II SA/Bd 306/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Sędziowie: sędzia WSA Anna Klotz (spr.) sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant sekretarz sądowy Kamila Wesołowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] października 2018 r. nr [...] Burmistrz, na podstawie art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (tj. Dz. U. z 2017., poz. 1257 ze zm.), art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2, art. 62 ust. 2 i 3, art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3, art. 104 ust. 1 i ust. 3, art. 110 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1508 ze zm., dalej jako: u.p.s.), Zarządzenia Nr [...] Starosty z dnia [...] marca 2018r. ( Dz. Urz. Woj. z dnia [...] marca 2018r., poz. [...]) oraz § 1 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1358), ustalił odpłatność za pobyt Z. I. w Domu Pomocy Społecznej "D." w D., wnoszoną przez zobowiązaną córkę K. S. w wysokości 1166 zł. miesięcznie, począwszy od dnia pobytu mieszkańca, tj. od [...] lipca 2018 r. Jak wynika z uzasadnienia decyzji, Z. I. została przyjęta do Domu Pomocy Społecznej "D." w D. w dniu [...] lipca 2018 r. Decyzją z dnia [...] września 2018 r. nr [...] ustalono opłatę za pobyt Z. I. w ww. DPS na poziomie miesięcznego kosztu utrzymania w Domu w wysokości 3.369,11 zł miesięcznie. W decyzji ustalono także wysokość ponoszonej odpłatności przez mieszkańca domu w wysokości 70% swojego dochodu, co stanowi kwotę 765,55 zł. Burmistrz wskazał na treść art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., z którego wynika bezwzględny obowiązek ponoszenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej według określonej w nim kolejności. Nałożenie obowiązku opłaty i jej wysokość zależy z kolei od dochodu osoby samotnie gospodarującej czy też osoby w rodzinie. Organ pierwszej instancji ustalił, że dochód oraz ponoszona odpłatność przez mieszkańca Domu, jest niewystarczająca na pokrycie całkowitego, miesięcznego kosztu utrzymania w DPS, dochód zstępnych, zobowiązanych do ponoszenia odpłatności wynosi 5500 zł, wobec czego przekracza 300 % kryterium dochodowego, które na osobę w rodzinie wynosi 1584 zł., co rodzi po ich stronie obowiązek partycypacji w ponoszonych kosztach. Organ wskazał ponadto, że gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, jest zobowiązana dopłacać różnicę pomiędzy wpłatami mieszkańca, jego małżonka, zstępnych oraz wstępnych a kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej dopiero w sytuacji w której osoba korzystająca z pomocy oraz jej rodzina nie są w stanie pokryć pełnego kosztu utrzymania mieszkańca. W odwołaniu wniesionym od powyższej decyzji K. S. zarzuciła jej naruszenie prawa materialnego: art. 104 ust. 1 i ust. 3 u.p.s. poprzez jego wadliwe zastosowanie polegające na ustaleniu odpłatności za pobyt Z. I. w DPS "D." w D., wnoszonej przez skarżącą w drodze decyzji administracyjnej, podczas gdy odpłatność ta powinna być ustalona umownie, stosownie do art. 103 ust. 2 u.p.s. oraz art. 63 ust. 1 u.p.s. poprzez jego wadliwe zastosowanie, polegające na tym, że ustalając odpłatność strony za pobyt Z. I. w DPS nie uwzględniono okresów pobytu Z. I. w domu skarżącej, które miały miejsce w dniach [...]-[...] sierpnia, [...]-[...] września, [...]-[...] października, [...]-[...] października 2018 r. Skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła ponadto naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezawiadomienie skarżącej o zebraniu całości materiału dowodowego i niewyznaczenie terminu do wypowiedzenia się co do całości wspomnianego materiału dowodowego. Decyzją z dnia [...] stycznia 2019r. Nr [...], na podstawie art. 60 ust. 1 i 2 pkt 1, art. 61 ust. 1 i 2, art. 103 ust. 1 i 2 u.p.s. