I OSK 197/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik po rozpoznaniu w dniu 9 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. S. i A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1966/18 w sprawie ze skargi T. S. i A. W. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z 18 czerwca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt I SA/Wa 1966/18) oddalił skargę T. S. i A. W. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] sierpnia 2018 r., którą stwierdzono nieważność w części decyzji Ministra Infrastruktury z [...] grudnia 2010 r. oraz odmówiono stwierdzenia nieważności w części tejże decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z [...] listopada 1962 r. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny sprawy. Tytuł własności nieruchomości warszawskiej położonej [...], stanowiącej m. in. działkę ozn. nr hip. miejskim [...] o pow. 25.272 m2, uregulowany był w księdze wieczystej KW nr [...] wpisem jawnym na rzecz Z. K. na podstawie umowy sprzedaży z 22 lipca 1944 r. i wniosku z 8 sierpnia 1947 r. (zaświadczenie Sądu Okręgowego w Warszawie, Wydział Hipoteczny z 10 września 1947 r.). Nieruchomość ta objęta została działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) i z dniem wejścia jego w życie grunt przedmiotowej nieruchomości przeszedł na własność gminy m. st. Warszawy, a następnie na własność Skarbu Państwa. 31 stycznia 1949 r. Z. K. złożył wniosek o przyznanie mu za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej do gruntu ww. nieruchomości. Orzeczeniem administracyjnym z [...] listopada 1962 r. Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie odmówiło dotychczasowemu właścicielowi ustanowienia wieczystego użytkowania do gruntu nieruchomości warszawskiej, położonej [...], miejski nr hip [...], o pow. 25.272 m2, wskazując, że na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego teren ww. nieruchomości został przeznaczony pod przemysł i urządzenia kolejowe, a w związku z tym dalsze korzystanie przez dotychczasowego właściciela z gruntu nie da się pogodzić z jego przeznaczeniem według planu. Postanowieniem Sądu Powiatowego dla W. z [...] kwietnia 1963 r. dokonano wpisu prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Wniosek o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia administracyjnego złożył spadkobierca dawnego właściciela nieruchomości – J. K. (w miejsce którego wstąpił M. K.). Decyzją z [...] grudnia 2010 r. Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z [...] listopada 1962 r., odmawiającego ustanowienia użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej na [...], miejski nr hip. [...], o pow. 25.272 m2 w części dotyczącej gruntu stanowiącego obecnie własność Skarbu Państwa, tj. działek ewidencyjnych nr [...]. Następnie T. S. i A. W. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z [...] grudnia 2010 r. Wnioskodawcy potwierdzili prawa do nieruchomości. Zgodnie z opinią geodezyjną z 21 lipca 2017 r. obecnie nieruchomość [...] stanowi grunt oznaczony jako działki ewidencyjne nr: • [...] cz. - własność m. st. Warszawy, • [...] - własność Skarbu Państwa, • [...] cz. - własność m. st. Warszawy, • [...] cz. - własność m. st. Warszawy, • [...] cz. - własność m. st. Warszawy, oddany w użytkowanie wieczyste, • [...] - własność m. st. Warszawy, oddany w użytkowanie wieczyste, • [...] - własność Skarbu Państwa, oddany w użytkowanie wieczyste, • [...] - własność Skarbu Państwa, oddany w użytkowanie wieczyste, • [...] - własność Skarbu Państwa, oddany w użytkowanie wieczyste, • [...] - własność Skarbu Państwa, oddany w użytkowanie wieczyste, • [...] - własność niepubliczna, • [...] cz. - własność m. st. Warszawy, • [...] - własność m. st. Warszawy, • [...] - własność Skarbu Państwa, • [...] cz. - własność Skarbu Państwa, • [...] cz. - własność m. st. Warszawy. Decyzją z [...] sierpnia 2018 r. Minister Inwestycji i Rozwoju na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 oraz art. 158 § 1 K.p.a.: – stwierdził nieważność decyzji Ministra Infrastruktury z [...] grudnia 2010 r. w części dz. ew. nr [...] (obecnie nr [...]),[...] (obecnie dz. nr [...] i część dz. nr [...]) z obrębu [...], – odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z [...] grudnia 2010 r. w części dz. ew. nr [...] (obecnie część dz. nr [...]),[...]