II OSK 3291/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] - Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 474/19 w sprawie ze skargi Zarządu Dróg Powiatowych w [...] na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] - Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] lutego 2019 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 18 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 474/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na skutek skargi Zarządu Dróg Powiatowych w [...] (skarżący) na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] - Państwowego Gospodarstw Wodnego Wody Polskie z dnia [...] lutego 2019 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia oraz zasądził zwrot kosztów postępowania na rzecz skarżącego. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] – Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie i w skardze kasacyjnej zarzucił mu: naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez dokonanie nieprawidłowej kontroli działalności administracji i stwierdzenie nieważności postanowienia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] lutego 2019 r., znak: [...], podczas gdy wydanie przedmiotowego postanowienia nie stanowi rażącego prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i związane jest z odpowiednim stosowaniem przepisów art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. na podstawie odesłania normatywnego z art. 144 k.p.a., w drodze wykładni przepisów oraz poprzez przyjęcie, że rozstrzygnięcie zostało wydane w niewłaściwej formie a także błędne zakwalifikowanie przypisywanego naruszenia z dwóch niezależnych podstaw nieważności (a to art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.), czemu sprzeciwia się charakter zarzucanego rażącego naruszenia prawa oraz istota przypisywanego naruszenia, co doprowadziło do stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia mimo braku spełnienia przesłanek ustawowych; naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez wadliwe i niepełne uzasadnienie zaskarżonego wyroku, w którym brak ustawowo wymaganych elementów, wobec czego zaskarżony wyrok wymyka się kontroli instancyjnej, a polegające między innymi na nie zawarciu w uzasadnieniu wyroku wyjaśnienia i wykładni podstawy prawnej rozstrzygania, a to rozumienia przesłanek rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ani analizy wykazującej zaistnienie rażącego naruszenia prawa w niniejszej sprawie i kwalifikacji naruszenia za rażące naruszenie prawa, o którym mowa powyżej, jak również wyjaśnienia i analizy uzasadniającej przyjęcie braku właściwości i niewłaściwej formy orzekania oraz powołania na dwie niezależne przesłanki nieważności mimo przypisania naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w wyniku błędnej interpretacji oraz braku wyjaśnienia i zawarcia wytycznych dla organu co do tego na czym powinno polegać odpowiednie stosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w niniejszej sprawie; naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez dokonanie nieprawidłowej kontroli działalności administracji i uwzględnienie skargi na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] lutego 2019 r., znak: [...] oraz stwierdzenie jego nieważności, podczas gdy skarga zasługiwała na oddalenie; naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. oraz w zw. z art. 414 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne i art. 414 ust. 2 i 3 Prawa wodnego poprzez przyjęcie, że wydanie zaskarżonego postanowienia stanowiło rozstrzygnięcie w niewłaściwej formie, podczas gdy stanowiło ono wynikające z odpowiedniego stosowania przepisów rozstrzygnięcie uzasadnione bezprzedmiotowością postępowania w realiach niniejszej sprawy, wobec czego stwierdzono nieważność zaskarżonego postanowienia mimo braku spełnienia przesłanek ustawowych; naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie, a to art. 414 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego i art. 414 ust. 2 i 3 Prawa wodnego w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przy dokonywaniu kontroli zaskarżonego aktu oraz