zniszczenie siedmiu drzew gatunku żywotnik pospolity rosnących na działce nr [...] w Z. W uchybieniu uprawnieniom strony postępowania ma bowiem swoje źródło zarzut naruszenia przez organy szeregu przepisów procedury administracyjnej oznaczony w skardze kasacyjnej nr 1. Co za tym idzie dopiero rozpoznanie zarzutu oznaczonego w skardze kasacyjnej nr 3 dotyczącego wadliwego przyjęcia, iż skarżąca kasacyjnie nie posiadała statusu strony w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym pozwoli na ocenę trafności pozostałych podniesionych w skardze zarzutów, w tym w szczególności zarzutu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 10 § 2, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, 81, 105 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżąca kasacyjnie w toku postępowania administracyjnego nie miała możliwości wypowiedzenia się co do twierdzeń zawartych w piśmie pełnomocnika H. i M. małżonków B. z dnia [...] 2016 r., na podstawie którego organ II instancji wydał decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego. Powyższe skutkuje tym, iż wbrew reprezentowanemu w orzecznictwie NSA, co do zasady trafnemu poglądowi, że w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, bowiem do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, w realiach niniejszej sprawy zasadnicze znaczenie odgrywa rozpoznanie błędnie określonego w skardze kasacyjnej jako zarzut naruszenia przepisów postępowania zarzutu naruszenia prawa materialnego - art. 28 K.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż S.B. nie posiada przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie wymierzenia kary za zniszczenie siedmiu drzew gatunku żywotnik pospolity. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego kluczowy w sprawie zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 28 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. okazał się niezasadny. Zagadnienie ustalenia kręgu stron postępowania w przedmiocie wymierzenia kary administracyjnej za zniszczenie drzew reguluje art. 88 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U.2018.1614) (dalej "ustawa") w zw. z art. 28 K.p.a. Art. 88 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody stanowi, że Wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za: 1) usunięcie drzewa lub krzewu bez wymaganego zezwolenia; 2) usunięcie drzewa lub krzewu bez zgody posiadacza nieruchomości; 3) zniszczenie drzewa lub krzewu; 4) uszkodzenie drzewa spowodowane wykonywaniem prac w obrębie korony drzewa; 5) usunięcie drzewa pomimo sprzeciwu organu, o którym mowa w art. 83f ust. 8, i bez zezwolenia, o którym mowa w art. 83f ust. 16; 6) usunięcie drzewa bez dokonania zgłoszenia, o którym mowa w art. 83f ust. 4, lub przed upływem terminu, o którym mowa w art. 83f ust. 8. Zgodnie z art. 88 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody kara, o której mowa w ust. 1, jest nakładana na posiadacza nieruchomości, albo właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego, albo na inny podmiot, jeżeli działał bez zgody posiadacza nieruchomości. Z kolei art. 28 K.p.a. stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, w świetle powyższych przepisów stroną postępowania w przedmiocie wymierzenia kary administracyjnej za zniszczenie drzew nie jest wyłącznie ten podmiot, który dopuścił się czynu zagrożonego karą administracyjną. Przepis art. 88 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody przy wyliczeniu podmiotów, którym można wymierzyć karę administracyjną, posługuje się spójnikiem "albo" (alternatywa rozłączna). Użycie tego spójnika wiąże się z tym, że kara administracyjna w prowadzonym postępowaniu może zostać nałożona na tylko jeden z wymienionych w powyższym przepisie podmiotów. Nie oznacza to, że krąg podmiotów, którym w konkretnej sprawie można wymierzyć karę administracyjną jest tożsamy z kręgiem stron postępowania w przedmiocie wymierzenia takiej kary. Wymienione postępowanie jest prowadzone w celu ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za zniszczenie drzew oraz zbadania, czy występują przesłanki wymierzenia kary. Prowadząc takie postępowanie, właściwy organ zobowiązany jest do przeprowadzenia czynności mających na celu zebranie materiału dowodowego. Dopiero w oparciu o ustalony w ten sposób stan faktyczny, organ powinien wydać decyzję rozstrzygającą, czy zasadne jest nałożenie kary administracyjnej