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że do ponoszenia opłaty ustalonej decyzją z dnia [...] września 2018 r. zobowiązana została, zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją córka podopiecznej – K. S. Wydanie decyzji poprzedziło przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, w trakcie którego odwołująca się zadeklarowała refundowanie części kosztów pobytu matki w DPS w wysokości 400 zł. Nie doszło w tej sprawie do zawarcia umowy, zatem do partycypacji w kosztach pobytu matki w placówce w wysokości 1166 zł została zobligowana odwołująca się. Opłata, jaka powinna być uiszczona z tytułu pobytu Z. I. w DPS wynosi 1166 zł, przy całkowitym koszcie pobytu podopiecznego w placówce ustalonym na kwotę 3 369,11 zł. Mieszkanka Domu ponosi przy tym opłatę w wysokości 765,55 zł. Organ wskazał, że w wyniku przeprowadzonego wywiadu dotyczącego sytuacji rodzinnej i materialnej odwołującej się, organ pierwszej instancji ustalił, iż dochód rodziny opiewa na sumę 5 500zł. Biorąc pod uwagę kryterium dochodowe, ustalono opłatę jaką odwołująca się powinna uiszczać na rzecz DPS na kwotę 1166,00zł. Odnosząc się do treści odwołania Kolegium podniosło, że "rokowania" co do wysokości opłaty i "wynegocjowanie" kwoty, która następnie jest uiszczana na podstawie umowy - w sytuacjach spornych - nie stanowią wyłącznej podstawy do uiszczania przez osoby zobowiązane kwoty za pobyt osoby bliskiej w DPS. W sytuacji, gdy konsensus między organem a osobą nie jest możliwy, wydaje się decyzję administracyjną, na mocy której kreuje się po stronie tego podmiotu zobowiązanie do uiszczania (partycypacji) w kosztach utrzymania mieszkańca domu. Jedynym kryterium określającym wysokość opłaty uiszczanej za mieszkańca domu przez osoby zobowiązane jest kryterium dochodowe. Jak zatem ustalił organ pierwszej instancji dochód rodziny odwołującej się wynosi 5 500 zł tj. na osobę w rodzinie 2750 zł. Kwota ta przekracza 300% kryterium dochodowego. Kwota, o jaką przekroczono dochód wynosi 1166 zł (1166 zł x 2 = 2332,00 zł). Po uiszczeniu opłaty kwota dochodu na osobę w rodzinie nie będzie niższa od 300% kryterium dochodowego. Wobec powyższego odwołująca się jest osobą zobowiązaną do uiszczania opłaty za pobyt matki w DPS w D. Brak również, w ocenie organu z uwagi na treść art. 63 u.p.s., podstaw do żądania przez odwołującą się obniżenia opłaty za pobyt matki w DPS z uwagi na wskazywany w treści odwołania fakt nieprzebywania Z. I. w dniach [...]-[...] sierpnia, [...]-[...] września, [...] października, [...]-[...] października w DPS w tych miesiącach, niepobieranie opłat bowiem – jak wskazał organ – wymaga spełnienia ściśle określonych warunków. Kolegium podniosło również, że wbrew twierdzeniu zawartym w odwołaniu odwołująca miała możliwość zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się w sprawie zebranych materiałów w siedzibie kolegium i z tego prawa nie skorzystała. Skargę na powyższą decyzję wniosła K. S., zarzucając jej naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 103 ust. 2 u.p.s. poprzez utrzymanie w mocy decyzji pierwszej instancji, mimo że stosownie do art. 103 ust. 2 u.p.s. ustalenie odpłatności ponoszonej przez skarżącą za pobyt Z. I. w DPS powinno nastąpić wskutek zawarcia umowy między Dyrektorem Miejskiego Ośrodka Polityki Społecznej a skarżącą, a nie w drodze decyzji Burmistrza; art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 63 ust. 2 u.p.s. poprzez utrzymanie w mocy decyzji pierwszej instancji, mimo że w zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji ustalając odpłatność skarżącej za pobyt Z. I. w DPS nie uwzględniono okresów pobytu Z. I. w domu skarżącej, które miały miejsce w dniach [...]-[...] sierpnia, [...]-[...] września, [...]-[...] października, [...]-[...] października 2018 r.; art. 138 § 1. pkt 1 k.p.a. w związku z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji pierwszej instancji, mimo że organ pierwszej instancji nie zawiadomił skarżącej o zebraniu całości materiału dowodowego i nie wyznaczył skarżącej terminu do wypowiedzenia się co do całości materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, a skarżąca widziała potrzebę zaprezentowania organowi twierdzeń co do niedopuszczalności ustalenia jej odpłatności (jako zstępnego) za pobyt mieszkańca domu pomocy społecznej w drodze decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy nie odmawiała zawarcia umowy w przedmiocie ustalenia tej odpłatności, złożenia wniosku o przesłuchanie jej na okoliczność dni po dacie [...] lipca 2018 r., w których Z. I. przebywała