II OSK 2898/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Roman Hauser sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej stowarzyszenia zwykłego "[...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 czerwca 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 673/16 w sprawie ze skargi stowarzyszenia zwykłego "[...] na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 7 czerwca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę stowarzyszenia zwykłego [...] (dalej jako "Stowarzyszenie") na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2016 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. Minister Środowiska stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez Stowarzyszenie od decyzji Marszałka Województwa z [...] z dnia [...] listopada 2015 r. wydanej na wniosek [...] (dalej jako "Spółka") zmieniającej pozwolenie zintegrowane dla instalacji do składowania odpadów znajdujących się w miejscowości [...]. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy podał, że decyzja Marszałka Województwa [...] z dnia [...] listopada 2015 r. została doręczona Spółce 24 listopada 2015 r. i nie została przez nią zaskarżona. Decyzja stała się ostateczna 8 grudnia 2015 r. Stowarzyszenie wniosło odwołanie od tej decyzji 10 grudnia 2015 r. Wniesienie odwołania od ostatecznej decyzji jest niedopuszczalne. Skargę na powyższe postanowienie wniosło Stowarzyszenie. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że warunkiem skuteczności czynności procesowej jaką jest wniesienia odwołania, jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bowiem bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji, a organ odwoławczy zobowiązany jest w postępowaniu wstępnym zbadać, czy odwołanie zostało wniesione w przewidzianym terminie. W ocenie Sądu I instancji, z akt administracyjnych sprawy bezspornie wnika, że Stowarzyszenie nie było stroną postępowania zakończonego decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] listopada 2015 r. Odwołanie od tej decyzji wniosło 10 grudnia 2015 r., a więc w dniu, w którym decyzja była już ostateczna. Sąd I instancji podkreślił, że legitymacja Stowarzyszenia mogłaby być przedmiotem badania organu, jeżeli odwołanie zostałoby wniesione w terminie. Termin do wniesienia odwołania dla podmiotów, które nie brały udziału w postępowaniu w I instancji należy liczyć od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu. Ponadto Sąd I instancji wskazał, że niedopuszczalność odwołania wyklucza badanie kwestii zachowania terminu do jego wniesienia, a ponadto czyni bezprzedmiotowym postępowanie w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Stowarzyszenie. Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów 
postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez przyjęcie, że Minister Środowiska ustalił w sposób
wyczerpujący okoliczności dotyczące dopełnienia przez Marszałka 
Województwa [...] obowiązków informacyjnych i możliwości powzięcia przez 
Stowarzyszenie wiadomości o decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...]
listopada 2015 r. W ocenie Stowarzyszenia, Sąd I instancji błędnie przyjął, że Stowarzyszenie wniosło odwołanie po terminie. 2. art. 134 k.p.a. przez przyjęcie, że Minister Środowiska prawidłowo stwierdził niedopuszczalność odwołania w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy wskazuje, że brak 
było podstaw do wydania takiego postanowienia. 3. art. 59 § 1 k.p.a. przez przyjęcie, że Stowarzyszeniu nie służyło prawo do złożenia 
wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. 4. art. 44 ust. 1 z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 353, obecnie Dz.U. z 2017 r., poz. 1405 ze zm. – dalej jako "ustawa środowiskowa") w związku z art. 185 ust. 2a z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2016 r., poz. 672 ze zm., obecnie Dz.U. z 2017r., poz. 519 ze zm. – dalej jako "p.o.ś."). W ocenie Stowarzyszenia, naruszenie tych przepisów polegało na przyjęciu, że Stowarzyszenie nie było stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji, od której
