II OSK 524/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak /spr./ po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 411/19 w sprawie ze skargi I.L. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielani pozwolenia na rozbiórkę oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 18 czerwca 2019 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 411/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, oddalił skargę I.L. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2019 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbiórkę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła I.L. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259; dalej jako: p.p.s.a.), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i niezasadne oddalenie skargi, będące konsekwencją nieuprawnionego przyjęcia przez Sąd I instancji, że "Organ odwoławczy wydając zaskarżone postanowienie nie naruszył bowiem przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie, co mogłoby uzasadniać uwzględnienie skargi i uchylenie kwestionowanego postanowienia" (str. 6 uzasadnienia wyroku), podczas gdy postępowanie administracyjne prowadzone przez organ od początku dotknięte było wadą, przez co nie zmierzało do zachowania jego prawidłowego toku; 2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 2 p.p.s.a. gdy nie będąc związanym zarzutami, nie analizując w pełni zaistniałego w sprawie stanu faktycznego, Sąd I instancji oddalił skargę na postanowienie organu, orzekając tym samym zgodnie z wolą organu na niekorzyść skarżącej; 3) art. 134 p.p.s.a i art. 135 p.p.s.a., poprzez ich niezastosowanie, wyrażające się w nierozpoznaniu istoty sprawy i nierozpoznaniu w sposób dostateczny zarzutów skarżącej, rozstrzygnięciu na niekorzyść skarżącej, a następnie wyrażające się w niebadaniu argumentów podniesionych przez stronę skarżącą względem całokształtu czynności organu; 4) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a. poprzez niewłaściwą kontrolę przez Sąd I instancji w zakresie rozpoznania sprawy przez Wojewodę Małopolskiego w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, skutkującą przyjęciem, że "organ odwoławczy wydając zaskarżone postanowienie nie naruszył bowiem przepisów prawa (str. 6 uzasadnienia wyroku), pomimo tego, że w toku rozpoznawania sprawy Wojewoda Małopolski dopuścił się naruszenia szeregu przepisów postępowania, to jest: a) art. 16 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że przyczyna stwierdzenia niedopuszczalności odwołania na decyzję Starosty G. nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...] ma charakter przedmiotowy i jest nią wniesienie odwołania od decyzji ostatecznej, podczas gdy w/w decyzja w stosunku do skarżącej w momencie wniesienia odwołania przez pełnomocnika nie była decyzją ostateczną; b) art. 129 § 2 k.p.a. w zw. z art. 40 § 2 k.p.a, poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą przyjęciem przez Sąd I instancji, w ślad za organem odwoławczym, że środek zaskarżenia na decyzję Starosty G. nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...] wniesiony został wobec decyzji bezsprzecznie ostatecznej i przed formalnym doręczeniem jej pełnomocnikowi, podczas gdy pełnomocnik skarżącej wniósł odwołanie od w/w decyzji z zachowaniem ustawowego terminu liczonego od dnia doręczenia mu decyzji przez organ, to jest w momencie, w którym decyzja była nieostateczna; c) art. 134 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie przez Sąd I instancji, że organ odwoławczy prawidłowo stwierdził niedopuszczalność odwołania na decyzję Starosty G. nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...] powołując się na ostateczność decyzji, podczas gdy nie zaistniała okoliczność uniemożliwiająca jego merytoryczne rozpoznanie. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 czerwca 2019 r. (sygn. akt. II SA/Kr 411/19) i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, stwierdzenie nieważności postanowienia Wojewody Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2019 r. oraz zasądzenie rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie podkreślić należy, że w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej, obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione w skardze kasacyjnej naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Stosowanie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, z tego względu w uzasadnieniu pominięto opis przebiegu postępowania i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, elementy te zawiera uzasadnienie Sądu I instancji. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Spór prawny jaki zaistniał w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem postanowienia Wojewody Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2019 r., w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania stwierdził, że postanowienie to jest zgodne z prawem, co uzasadniało oddalenie skargi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jest prawidłowe. Uzasadniając powyższe stanowisko przy jednoczesnym odniesieniu się do postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, ich analizę i ocenę należy rozpocząć od ostatniego, jednak najbardziej rozbudowanego zarzutu. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 16 § 1 k.p.a., art. 129 § 2 k.p.a. w zw. z art. 40 § 2 i art. 134 k.p.a., nie jest zasadny. Zarzut ten w żadnym stopniu, ani też zakresie nie usprawiedliwia twierdzenia, że zaskarżony wyrok nie odpowiada prawu, albowiem Sąd I instancji w pełni zasadnie stwierdził, że kontrolowane postanowienie jest zgodne z prawem. Przedstawiona w zaskarżonym wyroku argumentacja, że złożenie odwołania od decyzji ostatecznej jest niedopuszczalne i stanowi przesłankę zastosowania art. 134 k.p.a. jest w pełni akceptowane przez Naczelny Sąd Administracyjny. W punkcie wyjścia należy podnieść, że nie ma podstaw, aby twierdzić, iż w rozpatrywanej sprawie – jak wynika to ze sposobu skonstruowania zarzutu skargi kasacyjnej – istnieje możliwości zaskarżenia decyzji I instancji w drodze odwołania, w sytuacji gdy w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja ostateczna (decyzja organu odwoławczego z dnia [...] października 2017 r.). Odnosząc się do tego stwierdzenia, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że nie budzi wątpliwości, że zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. ostatecznymi są decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jest to więc okoliczność obiektywna, a przymiot ostateczności decyzji wynika z mocy prawa z chwilą upływu terminu do wniesienia odwołania (por. wyrok NSA z 20 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 2898/16). Dopuszczenie możliwości pozbawienia decyzji (i to niejako z mocą wsteczną) uzyskanego przez nią uprzednio waloru ostateczności – na skutek późniejszego doręczenia pełnomocnikowi strony egzemplarzy decyzji wydanych w sprawie – byłoby sprzeczne z proklamowaną w art. 16 § 1 k.p.a. zasadą trwałości decyzji ostatecznych. Wszak otwierałoby to drogę do wzruszenia takiej decyzji w zwykłym trybie odwoławczym, gdy tymczasem, zgodnie z powołaną wyżej zasadą, uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych dopuszczalne jest jedynie w określonych w k.p.a. lub ustawach szczególnych trybach nadzwyczajnych. Nadto stwarzałoby to ciągłą, w istocie nieograniczoną czasowo, niepewność dla innych stron postępowania (adresatów decyzji), szczególnie zaś dla wnioskodawcy danego postępowania. A zatem, jak wynika z powyższego, w sytuacji, gdy organ II instancji wydał decyzję ostateczną (decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2017 r.), doręczenie po tym fakcie decyzji organu I instancji pełnomocnikowi skarżącej nie powoduje otwarcia biegu terminu do wniesienia od niej odwołania. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa naruszenie przez organ art. 40 § 2 k.p.a. poprzez pominięcie pełnomocnika skarżącej w postępowaniu administracyjnym, jednakże mając na uwadze powyższe konkluzje, nie powinno budzić zastrzeżeń stanowisko, że od ostatecznych decyzji nie przysługuje możliwość złożenia odwołania, i to zarówno osobie biorącej udział w sprawie w charakterze strony, czy uczestnika postępowania, co jest rzeczą oczywistą, ale również osobie pozbawionej możliwości działania w sprawie w takim charakterze, bowiem możliwość weryfikacji takiego postępowania przewidziana jest w trybach nadzwyczajnych. Należy zgodzić się z poglądem Sądu I instancji, opierającym się na art. 129 § 2 k.p.a. oraz stanowiskach doktryny i orzecznictwa, że termin do wniesienia odwołania przez stronę, która bez swej winy nie brała udziału w postępowaniu w I