w domu skarżącej oraz złożenia dokumentów na okoliczności sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej skarżącej, w szczególności umowy z dnia [...] stycznia 1993 r. ustanowienia służebności mieszkania zawartej miedzy skarżącą a Z. I. W ocenie skarżącej sposób zredagowania art. 103 ust. 2 u.p.s. wskazuje, że organ ma obowiązek uregulowania odpłatności osoby bliskiej w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej. Jedynie w sytuacji, gdy osoba zobowiązana odmawia zawarcia umowy, otwiera się możliwość wydania decyzji administracyjnej. W przypadku gdy umowa nie zostanie zawarta lub wykonana, opłatę zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do placówki. Gminie przysługuje prawo do zwrotu wydatków poniesionych na ten cel. Dochodzenie roszczeń przez gminę powinno być poprzedzone wydaniem decyzji na podstawie art. 104 ust. 3 u.p.s. Skarżąca podkreśliła, że nie odmawiała zawarcia umowy o określenie jej udziału w kosztach pobytu matki w domu pomocy społecznej. Przystąpiła do negocjacji i zaproponowała partycypację w kosztach w wysokości 400 złotych. Była ponadto otwarta na prowadzenie dalszych negocjacji. Skarżąca wskazała, że mimo, że kwota została zaakceptowana, Dyrektor Miejskiego Ośrodka Polityki Społecznej w G. finalnie odmówił podpisania umowy oraz prowadzenia dalszych rokowań. W ocenie skarżącej pogląd przytoczony przez SKO, że w wyniku zawarcia umowy w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s. można było jedynie zwiększyć wysokość odpłatności ponad kwotę ustaloną w wyniku zastosowania kryterium dochodowego nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Skarżąca podniosła, że wnioski wyprowadzone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że w dniach [...]-[...] sierpnia, [...]- [...] września, [...]-[...] października, [...]-[...] października 2018 r. Z. I. nie przebywała w domu skarżącej są nieuprawnione. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności czy celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Przede wszystkim zaś Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018, poz.1302). Skarga dotyczy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2019r. nr [...], którą utrzymana została w mocy decyzja Burmistrza z dnia [...] października 2018r. znak: [...] o ustaleniu opłaty za pobyt Z. I. w Domu Pomocy Społecznej "D." w D. w wysokości 1166,00 zł miesięcznie, w terminie do 25 każdego miesiąca, począwszy od dnia [...] lipca 2018r. Decyzja została skierowana do K. S. – córki Z. I. Bezsporne w przedmiotowej sprawie jest, że Z. I. złożyła wniosek z dnia [...] kwietnia 2018r. nr [...] o skierowanie jej do domu pomocy społecznej. Decyzją Burmistrza [...]z dnia [...] maja 2017r. nr [...] została skierowana do Domu Pomocy Społecznej w D., a następnie na mocy decyzji z dnia [...] maja 2018r. nr [...] została umieszczona w Domu Pomocy Społecznej "D." w D, który w piśmie z dnia [...] lipca 2018r. poinformował Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie o przyjęciu Z. I. Z wywiadu przeprowadzonego przez pracownika socjalnego w dniu [...] maja 2018r. wynika, że Z. I. nie ma dobrych kontaktów z córką. Nie wyraża chęci jakiejkolwiek pomocy ze strony córki i zięcia. Skarżąca wraz z mężem zadeklarowali refundację części kosztów utrzymania w DPS w wysokości 400zł. W dniu [...] października 2018r. skarżąca złożyła oświadczenie, że zapoznała się z kosztami pobytu matki w DPS w D. (k-13 akt administracyjnych). W piśmie z dnia [...] października 2018r. skierowanym do DPS, dotyczącym wyjaśnienia zasadności przyjęcia matki do placówki z dniem [...] lipca 2018r. skarżąca oświadczyła, że: " Koszty związane z pobytem mojej matki w tej placówce bardzo przewyższają nasze zdolności finansowe z uwagi na inne wcześniej przyjęte zobowiązania z tytułu m.in. utrzymania gospodarstwa domowego i spłaty kredytu hipotecznego". Decyzja organu I instancji o ustaleniu odpłatności za pobyt została wydana dopiero w dniu [...] października 2018r. W ocenie Sądu okres trzech tygodni był wystarczający, aby skarżąca zadeklarowała gotowość zawarcia umowy z Domem Pomocy Społecznej. Zarządzeniem Starosty Nr [...] z dnia [...] marca 2018 r. w sprawie ustalenia średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w domach pomocy społecznej prowadzonych przez Powiat (Dz.Urz. [...]