działalności administracji, że w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki bezprzedmiotowości postępowania uzasadniające umorzenie postępowania oraz błędne przyjęcie że przyjęta forma rozstrzygnięcia nie była właściwa, mimo że zachodziły przeszkody do prowadzenia postępowania; naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art 144 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 19 k.p.a. i art. 20 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. i art. 127 § 1 k.p.a. w zw. z art. 240 ust. 4 pkt 1 lit. b Prawa wodnego, art. 397 ust. 1 i ust 3 pkt 2 Prawa wodnego w zw. z art. 14 ust 4 Prawa wodnego oraz art. 14 ust. 1 pkt 4 i 5 Prawa wodnego poprzez błędne przyjęcie, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem właściwości, podczas gdy stanowiło ono rozstrzygnięcie wydane przez organ właściwy w toku instancji jako organ wyższego stopnia w stosunku do organu orzekającego w sprawie przedłużenia obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego na dalsze okresy, z uwzględnieniem odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odwołań w postępowaniu wywołanym zażaleniem, przy czym jako powód uchylenia postanowienia organu I instancji organ wyższego stopnia wskazał dokonanie ustaleń przez organ l instancji bez formalnego wszczęcia postępowania bez uwzględnienia we wzorcu kontroli działalności administracji powołanych przepisów prawa materialnego wskazujących na właściwość organu do wydania rozstrzygnięcia, wobec czego nieważność zaskarżonego postanowienia stwierdzono mimo braku spełnienia przesłanek ustawowych; naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie, a to art. 240 ust.4 pkt 1 lit. b Prawa wodnego, art. 397 ust. 1 i ust. 3 pkt 2 Prawa wodnego w zw. z art. 14 ust. 4 Prawa wodnego oraz art. 14 ust. 1 pkt 4 i 5 Prawa wodnego w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości i pominięcie we wzorcu kontroli przepisów prawa materialnego określających właściwość organu do wydania zaskarżonego postanowienia, jako organu wyższego stopnia właściwego do rozpoznania zażalenia w sprawach dotyczących przedłużenia pozwolenia wodnoprawnego. W oparciu o przytoczone zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy, a ewentualnie, gdyby Sąd nie znalazł podstaw, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wedle norm przepisanych. Ponadto oświadczył, że zrzekam się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż za rażące naruszenie prawa można uznać jedynie takie naruszenie, które ma charakter oczywisty i jaskrawy, wynika w niebudzący sposób z zestawienia przepisu prawa z działalnością administracji, zatem zarzut ten może być formułowany w odniesieniu do przepisów prawa o jasnej treści. Podniósł, że nie ulega wątpliwości, że wśród przepisów, które organ winien stosować odpowiednio w postępowaniu zażaleniowym znajdują się przepisy art. 138 k.p.a., zaś przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w zakresie regulacji postępowania zażaleniowego, nie przewidują szczególnej regulacji dotyczącej treści rozstrzygnięć jakie mogą zapaść w postępowaniu zażaleniowym, zatem konieczne jest odpowiednie stosowanie przepisu dotyczącego możliwej treści rozstrzygnięć przed organem odwoławczym, jaką zakreśla art. 138 k.p.a. Tym samym przy zastosowaniu odesłania z art. 144 k.p.a. z zaznaczeniem przez ustawodawcę odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów, wymaga dokonania interpretacji i wykładni przepisów. W ocenie organu w omawianym przypadku nie może więc być mowy o oczywistym charakterze naruszenia prawa, bowiem wydanie postanowienia przy zastosowaniu art. 144 k.p.a. i art 138 k.p.a. przy odesłaniu do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odwołań zawiera konieczność dokonania analizy przepisów ustawowych w odniesieniu do konkretnego przypadku i wymaga złożonej analizy przepisów ustawowych z odniesieniem ich i dostosowaniem do konkretnej sprawy i sytuacji, zaś pojęcie to ma złoży charakter. Następnie organ wskazał, że zgodnie z ugruntowanym znaczeniem i wykładnią przesłanki rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., aby mówić o rażącym