wniesiono zostało odwołanie. Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto Stowarzyszenie zrzekło przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a.") skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Istota sporu w tej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy Sąd I instancji trafnie podzielił stanowisko organu odwoławczego, że wniesienie przez Stowarzyszenie odwołania od decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] listopada 2015 r. po dniu, w którym decyzja ta stała się ostateczna, stanowiło podstawę do stwierdzenia niedopuszczalności tego odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jest prawidłowe. Strona, jak również podmiot działający na prawach strony, niebiorący udziału w postępowaniu I instancji, może skutecznie złożyć odwołanie jedynie w czasie otwartym na złożenie odwołania przez inne strony postępowania, które otrzymały decyzję. Po upływnie tego terminu decyzja organu I instancji staje się ostateczna i korzysta z ochrony wynikającej z zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 k.p.a.). Pogląd ten jest ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 1986 r., sygn. akt II SA 2247/85, z dnia 7 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 505/08, z dnia 17 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 1126/09, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W niniejszej sprawie Stowarzyszenie nie brało udziału w postępowaniu przed organem I instancji, natomiast odwołanie wniosło po dniu, w którym decyzja organu I instancji stała się ostateczna. Zgodnie z powołanym jako jeden z zarzutów kasacyjnych art. 44 ust. 1 ustawy środowiskowej, organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony. Przepisu art. 31 § 4 k.p.a. nie stosuje się. Zgodnie z art. 44 ust. 2 ustawy środowiskowej, organizacji ekologicznej służy prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ pierwszej instancji. Wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w takim postępowaniu. Przepis ten znajdował zastosowanie w postępowaniu toczącym się przed organem I instancji, bowiem wyraźnie odesłanie do jego stosowania wynika z art. 185 ust. 2 p.o.ś. Jednak w tej sprawie Stowarzyszenie zgłosiło swój udział w postępowaniu pismem, które wpłynęło do organu 19 listopada 2015 r., a zostało nadane w dniu wydania decyzji tj. [...] listopada 2015 r. Oznacza to, że Stowarzyszenie nie uczestniczyło w postępowaniu organu I instancji. Minister Środowisko miał więc podstawy do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, ponieważ Stowarzyszenie, które nie brało udziału w postępowaniu wniosło odwołanie po dniu, w którym decyzja stała się ostateczna. Z tych przyczyn na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty naruszenia art. 134 k.p.a., jak i art. 44 ust. 1 ustawy środowiskowej w związku z art. 185 ust. 2a p.o.ś. Na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 59 § 1 k.p.a. przez przyjęcie, że Stowarzyszeniu nie służyło prawo do złożenia 
wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Naczelny Sąd Administracyjny podziela bowiem pogląd wyrażony w wyroku z dnia 9 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2237/15, zgodnie z którym organizacja ekologiczna, która nie brała udziału w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa przed organem I instancji, może wnieść odwołanie, jeśli otwarty jest termin do wniesienia odwołania dla strony, której doręczono decyzję, a w przypadku wielości stron postępowania, jeśli otwarty jest termin do wniesienia odwołania chociażby dla jednej ze stron, którym doręczono decyzję. Organizacja ekologiczna, która nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją i nie wniosła odwołania w terminie otwartym dla strony, której doręczono decyzję, nie ma możliwości "usunięcia" skutków prawnych upływu terminu do wniesienia odwołania. W takiej sytuacji organizacja ekologiczna nie może skorzystać z wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, ponieważ możliwość skorzystania z wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania (art. 58 § 1 k.p.a.) służy jedynie stronie, której organ doręczył decyzję. Stąd też Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że w tej sprawie właściwy organ nie miał podstaw do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, na podstawie art. 59 § 1 k.p.a. Niezasadne są również zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Stan faktyczny tej sprawy nie był przedmiotem sporu między organem a Stowarzyszeniem, a Sąd I instancji nie oceniał zastosowania tych przepisów przez Ministra Środowiska, jak również nie stosował ich wydając zaskarżony wyrok. Stan faktyczny sprawy nie budził wątpliwości, a zasadniczy problem w tej sprawie sprowadzał się do zasadności zastosowania w tej sprawie art. 134 k.p.a. Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.