instancji, jest liczony od dnia doręczenia decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu, lub od dnia ustnego ogłoszenia decyzji. Jeżeli w postępowaniu brały udział dwie strony lub więcej, to termin ten jest liczony od dnia doręczenia decyzji ostatniej ze stron. Natomiast stronie, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i dowiedziała się o wydaniu decyzji, gdy ta była już ostateczna, przysługuje prawo złożenia wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. A. Wróbel, tamże, komentarz do art. 129 k.p.a., t. 6 i powołane tam orzecznictwo; P. M. Przybysz, tamże komentarz do art. 129 k.p.a., t. 7 i przywołane tam orzecznictwo). Taka forma obrony interesu prawnego strony pozbawionej udziału w postępowaniu zapewnia jej poszanowanie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wznowienie postępowania otwiera przed stroną ponownie postępowanie przed organem I instancji z możliwością wniesienia odwołania. W odniesieniu bowiem do decyzji, wydanych przez organ II instancji, na skutek rozpoznania odwołania niedopuszczalność orzekania merytorycznego wynika nie tylko ze wspomnianej powyżej zasady trwałości decyzji (art. 16 k.p.a.), ale dodatkowo może zachodzić także brak substratu zaskarżenia (tj. braku decyzji, co do której możliwe byłoby złożenie odwołania). Słusznie zatem Sąd I instancji przyjął, że w okolicznościach niniejszej sprawy, skarżącej z uwagi na to, że pełnomocnik nie brał udziału w postępowaniu i nie otrzymał decyzji Starosty G. z dnia [...] lipca 2017 r. oraz że złożył odwołanie od decyzji, która stała się już ostateczna, przysługuje wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Szukanie obrony interesu strony przez instytucję odwołania zapewniłoby stronie udział tylko w postępowaniu odwoławczym, które ma ograniczony zakres postępowania dowodowego (por. wyrok NSA z dnia [...] stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1309/15). Oczywiście, w orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że strona pozbawiona możliwości udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, może szukać ochrony swoich praw za pomocą dwóch środków – odwołania lub wniosku o wznowienie postępowania. Między tymi środkami nie istnieje jednak konkurencja, bowiem tak długo jak decyzja organu pierwszej instancji nie nabrała przymiotu ostateczności, tak długo stronie nieuczestniczącej w postępowaniu służy prawo wniesienia odwołania. Jednakże, od ostatecznej decyzji nie można wnieść odwołania, a jedynie można żądać na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wznowienia postępowania (por. wyr. NSA: z 7 lutego 2001 r., II SA/Gd 2258/98; z dnia 15 czerwca 2021 r., sygn. akt II GSK 1290/18, CBOSA). Wobec powyższego, za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw należy uznać także zarzut naruszenia art. 134 k.p.a. W fazie wstępnej postępowania wywołanego odwołaniem organ administracji publicznej zobowiązany jest ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne, co stanowi warunek konieczny jego rozpoznania. W świetle art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie to powszechny środek zaskarżenia decyzji nieostatecznych, niedopuszczalnym zatem jest weryfikacja w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, korzystającej z cech trwałości, o jakiej mowa w art. 16 § 1 k.p.a. (por. uchwała 7 Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12.10.1998 r., OPS 11/98, opubl. ONSA 1999/1/4). Skoro w okolicznościach niniejszej sprawy aktualizuje się przesłanka braku dopuszczalności odwołania, to za uzasadnione należy uznać twierdzenie Sądu I instancji, że wskazana ostateczność decyzji uniemożliwia merytoryczne rozpoznanie odwołania. Chybiony jest także zarzut skargi kasacyjnej, zmierzający do wykazania, że Sąd I instancji niezasadnie oddalił skargę, uznając, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji dokonał właściwej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, słusznie przyjmując, że w pełni odpowiada ono prawu, co uzasadniło zastosowanie konstrukcji prawnej oddalenia wniesionej skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Podsumowując, powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził podstaw do zastosowania przywołanego w skardze kasacyjnej art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej nie wykazał