naruszeniu prawa musi to być naruszenie wywołujące niedopuszczalne do zaakceptowania skutki społeczne i gospodarcze. Podniósł, że nie sposób przyjąć, aby zaskarżone rozstrzygnięcie wywołało niemożliwe do zaakceptowania skutki społeczne i gospodarcze, gdyż stanowi ono jedynie rozstrzygnięcie w drodze analogii do dopuszczalnego w procedurze administracyjnej sposobu- procedowania, jest uzasadnione stanem faktycznym przedmiotowej sprawy, dającym podstawę umorzenia. Zauważył również, że Sąd l instancji nie kwestionował zasadności przyjęcia przez organ bezprzedmiotowości postępowania, a zakwestionował jedynie formalny kształt rozstrzygnięcia. W jego ocenie natomiast, za dopuszczeniem takiego rozstrzygnięcia przemawiają przepisy art. 144 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. jako przepisy odnoszące się do sposobu procedowania i rozstrzygania, również w razie bezprzedmiotowości postępowania - wraz z odpowiednim stosowaniem przepisów na podstawie art. 144 k.p.a. oraz art. 126 k.p.a. - oraz w zw. z art. 414 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego i art. 414 ust. 2 i 3 Prawa wodnego jako przepisy materialne przesądzające o bezprzedmiotowości postępowania. Wyjaśnił także, że zgodnie z art. 414 ust. 1 Prawa wodnego pozwolenie wodnoprawne wygasa z chwilą upływu okresu na jaki zostało wydane, co ma miejsce w niniejszej sprawie. Zwrócił uwagę, że poprzednio obowiązującej ustawy Prawo wodne nie przewidywały możliwości wydłużenia obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego na następne okresy oraz że przedmiotowe pozwolenie wodnoprawne dotyczy wód opadowych i roztopowych, które nie są już uznawane za ścieki w rozumieniu ustawy prawo wodne. Przypomniał, że aktualnie powyższy sposób korzystania nie stanowi już szczególnego korzystania z wód, a usługę wodną (art. 35 ust. 3 pkt 7 Prawa wodnego). Organ zwrócił także uwagę, że operaty wodnoprawne sporządzane w oparciu o poprzednio obowiązujący stan prawny nie odpowiadają wymogom nowej ustawy, w tym z art. 409 Prawa wodnego. Wyjaśnił, że rozstrzygający wskutek zażalenia nie naruszył właściwości, w tym rzeczowej, miejscowej, instancyjnej, bowiem stosownie do treści art. 19 k.p.a. i art. 20 k.p.a. w zw. z art.144 k.p.a. i 127 § 1 k.p.a. oraz art. 14 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne do rozpoznania zażalenia odpowiednie zastosowanie mają przepisy dotyczące odwołań, zatem właściwy w takich sprawach będzie organ wyższego stopnia, przy czym zgodnie z powołanym art. 14 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne w zw. z art. 240 ust.4 pkt 1 lit. b Prawa wodnego i art. 397 ust. 1 i ust. 3 pkt 2 Prawa wodnego właściwym rzeczowo oraz instancyjnie do rozpoznania sprawy w pierwszej instancji jest właściwy miejscowo dyrektor zarządu zlewni, natomiast organem wyższego stopnia właściwym do rozpoznania środków odwoławczych w stosunku do tego organu będzie właściwy miejscowo dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Ponadto w jego ocenie dopuszczalność umorzenia postępowania przed organem l instancji przez organ II instancji wynika z konstrukcji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., zaś nie sposób przyjąć, że konstrukcja tego przepisu narusza zasadę instancyjności, nawet jeżeli określone przesłanki bezprzedmiotowości nie byłyby badane w toku dwóch instancji. Ponadto zaskarżonemu wyrokowi zarzucił, że nie zawiera on analizy prawnej pojęcia rażącego naruszenia prawa, ani analizy spełnienia tej przesłanki w odniesieniu do zaskarżonego rozstrzygnięcia w świetle abstrakcyjnego sposobu rozumienia pojęcia rażącego naruszenia prawa, zaś brak analizy pojęciowej oraz odniesienia jej do niniejszej sprawy nie tylko skutkował nieuzasadnionym stwierdzeniem nieważności zaskarżonego postanowienia, ale też sprawia że nie jest możliwe odtworzenie motywów orzekania przyjętych przez Sąd, przez co zaskarżony wyrok wymyka się kontroli instancyjnej. Podniósł, że Sąd w ogóle nie odniósł się do przyjętej wykładni pojęcia rażącego naruszenia prawa, w tym oczywistości, charakteru naruszonej normy oraz skutków naruszenia. Ponadto, w jego ocenie, uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest wadliwe, gdyż brak w nim analizy i wyjaśnienia z jakich przyczyn wskazane naruszenie zakwalifikowane zostało z dwóch różnych przyczyn nieważności. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd nie wyjaśnił również z jakich przyczyn uznał zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art 144 k.p.a. oraz na czym polegało w jego ocenie uchybienie organu, a także na czym miałoby polegać odpowiednie zastosowanie art. 138 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. W ocenie organu W piśmie procesowym z [...] listopada 2019 r. skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu podniósł, że słuszne jest stanowisko Sądu I instancji, iż rozstrzygnięcie umarzające postępowanie jurysdykcyjne jako całość przed organem I instancji jest niedopuszczalne w ramach czynności prowadzonych na skutek zażalenia przez organ II instancji, a nadto podjęte zostało w niewłaściwej formie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Istota sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie dotyczy kwestii oceny prawidłowości stanowiska prezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnośnie do treści kompetencji orzeczniczych organu II instancji w sytuacji, gdy wyznaczane są one przepisem art. 144 k.p.a., tj. w sytuacji, gdy postępowanie przed tym organem inicjowane jest wniesieniem zażalenia od postanowienia wydanego przez organ I instancji, które to postanowienie w rozpoznawanej sprawie dotyczyło odmowy wszczęcia postępowania. Z przywołanego przepisu wynika, iż w sprawach nieuregulowanych w Rozdziale 11, do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Podkreślić przy tym należy, że art. 144 k.p.a. odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odwołań. Zastrzeżenie to jest istotne już chociażby z tej przyczyny, że o ile przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji administracyjnej - od której służy odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy - jest co do zasady, załatwienie sprawy co do jej istoty, o tyle postanowienia, wydawane w toku postępowania przez organ administracji publicznej – na które służy zażalenie, gdy k.p.a. tak stanowi - dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepisy k.p.a. stanowią inaczej (art. 123 w związku z art. 141 k.p.a.). Z powyższego wynika, iż przy odpowiednim stosowaniu do zażaleń przepisów dotyczących odwołań należy uwzględniać to, iż postanowienie rozstrzyga zagadnienia proceduralne wynikające z toku postępowania, zaś decyzja rozstrzyga o istocie sprawy. Wobec wyraźnie rysujących się na tle przywołanych przepisów różnic odnoszących się zarówno do istoty decyzji oraz postanowienia, przedmiotów ich rozstrzygnięć, jak również i środków prawnych służących ich wzruszeniu w toku instancji, brak jest podstaw, aby regulację k.p.a. dotyczącą odwołań wprost odnosić do instytucji zażaleń regulowanych przepisami Rozdziału 11 k.p.a. Z przepisu art. 144 k.p.a. wynika, iż zakres zawartego w nim odesłania do "przepisów dotyczących odwołań" - zważywszy na systematykę ogólną k.p.a. - obejmuje również regulację zawartą w art. 138 k.p.a. Przepis ten zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego wydawanych w rezultacie rozpatrzenia odwołania od decyzji organu I instancji. Określa on wyłączną kompetencję organu odwoławczego do wydawania decyzji w nim określonych, wskazując jednocześnie, w zakresie odnoszącym się do decyzji wymienionej w § 2 art. 138 k.p.a., przesłanki jej wydania. Z przepisu art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. wynika, że organ odwoławczy, w zakresie zdeterminowanym rezultatem ustaleń przeprowadzonych w rozpatrywanej przezeń sprawie może wydać: 1) decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji, albo 2) decyzję reformatoryjną, tj. uchylającą zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzekającą co do istoty sprawy albo uchylającą zaskarżoną decyzję i umarzającą postępowanie I instancji w całości albo w części, albo 3) decyzję umarzającą postępowania odwoławcze, albo 4) decyzję kasatoryjną, to jest uchylającą w całości decyzję organu I instancji i