. Jak wskazał Minister Inwestycji i Rozwoju, stwierdzenie nieważności decyzji w części nastąpiło z uwagi na fakt, że działki w niej wskazane nie wchodziły w skład nieruchomości [...], a tym samym nie były objęte orzeczeniem administracyjnym z [...] listopada 1962 r. Decyzja z [...] grudnia 2010 r. nie wywołała również w tym zakresie nieodwracalnych skutków prawnych. Odnośnie zaś rozstrzygnięcia w części, w której odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji z [...] grudnia 2010 r., Minister Inwestycji i Rozwoju uznał, że Minister Infrastruktury prawidłowo ustalił, że przedmiotowa nieruchomość objęta została Planem Zagospodarowania Przestrzennego miasta Warszawy – Dzielnica Mokotów (plan Etapowy i Kierunkowy) zatwierdzonym uchwałą Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy Nr 4/13 z 31 grudnia 1961 r. W kwestii obowiązywania tego planu wypowiadał się już Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z 3 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1383/10 (publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl) potwierdził spełnienie wymagań prawnych w zakresie jego obowiązywania. Następnie Minister Inwestycji i Rozwoju podał, że z notatki sporządzonej przez geodetę uprawnionego K. P. 20 marca 2007 r. wynika, że nieruchomość [...] położona jest w rejonie przeznaczonym (najprawdopodobniej) pod kolej, przemysł budowlany i magazynowy (ewentualnie pod tereny komunikacyjne). Takie przeznaczenie nieruchomości potwierdzają również akta postępowania dekretowego. Z pisma Prezydium Rady Narodowej z 18 sierpnia 1961 r. wynika, że przedmiotowa nieruchomość została objęta zaświadczeniem o lokalizacji szczegółowej z [...] lipca 1958 r. dla Biura Budowy Dzielnicy [...] oraz zaświadczeniem o lokalizacji szczegółowej z 13 października 1953 r. dla Ministerstwa Kolei pod stację ładunkową [...]. Okoliczności te potwierdziły brak możliwości pogodzenia korzystania przez dotychczasowego właściciela z przedmiotowej nieruchomości z jej przeznaczeniem określonym w planie. Obowiązujące w dacie wydania orzeczenia dekretowego przepisy nie przewidywały możliwości urządzenia komunikacji kolejowej na gruncie stanowiącym własność prywatną. Przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości pod tereny kolejowe, przemysł budowlany i magazyny oraz komunikację drogową zdaniem Ministra Inwestycji i Rozwoju potwierdza dodatkowo opinia geodety uprawnionego A. G. z 21 lipca 2017 r. Z tych też przyczyn organ uznał, że badana decyzja nie jest obarczona żadną z wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Skargę na powyższą decyzję złożyli T. S. i A. W., zaskarżając ją w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z [...] grudnia 2010 r. oraz zarzucając jej naruszenie art. 7, art. 9, art. 77 w związku z art. 107 § 3 i art. 78 § 1 K.p.a. oraz naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na terenie m. st. Warszawy. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie w całości. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowisko organu w kwestii obowiązywania Planu Zagospodarowania Przestrzennego miasta Warszawy – Dzielnicy Mokotów zatwierdzonego uchwałą Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy Nr 4/13 z 31 stycznia 1961 r. W tym zakresie, odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyjaśnił, że na terenie m. st. Warszawy obowiązywały przepisy ustawy z 3 lipca 1947 r. o odbudowie m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 52, poz. 268) i zgodnie z jej art. 14, w odniesieniu do obszaru m. st. Warszawy i Warszawskiego Zespołu Miejskiego, zostały uchylone przepisy dekretu z 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. Nr 16, poz. 109 ze zm.), który obowiązywał w całym kraju aż do dnia wejścia w życie ustawy z 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 7, poz. 47). Zatem istotnie, jak argumentował Sąd, od 8 sierpnia 1947 r. (data wejścia w życie ustawy o odbudowie m. st. Warszawy) tryb publikacji planu zagospodarowania winien odbywać się na podstawie przepisów tej ustawy, to jest podlegać publikacji w Monitorze Polskim. Powyższe nie oznaczało jednak, że w taki właśnie sposób winien zostać opublikowany plan ogólny zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z 31 stycznia 1961 r. nr 4/13. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wyrażał pogląd, że choć nie nastąpiło formalne uchylenie przepisów ustawy z 3 lipca 1947 r., to jednak przepisy te przestały obowiązywać na skutek wejścia w życie przepisów ustawy z 30 grudnia 1950 r. o organizacji władz i instytucji w dziedzinie budownictwa. Odpadła w tym momencie bowiem podstawa do działania zarówno Naczelnej Rady Odbudowy m. st. Warszawy, do obowiązków której należało uchwalanie planów zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy i Warszawskiego Zespołu Miejskiego (art. 3 pkt a ustawy z 3 lipca 1947 r. o odbudowie m. st. Warszawy) jak i - podległego najpierw Ministrowi Odbudowy, a następnie Ministerstwu Budownictwa - Biura Odbudowy Stolicy, które wykonywało prace dotyczące sporządzania regionalnych i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego na obszarze m. st. Warszawy i Warszawskiego Zespołu Miejskiego (art. 6 ustawy). Powyższe prowadziło do wniosku, że doszło do faktycznego zaprzestania działalności przez Radę na skutek formalnej oraz faktycznej likwidacji Biura. Miało ono bowiem rangę organu Ministerstwa, który nie mógł funkcjonować po jego likwidacji, bez wyraźnego unormowania, jako jednostka innego ministerstwa. Nie mógł mieć również samodzielnego bytu. Tym bardziej, że analiza treści Monitorów Polskich wykazała, iż od początku lat 50-tych brak było w nich jakichkolwiek planów dotyczących m. st. Warszawy uchwalonych przez Radę. Z tej przyczyny Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że zaistniała sytuacja, w której na skutek nieprzestrzegania lub niestosowania określonych przepisów, utraciły one moc na skutek negatywnego zwyczaju. Konstatacja ta doprowadziła Naczelny Sąd Administracyjny do uznania, iż w takiej sytuacji winny być brane pod uwagę przepisy ogólne, obowiązujące w całym kraju, to jest przepisy dekretu z 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju. Przepisy te w art. 25 ust. 1 w związku z art. 30 przewidywały, że plan miejscowy (a za taki należało uznać plan zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy), po uchwaleniu przez właściwą radę narodową uzyskiwał moc obowiązującą z dniem ogłoszenia w sposób przyjęty w danej miejscowości a ponadto przez wywieszenie w zarządach właściwych gmin w miejscu widocznym na okres co najmniej jednego tygodnia (...). Brak precyzji w zapisie przepisu, co oznacza sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, pozwala na sformułowanie tezy, iż mogło się to odbyć, np. w formie wówczas bardzo popularnej przez rozplakatowanie na słupach ogłoszeniowych. Naczelny Sąd Administracyjny, akcentował także, że okoliczności związane z dokonywaniem w sposób formalny zmian tego planu, wydawaniem na jego podstawie licznych decyzji lokalizacyjnych w oparciu o które następnie realizowano inwestycje oraz formalne pozbawienie tego planu mocy obowiązującej uchwałą Prezydium Rady Narodowej w Warszawie z [...] lipca 1969 r., uzasadniały przyjęcie, że plan zagospodarowania zatwierdzony 31 stycznia 1961 r. miał moc obowiązującą. Z tych też powodów w ocenie Sądu pierwszej instancji zarzuty dotyczące naruszenia przepisów art. 7, art. 9 w zw. z art. 77 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 78 § 1 K.p.a. były nieuzasadnione. Następnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ odniósł się także do materiału dowodowego zgromadzonego przez Ministra Infrastruktury m. in. stwierdzając, że stanowisko organu, iż korzystanie z gruntu nie da się pogodzić z jego przeznaczeniem potwierdzają akta postępowania dekretowego. Ze znajdującego się w aktach własnościowych pisma Referatu Urbanistyki Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej z 18 sierpnia 1962 r. wynika bowiem, że nieruchomość ozn. nr hip. [...] miejski nr hip [...] została przeznaczona w planie ogólnym zatwierdzonym przez Prezydium Rady Narodowej uchwałą Nr 4/13 z 31 stycznia 1961 r. pod przemysł i urządzenia kolejowe. Z ww. pisma wynika również, że przedmiotowa nieruchomość została objęta zaświadczeniem o lokalizacji szczegółowej nr [...] z [...] lipca 1958 r. dla Biura Budowy Dzielnicy [...] (obecnie Dyrekcja Rozbudowy Miasta, Budownictwo Obiektów Przemysłowych - [...]) oraz zaświadczeniem lokalizacji szczegółowej nr [...] z [...] października 1953 r. dla Ministerstwa Kolei pod stację ładunkową [...]