. 2018, poz. [...]) ustalono w § 1 pkt 3 średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej "D." w D. w wysokości 3.369,11 zł. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.s. obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. W art. 61 ust. 2 u.p.s. określono podmioty zobowiązane do współponoszenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. Przepis ten stanowi, że mieszkaniec domu (przedstawiciel ustawowy małoletniego mieszkańca) ponosi odpłatność w wysokości nie większej niż 70% swojego dochodu (dochodu małoletniego dziecka). Przepis ma funkcję ochronną. Nie pozwala na bezwzględne żądanie całości opłaty od mieszkańca, którego dochody własne odbiegają od średniego kosztu utrzymania mieszkańca domu pomocy społecznej. Jeżeli kwota odpowiadająca 70% dochodu własnego mieszkańca nie pokrywa pełnej opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, następuje ustalenie podmiotów zobowiązanych do jej uiszczenia z kręgu wskazanego w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. Małżonek oraz zstępni i wstępni ponoszą odpłatność stosownie do treści umowy zawartej z kierownikiem ośrodka pomocy społecznej (powiatowego centrum pomocy rodzinie). W sytuacji, gdy nie dojdzie do zawarcia umowy lub ustalona umową (umowami) kwota partycypacji nie pokrywa całości średniego kosztu utrzymania osoby w placówce, odpłatność w/w osób jest ustalana decyzją, przy czym ustawodawca w art. 61 ust. 2 u.p.s. zastrzega, że decyzyjne obciążenie małżonka i krewnych w linii prostej, kosztami pobytu osoby bliskiej w domu pomocy, może nastąpić jedynie wtedy, gdy dysponują oni dochodem przewyższającym 300% kryterium dochodowego (osoby samotnie gospodarującej lub na osobę w rodzinie) albowiem na koszty pobytu małżonka lub krewnego w linii prostej w domu pomocy społecznej może być przeznaczona nadwyżka ponad 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie lub osoby samotnie gospodarującej. Natomiast gmina (z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej) ponosi odpłatność w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez podmioty wymienione punktach 1 i 2, tj. samego mieszkańca oraz jego małżonka czy krewnych w linii prostej. Ustawodawca dopuszcza możliwość wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej przez inne osoby niż małżonek lub krewni w linii prostej (art. 61 ust. 2 "a" ustawy) stosownie do zawartej umowy z organem (art. 61 ust. 2"c" ustawy). W orzecznictwie sądów administracyjnych, jeszcze przed podjęciem przez NSA uchwały w sprawie I OPS 7/17, wielokrotnie zwracano uwagę, że wynikający z ustawy obowiązek osób bliskich dla mieszkańca domu pomocy społecznej, ponoszenia kosztów jego utrzymania w placówce, doznaje konkretyzacji i indywidualizacji w decyzji o ustaleniu należnych opłat, wydawanej w oparciu o art. 59 ust. 1 u.p.s. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wydanego w sprawie o sygn. I OSK 204/10 stwierdził, że stosunek prawny polegający na udzieleniu świadczenia z pomocy społecznej, w tym również świadczenia w formie usług opiekuńczych w domu pomocy społecznej, ma charakter publicznoprawny (administracyjny). Decyzją właściwy organ orzeka o skierowaniu do domu pomocy społecznej, o umieszczeniu w konkretnej placówce, ustala opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej osoby skierowanej (art. 59 ust. 1 u.p.s.), jak też ustala należną opłatę od osób bliskich osobie umieszczonej w placówce, indywidualizując przewidziany w przepisach art. 60 ust. 1 i 61 ust. 1 i 2 obowiązek ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej przez wymienione w tych przepisach osoby. Adresatami decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej mogą być: osoba skierowana do domu pomocy społecznej, a także (a niekiedy wyłącznie) osoba (bądź osoby) z kręgu podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3, tj. małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się także, że decyzyjne ustalenie obowiązku osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt osoby bliskiej w domu pomocy społecznej nie wyklucza ewentualnego zawarcia umowy między kierownikiem ośrodka pomocy społecznej a osobą zobowiązaną. Z samego brzmienia art. 103 ust. 2 u.p.s. wynika, że celem umowy nie jest nawiązanie cywilnoprawnego stosunku zobowiązującego do ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, ale ustalenie wysokości opłaty "wnoszonej" przez te osoby, a więc opłaty, której obowiązek ponoszenia został już ustalony (vide: stanowisko NSA zaprezentowane w przywołanym wcześniej wyroku o sygn. I OSK 204/10). Naczelny Sąd Administracyjny prezentując ów pogląd nawiązał do Komentarza do ustawy o pomocy społecznej autorstwa W. Maciejko i P. Zaborniaka, w którym wyrażone zostało stanowisko, iż umowa, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej umożliwia małżonkom, zstępnym i wstępnym zadeklarowanie opłacania wyższego odsetka opłaty, aniżeli to wynika z przepisów o minimalnych obciążeniach wynikających z art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. a i b ustawy o pomocy społecznej. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny, przyjęcie poglądu, że o obowiązku ponoszenia opłaty przez małżonka, zstępnych albo wstępnych oraz jej wysokości przesądza wyłącznie umowa cywilnoprawna, niweczyłoby w znacznej mierze skuteczność przepisów art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 tej ustawy. Decyzja o ustaleniu opłat zabezpiecza interes gminy, która zastępczo będzie musiała wyłożyć za osoby zobowiązane brakujące koszty utrzymania mieszkańca domu pomocy społecznej. Podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny prezentował pogląd, że wydanie decyzji opartej o treść art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej tj. dotyczącej obowiązku zwrotu wydatków wyłożonych zastępczo przez gminę na pokrycie kosztów utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej, powinno nastąpić dopiero po decyzyjnym skonkretyzowaniu i zindywidualizowaniu obowiązku wnoszenia opłat przez osoby, o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej (vide: wyrok NSA z 30 października 2012r. sygn. I OSK 653/12). Poglądy, wyrażane przez różne składy orzekające NSA, zostały potwierdzone w uchwale z dnia 11 czerwca 2018 r., sygn. I OPS 7/17, w której wprost stwierdzone zostało, że obowiązek wnoszenia, przez osoby wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, opłat za pobyt w domu pomocy społecznej umieszczonej w nim osoby, a w konsekwencji wydanie decyzji o zwrocie kosztów poniesionych zastępczo przez gminę na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 tej ustawy, wymaga uprzedniego skonkretyzowania i zindywidualizowania tego obowiązku począwszy od dnia jego powstania w stosunku do każdej ze zobowiązanych osób w decyzji administracyjnej o ustaleniu opłaty wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 tej ustawy, ewentualnie w drodze umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ustawy o pomocy społecznej. Zatem umowa, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., służy jedynie określeniu wysokości opłaty, natomiast sam obowiązek jej uiszczenia wynika z mocy ustawy, a nie z umowy. Skoro więc obowiązek członków rodziny osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej, polegający na wnoszeniu związanych z tym opłat, wynika wprost z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., to w sytuacji uchylania się od tego obowiązku przez osoby zobowiązane, gmina, która zastępczo poniosła te wydatki, może egzekwować ich zwrot na drodze administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1171/09 i wyrok NSA z dnia 14 września 2011 r., sygn.. akt I OSK 666/11, opublikowane w CBOSA). Pogląd ten prezentowany jest również w orzecznictwie sądów powszechnym, w którym uznaje się, iż niedopuszczalna jest droga sądowa w sprawie o zwrot wydatków poniesionych zastępczo przez gminę w przypadku niewywiązywania się z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej przez osoby, o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy. Z powyższych względów zarzut błędnego zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 103 u.p.s. jest