przekazująca mu sprawę do ponownego rozpoznania. Uwzględniając dotychczas przywołane argumenty należy więc przyjąć, że w postępowaniu zażaleniowym organ II instancji będzie dysponował kompetencjami o charakterze merytoryczno – reformacyjnymi oraz kompetencjami o charakterze kasacyjnym. Z tym, że w zakresie odnoszącym się do treści regulacji zawartej w art. 138 § 1 pkt 2 in fine - "... umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części ..." - należy przyjąć jej odpowiednie stosowanie. Odpowiedniość ta wyrażać się będzie, w niektórych kategoriach spraw, w braku podstaw do jej zastosowania wprost co oznaczać będzie brak możliwości umorzenia postępowania pierwszej instancji. Tak rozumiany zakres odpowiedniego stosowania do zażaleń przepisów dotyczących odwołań odnieść należy w szczególności do postanowień o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego wydanych w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a., kontrolowanych w trybie zażaleniowym przez organ wyższego stopnia. W przypadku bowiem rozpatrywania z zażaleniem na postanowienie wydane w sprawie odmowy wszczęcia postępowania, organ odwoławczy właściwy do rozpatrzenia zażalenia ma kompetencje wyłącznie do kontroli zaskarżonego postanowienia wydanego w tej kwestii proceduralnej. Nie jest zatem właściwy do "decyzyjnego" wkraczania w zakres postępowania właściwego dla meritum sprawy, a co za tym idzie rozpoznawania jej w sposób merytoryczny (por. J. Zimmermann, Glosa do wyroków NSA z 28 listopada 1991 r., sygn. akt SA/Wr 1097/91 oraz z dnia 2 czerwca 1993 r., sygn. akt SA/Wr 1744/92, "OSP" 1995, nr 1, poz. 20 i poz. 21; por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 686/09). Przepis art. 144 k.p.a. i zawarte w nim odesłanie, nie daje organowi II instancji podstaw prawnych do wkroczenia w sprawę administracyjną, będącą przedmiotem postępowania przed organem I instancji. Wniesienie zażalenia na postanowienie organu I instancji daje organowi II instancji kompetencje wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia kwestii procesowej, której dotyczy zaskarżone postanowienie. "Przepis art. 138 będzie więc miał zastosowanie w postępowaniu organu rozpatrującego zażalenie, ale jego treść musi być odczytywana w ten sposób, że słowo "decyzja" za każdym razem musi być np. zastępowane słowem: "postanowienie". I już choćby z tego wynika, że przy rozpatrywaniu zażalenia organ administracyjny nie może orzekać co do istoty sprawy, ani nie może rozstrzygnąć o zakończeniu postępowania w danej instancji, bo nie jest to materia, o której orzeka się w formie postanowienia." (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Glosa do wyroku NSA z dnia 7 kwietnia 1992 r., sygn. akt I SA 1547/92, Prokuratura i Prawo, 1995, nr 3, s. 76 i nast.). W przypadku więc, gdy organ II instancji uzna, że brak było podstaw do odmowy wszczęcia postępowania, to uprawniony jest do wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Nie jest natomiast uprawniony do merytorycznego rozpoznania sprawy nawet jeśli miałby ona wyrażać się w umorzeniu postępowania przeprowadzonego przed organem I instancji z powodu jego bezprzedmiotowości. Takie rozstrzygnięcie wydane przez organ odwoławczy pozbawiałoby bowiem stronę postępowania jednej instancji, albowiem pomimo, że sprawa nie była przedmiotem rozpatrzenia przez organ I instancji, stawałby się od razu przedmiotem rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. W rozpoznawanej spawie organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania, organ odwoławczy uznał zaś, że istnieją podstawy do wszczęcia postępowania, a następnie dokonał oceny merytorycznej sprawy w oparciu o treść art. 414 ust. 2 i 3 prawa wodnego. Zasadnie więc Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że złożone w sprawie zażalenie przeniosło na organ II instancji kompetencje do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia wyłącznie określonej kwestii procesowej, której dotyczyło zaskarżone postanowienie. Słusznie też Sąd I instancji przyjął, że organ odwoławczy władny był też w toku postępowania ocenić czy kwestia proceduralna wymaga