. Także ze znajdującego się w aktach własnościowych pisma Z. K. z 30 marca 1962 r. skierowanego do Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy, na które organ również się powołał, wynika, że przedmiotowa nieruchomość była uprawiana do 1952 r. przez byłego właściciela. Natomiast w 1952 r. na przedmiotowej nieruchomości zostały postawione baraki dla przedsiębiorstwa budowlanego, które w sąsiedztwie przedmiotowej nieruchomości rozpoczęło budowę. Teren tej nieruchomości został przekazany nowemu użytkownikowi Przedsiębiorstwu Budowy Dzielnicy Użytkowej [...]. Skoro natomiast w dacie wydania kwestionowanego orzeczenia dekretowego obowiązywała ustawa z 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej to zgodnie z jej art. 1 dla planowanego odbudowania gospodarki narodowej, zapewnienia Państwu suwerenności gospodarczej i podniesienia ogólnego dobrobytu Państwo przejęło na własność przedsiębiorstwa w tym m. in. przedsiębiorstwa przemysłowe oraz komunikacyjne w tym kolej żelazną normalną i wąskotorową itp. Były właściciel zatem, wbrew stanowisku skarżących, nie mógł realizować funkcji zapisanej dla tej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że pomiędzy dokumentami: opinią geodezyjną A. G., notatką geodety uprawnionego K. P. i wyrysem sporządzonym przez I. B. istniały rozbieżności w zakresie przeznaczenia spornego terenu w chwili wydania orzeczenia administracyjnego z [...] listopada 1962 r. Z wydruku fragmentu planu zagospodarowania przestrzennego miasta Warszawy Dzielnicy Mokotów (plan Etapowy i Kierunkowy), znajdującego się w aktach, zatwierdzonego uchwałą Nr 4/13 wynika, że teren omawianej nieruchomości był przeznaczony pod tereny kolejowe, przemysł budowlany i magazynowy. W opinii geodezyjnej wskazano, że zgodnie z powyższym planem obowiązującym w dacie wydania decyzji omawiana nieruchomość położona była na terenie przeznaczonym pod tereny kolejowe, przemysł budowlany i magazynowy oraz komunikację drogową. W swojej notatce K. P. wskazała wprawdzie, że nie odnaleziono dokumentów na podstawie których można byłoby jednoznacznie wskazać położenie omawianej nieruchomości w stosunku do rysunku planu, dlatego wskazano rejon, w którym nieruchomość jest położona. Funkcje, którymi objęty jest rejon położenia nieruchomości to najprawdopodobniej tereny kolejowe, przemysł budowlany i magazynowy. Wskazała także, że wcześniejsza interpretacja planu, z którego wynika zabudowa jednorodzinna, najprawdopodobniej jest niewłaściwa ponieważ: na podkładzie mapowym (na którym wykonano rysunek planu) widoczne są urządzenia kolejowe - bocznice - służące prawdopodobnie transportowi przemysłowemu, sąsiedztwo badanego rejonu to duże tereny przemysłowe a nie zabudowa mieszkaniowa, w innych opracowaniach planistycznych rejon ten określano jako budownictwo przemysłowe (1956 r.), tereny przemysłowo - składowe (1969 r.), strefa techniczno - produkcyjna (1992 r.). Tym samym dokumenty te nie są sprzeczne, gdyż w tożsamy sposób ustalają przeznaczenie tego terenu na podstawie dostępnych dokumentów. W ocenie Sądu pierwszej instancji, Minister Inwestycji i Rozwoju w postępowaniu nadzorczym dokonał zatem prawidłowej oceny legalności decyzji Ministra Infrastruktury z [...] grudnia 2010 r. Zbadał, do czego był uprawniony, czy Minister Infrastruktury w ramach postępowania nadzorczego zakończonego decyzją z [...] grudnia 2010 r. nie naruszył przepisów w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności. Nie miał natomiast obowiązku dokonywać powtórnej oceny orzeczenia administracyjnego z [...] listopada 1962 r. i nie naruszył przepisów