zaistnienia jakiejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. jak też innych przepisach dających podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia. Konsekwentnie zatem, za niezasadny uznać należy wskazany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 134 § 2 p.p.s.a. Przepis ten ustanawia zasadę zakazu pogarszania sytuacji procesowej strony skarżącej, chyba że w sprawie istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu. Skoro w sprawie nie zachodziły przesłanki stwierdzenia nieważności przedmiotowego postanowienia, to nie mogło mieć miejsca naruszenie przepisu art. 134 § 2 p. p. s. a. Nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 134 p.p.s.a. Jak przyjmuje się jednolicie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego o naruszeniu przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, względnie nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi w sytuacji, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono oczywiste i istotne uchybienia, które sąd powinien dostrzec i uwzględnić (patrz: wyrok NSA z dnia 7 września 2017 r. II OSK 2196/16 publikowany w zbiorze LEX nr 2365385). W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji orzekał w granicach przedmiotowej sprawy i nie dostrzegł takich naruszeń prawa, które skutkowałyby uwzględnieniem skargi. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, w rozpatrywanej sprawie nie doszło również do naruszenia art. 135 p.p.s.a. W myśl tego przepisu Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z treści przywołanego przepisu oraz logiki zawartej w nim regulacji wynika obowiązek sądu administracyjnego do wyjścia poza granice skargi i podjęcia odpowiednich środków w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy w sytuacji, gdy jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia, co następuje wówczas, gdy bez zastosowania trybu określonego tym przepisem załatwienie sprawy byłoby "niemożliwe lub co najmniej utrudnione" (por. Z. Kmieciak, Głębokość orzekania w sprawach objętych kognicją sądów administracyjnych, "Państwo i Prawo" 2007/4, s. 39). Powyższy przepis ma więc zastosowanie jedynie w razie uwzględnienia skargi, a podstawą jego stosowania jest – co należy podkreślić – stwierdzenie, że akty lub czynności poprzedzające wydanie zaskarżonego aktu lub podjętej czynności naruszyły przepisy prawa materialnego lub procesowego. W rozpatrywanej sprawie, przedmiotem zaskarżenia było postanowienie o niedopuszczalności odwołania wydane na podstawie art. 134 k.p.a. Sąd I instancji oddalając skargę nie miał zatem żadnych podstaw, aby zastosować wskazany przepis, co więcej, nawet przy uwzględnieniu skargi, Sąd I instancji nie miałby żadnych podstaw, a tym samym i obowiązku jego zastosowania, albowiem – a trzeba to uznać za oczywiste w świetle przedstawionych powyżej argumentów – nie zaktualizowały się określone tym przepisem przesłanki jego stosowania. Zaskarżonego postanowienia, które ma charakter procesowy nie poprzedzał bowiem żaden akt lub czynności, które mogłyby być podjęte w postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy i które tym samym mogłyby stanowić przedmiot interwencji Sądu I instancji podjętej na podstawie powołanego przepisu prawa. Powyższy zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 135 p.p.s.a. należy uznać zatem nie tylko za nieusprawiedliwiony, ale przede wszystkim za oczywiście nieskuteczny. Końcowo, odnosząc się do zarzutu zawartego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że podziela stanowisko Sądu I instancji dotyczące uznania za niezasadny zarzutu naruszenia przez organ art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 147 k.p.a. w zw. z art. 150 § 1 k.p.a., przez jego niezastosowanie i niewznowienie postępowania z urzędu, w sytuacji gdy organ uznał, że sprawa powinna zostać załatwiona w tym trybie postępowania. W przedmiotowej sprawie materiał aktowy wskazuje jednoznacznie, że pismo inicjujące nazwano odwołanie i taką też treść pisma potwierdził zawodowy profesjonalny pełnomocnik w odpowiedzi na wezwanie organu do wyjaśnienia tej kwestii. Organ nie mógł więc wbrew stanowisku pełnomocnika skarżącej kasacyjnie wszcząć postępowania o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. z urzędu. Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.