rozstrzygnięcia, a więc czy nie zachodzi bezprzedmiotowości postępowania w tym zakresie, ale nie był uprawniony do orzekania o bezprzedmiotowości sprawy administracyjnej w jej ujęciu materialnoprawnym. Organ nie był bowiem uprawniony rozpoznając przedmiotowe zażalenie do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej co do meritum, ani do orzekania o losach postępowania jurysdykcyjnego w całości. Zasadnie więc Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że w rozpoznawanym przypadku wydanie kontrolowanego postanowienia miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nie można bowiem dopatrzyć się odpowiedniego stosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w postępowaniu zażaleniowym dotyczącym postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, w ten sposób jak uczynił to organ odwoławczy przypisując sobie kompetencje do merytorycznego rozpoznania sprawy, pomimo, iż jak sam stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia postępowanie w sprawie nie zostało wszczęte, co świadczy jedynie o wydaniu aktu formalnego, a nie merytorycznego. Sam organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie doszło do naruszenia art. 61a § 1 k.p.a., a następnie ocenił sprawę pod względem merytorycznym i uznał, że postępowanie przed organem I instancji należało umorzyć. Zasadnie także Sąd I instancji zauważył, że umorzenie takie powinno przybrać formę decyzji, a ponadto rozpoznanie sprawy, co do meritum nastąpiło od razu przez organ odwoławczy, z pominięciem organu I instancji. Powyższe przesądza więc o niezasadności zarzutu skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a także zarzutu odnoszącego się do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. jak również zarzutu naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. oraz art. 414 ust. 1 prawa wodnego. Z powyższych rozważań wynika także niezasadność zarzutów skargi kasacyjnej odnoszących się do braku właściwości organu do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (z pominięciem wydania w tym względzie rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji), to jest art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 19 i 20 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. i art. 127 § 1 k.p.a. w zw. z art. 240 ust. 4 pkt 1 lit. b prawa wodnego, art. 397 ust. 1 i 3 w zw. z art. 14 ust. 4 i ust. 1 pkt 4 i 5 prawa wodnego. Nie zasługuje na uwzględnienie także zrzut dotyczący naruszenia art. 414 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 i 3 prawa wodnego w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przy dokonywaniu kontroli zaskarżonego aktu oraz działalności administracji, że w sprawie zachodziły przesłanki bezprzedmiotowości postępowania uzasadniające jego umorzenie. Z przedstawionych wcześniej wywodów wynika bowiem, że organ odwoławczy nie był uprawniony do wydania powyższego rozstrzygnięcia, a co za tym idzie na obecnym etapie sprawy kontrola taka byłaby przedwczesna. Nie zasługuje także na uwzględnię zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Powołany wyżej przepis wymaga, aby uzasadnienie wyroku zawierało zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Stanowiąc integralną część rozstrzygnięcia sądowego, uzasadnienie realizuje istotne, przypisane mu funkcje, zwłaszcza funkcję perswazyjną oraz funkcję kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy uzasadnienie nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda jego kontroli poprzez wniesienie skargi kasacyjnej (por. wyroki NSA z: 13 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 30/13; 12 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1620/10; 30 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 620/11). Zaskarżony wyrok zawiera wszystkie niezbędne elementy i pozwala na dokonanie kontroli instancyjnej orzeczenia, także w zakresie przesłanego dotyczących przyczyn z jakich Sąd I instancji uznał, że zaskarżone postanowienie w sposób rażący narusza przepisy prawa, co przemawia za stwierdzeniem jego nieważności. Mając na względzie powyższe rozważania skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.