i na jaki podmiot powinna być ona nałożona. Zgodnie z art. 88 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody może być to tylko jeden z podmiotów wymienionych w tym przepisie, a więc posiadacz nieruchomości, albo właściciel urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego, albo inny podmiot, jeżeli działał bez zgody posiadacza nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie stoi na stanowisku, że stroną postępowania w przedmiocie nałożenia kary za zniszczenie drzew jest zarówno posiadacz nieruchomości, jak i osoba, która dokonała usunięcia, względnie zniszczenia drzew. Krąg stron tego postępowania powinien być ustalony w oparciu o art. 28 K.p.a. Rodzi to oczywistą konkluzję, że status strony zawsze przysługuje posiadaczowi nieruchomości na której dokonano usunięcia lub zniszczenia drzew, nawet jeśli to nie on dopuścił się przedmiotowego deliktu administracyjnego. Postępowanie to bezsprzecznie dotyczy bowiem interesu prawnego posiadacza nieruchomości, który jako osoba potencjalnie odpowiedzialna za usunięcie drzew posiada interes prawny w ustaleniu podmiotu, któremu winna zostać wymierzona kara administracyjna z tego tytułu i tym samym ekskulpowania się od odpowiedzialności.. Nie można przy tym z góry zakładać, aby posiadaczem nieruchomości w rozumieniu art. 88 ust. 2 ustawy nie mógł być także jej właściciel. Nie sposób podzielić przy tym poglądu Sądu I instancji, że zastosowana w art. 88 ust. 2 ustawy alternatywa rozłączna sugeruje, że skoro inny podmiot działał bez zgody posiadacza nieruchomości, to wyłącznie tenże inny podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie nałożenia kary. Dopiero w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary administracyjnej możliwe będzie ustalenie, kto dopuścił się usunięcia, bądź zniszczenia drzew oraz jaka zachodzi relacja między podmiotami wymienionymi w art. 88 ust. 2 ustawy, w tym w szczególności czy sprawca deliktu działał za zgodą czy tez bez zgody posiadacza nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie organy prawidłowo ustaliły, że S.B. nie jest posiadaczem terenu, na którym rosły drzewa. Organ II instancji słusznie zauważył, że nie znajdują odzwierciedlenia w materiale dowodowym oświadczenia skarżącej kasacyjnie odnośnie sporu dotyczącego stanu prawnego granicy między jej nieruchomością, a nieruchomością, na której znajdowały się drzewa. Takie twierdzenia skarżącej kasacyjnie należało uznać za gołosłowne. S.B. przysługują bowiem środki prawne zmierzające do uregulowania statusu prawnego granicy między powyższymi działkami, z których to środków skarżąca kasacyjnie nie skorzystała, ograniczając się jedynie do kwestionowania operatu technicznego nr [...] oraz na protokołu wznowienia znaków granicznych z dnia [...] 2013 r. w ramach kontrolowanego postępowania administracyjnego, którego przedmiotem nie było przecież rozstrzyganie zagadnień związanych z własnością gruntu, lecz jedynie ustalenie czy zachodzą przesłanki dla wymierzenia kary administracyjnej z tytułu zniszczenia drzew. W toku prowadzonego postępowania S.B. nie przedstawiła żadnego przekonującego dowodu, że grunt, na którym znajdowały się drzewa, pozostawał w jej posiadaniu, względnie należy do niej. Ponadto ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika ponad wszelką wątpliwość, że zniszczenia drzew dokonali M. i H.B. Podsumowując tę część rozważań, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że S.B. nie przysługiwał status strony w postępowaniu w przedmiocie wymierzenia kary za zniszczenie drzew na działce nr [...] w Z. Po pierwsze, z materiału dowodowego wynika, że działka nr [...] nie należy do skarżącej kasacyjnie, a jednocześnie z materiału tego nie wynika, by powierzchnia gruntu, na której rosły przedmiotowe drzewa nie stanowił części tej działki. Podkreślić trzeba, iż strona skarżąca kasacyjnie nie wykazał także by była posiadaczem gruntu, z którego usunięto drzewa. Skarżąca kasacyjnie nie posiadała zatem statusu strony w rozumieniu art. 88 ust. 2 ustawy względu na okoliczność bycia posiadaczem przedmiotowego terenu, a jednocześnie niewątpliwie nie dokonała zniszczenia przedmiotowych drzew. Pomimo zatem błędnego uzasadnienia w powyższym zakresie, zaskarżony wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu. Słusznie bowiem Sąd uznał, że S.B. nie przysługiwał w kontrolowanym postępowaniu status strony. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w rozpoznawanej sprawie naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 10 § 2, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, 81, 105 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. Jak wskazano powyżej, zarzucane naruszenie szeregu przepisów procedury administracyjnej ma swoje źródło w nieprzyznaniu S.B. statusu strony w przedmiotowym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie organy prawidłowo zgromadziły i oceniły materiał dowodowy, nie uchybiając przy tym przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego. Opierając się na zgromadzonym materiale dowodowym (w szczególności na operacie technicznym nr [...] oraz na protokole wznowienia znaków granicznych z dnia [...] 2013 r.), organ odwoławczy przyjął, a Sąd I instancji trafnie stanowisko to zaaprobował, że S.B. nie przysługuje status strony postępowania. Skoro zatem skarżąca kasacyjnie nie było stroną tego postępowania to nie sposób uznać, aby w jej sytuacji znajdowały zastosowanie te przepisy procedury administracyjnej, które odnoszą się do stron postępowania. W szczególności na organie nie ciążył obowiązek zapewnienia S.B. udziału w postępowaniu, a w konsekwencji umożliwienia jej zajęcia stanowiska co do zgromadzonych w sprawie dowodów. Takie uprawnienia procesowe przysługują bowiem stronie postępowania. Jak zaś zostało to wykazane powyżej, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego skarżącej kasacyjnie status strony nie przysługiwał. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 1 P.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (zob. wyroki NSA z dnia 27 września 2017 r., I OSK 2535/16; z dnia 17 września 2018 r., II OSK 3343/17; z dnia 27 marca 2019 r., II OSK 1046/17; wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA). Możliwość kwestionowania ustaleń faktycznych zarzutem naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. jest dopuszczalna, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera jednoznacznego stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, co w sposób oczywisty może mieć wpływ na wynik sprawy (zob. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09). Naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 141 § 4 P.p.s.a. zaistnieje wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd wydając zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2019 r., II OSK 1046/17; dost. w CBOSA). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego lektura uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala poznać motywy, jakimi kierował się Sąd I instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, a zaskarżone rozstrzygnięcie poddaje się kontroli instancyjnej. Nie ulega wątpliwości, że Sąd podzielił pogląd organu II instancji co do tego, że S.B. nie przysługiwał status strony w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary za zniszczenie drzew. Przesądzenie o tej okoliczności było zaś kluczowe dla wyniku sprawy. Rację ma Skarżąca kasacyjnie, że w rozpoznawanej sprawie Sąd lakonicznie odniósł się do części zarzutów skargi. W szczególności ma to miejsce w przypadku zarzutów naruszenia art. 7, 8, 10 § 1 K.p.a., art. 81 w zw. z art. 136 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. Nie sposób ponadto zgodzić się z twierdzeniem Sądu, że Skarżąca kasacyjnie brała udział w postępowaniu poprzez swoich pełnomocników, którzy informowani o jego przebiegu mogli prezentować własne stanowisko w sprawie. Takie twierdzenie pozostaje w oczywistej sprzeczności z konkluzją, że skarżąca kasacyjnie nie była stroną postępowania. Powyższe uchybienie Sądu I instancji nie miało jednak wpływu na wynik sprawy sądowoadministracyjnej, przedmiotem której była wyłącznie ocena zgodności z prawem decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze, a nie ocena zgodności z prawem rozstrzygnięcia organu I instancji o odmowie wymierzenia kary pieniężnej za zniszczenie drzew. Niewątpliwie ciążący na organach obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, celem dokładnego (wnikliwego) wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy dotyczy zaś jedynie tych okoliczności, które są w świetle przepisów prawa materialnego istotne prawnie, a nie wszelkich okoliczności podnoszonych przez stronę postępowania. Mając na uwadze powyższe okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.