art 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 20002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018, poz. 1302 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli T. S. i A. W., zaskarżając go w całości i zarzucając mu: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy brak było wystarczających ustaleń w zakresie przyjęcia, iż korzystanie z całości nieruchomości przez dotychczasowego jej właściciela nie dało się pogodzić z postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wydawania orzeczenia administracyjnego, co w konsekwencji doprowadziło do wadliwej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z [...] grudnia 2010 r. w części odmawiającej stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z [...] listopada 1962 r. z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na niepoczynienie przez organ ustaleń w zakresie przeznaczenia terenu w planie zagospodarowania przestrzennego, niewskazanie w orzeczeniu administracyjnym, jaki plan stanowił podstawę czynienia przez Prezydium Rady Narodowej ustaleń oraz nieprzeprowadzenie przez Prezydium postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie kwestionowanego orzeczenia administracyjnego, a także poprzez brak ustalenia przez organ administracyjny, czy istniejące ograniczenia wskazane w planie uniemożliwiają właścicielowi korzystanie z całości nieruchomości, czy też tylko z jej części objętej tymi ograniczeniami, 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organ przepisów postępowania tj. art. 7 K.p.a. i art. 9 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 78 § 1 K.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do załatwienia sprawy, nie zebranie niezbędnego materiału dowodowego, a przede wszystkim nieodniesienie się do zarzutów podnoszonych przez skarżących w zakresie braku zweryfikowania, czy obowiązujący plan powodował niemożność korzystania z całości nieruchomości przez dotychczasowych właścicieli, czy też tylko z tej części, która objęta była ograniczeniami w zakresie kolejnictwa, jak również poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, co doprowadziło w konsekwencji do sytuacji, w której organ pomimo niejako z góry założył, że ograniczenia wynikające z planu uniemożliwiały korzystanie z całości spornej nieruchomości, podczas gdy zdaniem skarżących brak jest podstaw do przyjmowania z góry niemożności korzystania ze spornego terenu w całości. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wnieśli o uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Skarżący zrzekli się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że skarżący nie podzielają stanowiska Sądu, który sanuje brak ustalenia prawidłowego uchwalenia i obowiązywania planu miejscowego z tej przyczyny, iż Naczelny Sąd Administracyjny zajmował się tą problematyką. Skarżący wskazywali na szereg orzeczeń Wojewódzkich Sądów Administracyjnych oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, które prezentują stanowisko zgoła odmienne. Ponadto, organ przy wydaniu kwestionowanej decyzji nie ustalił w ogóle, czy korzystanie z gruntu przez poprzednika prawnego skarżących dało się pogodzić z jego przeznaczeniem według planu zabudowania. Także przeznaczenie terenu pod funkcje przemysłowo - magazynowe, budownictwo i kolej nie powoduje automatycznie niemożności pogodzenia korzystania z danego gruntu przez osobę prywatną. Do twierdzenia tego organ I instancji w ogóle się nie odniósł, zaś Sąd "niejako przeszedł nad tym do porządku". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi oznacza zaś związanie podstawami zaskarżenia przedstawionymi w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną kasację. Z tego też względu poza zakresem zaskarżenia pozostaje argumentacja skargi kasacyjnej odnosząca się do stanowiska Sądu pierwszej instancji w zakresie prawidłowości uchwalenia oraz obowiązywania Planu Zagospodarowania Przestrzennego miasta Warszawy – Dzielnicy Mokotów zatwierdzonego uchwałą Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy Nr 4/13 z 31 stycznia 1961 r. stanowiącego podstawę odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego orzeczeniem administracyjnym z [...] listopada 1962 r. Zauważyć trzeba, że przedstawiona w skarżonym wyroku ocena zawierała nie tylko odniesienie się do poglądów wyrażonych w orzecznictwie, ale także analizę konkretnych przepisów takich aktów prawnych jak: dekret z 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym, ustawa z 3 lipca 1947 r. o odbudowie m. st. Warszawy, ustawa z 30 grudnia 1950 r. o organizacji władz i instytucji w dziedzinie budownictwa oraz ustawa z 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym. Próba podważenie tego stanowiska wymagała zatem postawienia stosownego zarzutu uchybienia przez Sąd pierwszej instancji przepisom tych ustaw. Natomiast jego brak wyklucza kontrolę kasacyjną w tym zakresie. Zwrócić również należy uwagę skarżących, że pojawiające się w orzecznictwie rozbieżności na tle interpretacji określonego przepisu, jak wielokrotnie podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny, nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia "rażącego naruszenia prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (por. przykł. wyroki NSA z: 21 października 2008 r. sygn. akt II OSK 1268/07, 3 marca 2016 r. sygn. akt II OSK 1625/14 i 13 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 547/18 – orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). Jako częściowo błędnie skonstruowany oraz niezasadny należało ocenić zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (zarzut 1). Naruszenie ww. norm skarżący odnieśli do błędów w zakresie ustaleń stanu faktycznego sprawy, podnosząc takie okoliczności jak: brak wystarczających ustaleń (...), niepoczynienie przez organ ustaleń (...) i brak ustaleń (...). Co do zasady należało zatem je powiązać z naruszeniem przepisów postępowania regulującymi zasady ustalania stanu faktycznego, a nie rażącym naruszeniem prawa materialnego art. 7 ust. 2 ww. dekretu. Skarżący pominęli jednak również i to, że przedmiotu postępowania nadzorczego nie stanowiło orzeczenie administracyjne z [...] listopada 1962 r. wydane w trybie ww. dekretu, ale decyzja z [...] grudnia 2010 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia. Zatem ewentualne zarzuty rażącego naruszenia prawa należało odnieść do postępowania zakończonego wydaniem decyzji z [...] grudnia 2010 r., a nie do orzeczenia administracyjnego. Tymczasem w postępowaniu tym, jak słusznie uznał Sąd pierwszej instancji, wyjaśniono, jaki plan zagospodarowania przestrzennego stanowił podstawę odmowy przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej i dlaczego korzystanie z tej nieruchomości nie dało się pogodzić z jej przeznaczeniem w tym planie. Sąd pierwszej instancji wskazywał na dowody, na podstawie których organ administracyjny poczynił ustalenia w tym zakresie, jak opinie geodezyjne czy akta własnościowe, a także na przepisy ustawy z 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (art. 1), z której wywiódł, że były właściciel nie mógł realizować funkcji zapisanej dla nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego. Wbrew zatem twierdzeniom strony skarżącej nie nastąpił tu żaden automatyzm w działaniu Sądu pierwszej instancji, ani też jakiekolwiek "przejście do porządku". Z kolei argumentacja skargi kasacyjnej bez powiązania jej z analizowanymi w sprawie dowodami, czy przepisami stanowi nieuprawnioną polemiką, która nie mogła być przedmiotem kontroli kasacyjnej. Podobnie zresztą należało ocenić twierdzenia o możliwości częściowego wykorzystania nieruchomości przez dotychczasowego właściciela, bez jakiegokolwiek konkretnego wskazania, który fragment nieruchomości skarżący mają na myśli oraz z czego wynika to twierdzenie tym bardziej, że przedmiotowe postępowanie nie było prowadzone w zwykłym trybie administracyjnym (jurysdykcyjnym), ale stanowiło kontrolę w trybie nadzwyczajnym wcześniejszego rozstrzygnięcia wydanego także w postępowaniu nadzwyczajnym. Z tych też przyczyn, nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 K.p.a. i art. 9 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 78 § 1 K.p.a. (zarzut 2). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.