nietrafny. W związku z powyższym, nieuzasadniony jest zarzut skargi, że w pierwszej kolejności ustalenie odpłatności za pobyt matki skarżącej w Domu Pomocy Społecznej "D." w D. powinno nastąpić na skutek zawarcia umowy miedzy Dyrektorem Miejskiego Ośrodka Polityki Społecznej a skarżącą, a nie w drodze decyzji administracyjnej. W ocenie Sądu dopuszczalne jest ustalenie opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej w sytuacji gdy nie doszło jeszcze do zwarcia umowy. Z mocy ustawy o pomocy społecznej, obowiązek partycypacji osób bliskich w ponoszeniu kosztów pobytu w domu pomocy społecznej, ciąży od daty umieszczenia danej osoby w placówce. Decyzja o ustaleniu opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej ma charakter konstytutywny. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 2 marca 2016r. sygn. I OSK 221/16, wydanego na tle oceny również konstytutywnej decyzji o zmianie wysokości opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, deklaratoryjność czy konstytutywność decyzji nie przesądza o skutkach z niej wynikających. W doktrynie i judykaturze dominuje bowiem pogląd, że kwestia, jaki skutek: ex tunc, czy ex nunc, ma określone orzeczenie, zależy od właściwości stosunku materialnoprawnego oraz stanu faktycznego konkretnej sprawy. Każdy akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Należy więc uznać, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W tej sytuacji konstytutywna decyzja może działać, zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną. W uchwale I OPS 7/17 wprost zostało podane, że decyzja o ustaleniu opłaty winna obejmować okres od dnia zaistnienia zdarzenia prawnego w postaci umieszczenia osoby bliskiej w domu pomocy społecznej. O ile bowiem skonkretyzowanie i zindywidualizowanie tego ustawowego obowiązku, pozwoli na ustalenie osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty i wysokości tej opłaty, to samo zobowiązanie istnieje począwszy od dnia powstania tego obowiązku, czyli z dniem umieszczenia osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej, albowiem decyzja wydania na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i ust. 2 u.p.s. konkretyzuje obowiązek powstający z mocy prawa z dniem zaistnienia takiego zdarzenia prawnego, jak umieszczenie osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. Matka skarżącej została umieszczona w domu pomocy społecznej od dnia [...] lipca 2018r. Od tej daty na skarżącej ciąży obowiązek ponoszenia odpłatności za pobyt matki, a także gminy w zakresie obowiązku ponoszenia wskazanych opłat. Obowiązek ten jest wtórny i ma charakter subsydiarny, tj. pomocniczy, a warunkiem wstępnym uruchomienia postępowania w sprawie ustalenia wysokości opłat ponoszonych przez te podmioty jest stwierdzenie, że mieszkaniec domu kosztów tych z własnych dochodów nie jest w stanie pokrywać, co wynika z art. 61 ust. 1 u.p.s. w części stwierdzającej, że osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Inaczej mówiąc, jeżeli osoba umieszczona w placówce jest w stanie ponosić koszty pobytu w instytucji, obowiązki osób bliskich i jednostki samorządu terytorialnego nie powstają. Zatem małżonek, krewni oraz gmina uiszczają opłatę dopiero wtedy, gdy mieszkaniec domu nie jest w tym zakresie samowystarczalny. Dostrzec nadto wypada, że odpłatność osób, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., jest kaskadowo subsydiarna. tzn., że zstępni odpowiadają przed wstępnymi, a wskazani krewni przed małżonkiem. Na marginesie ustawowa kolejność wnoszenia opłat za pobyt mieszkańca domu statuowana przez art. 61 ust. 1 u.p.s. jest zbieżna z obowiązkiem dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) uregulowanym w ustawie z dnia 25 lutego 1964 r. kodeks rodzinny i opiekuńczy (dz.U.2017, poz. 682 j.t., dalej jako k.r.o.), gdzie ów obowiązek obciąża zstępnych przed wstępnymi (art. 129 k.r.o.), zaś obowiązek jednego małżonka do dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa albo po orzeczeniu separacji wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka (art. 130 tej ustawy), a zatem skoro małżonek jest pierwszą osobą z kręgu zobowiązanych do alimentacji po ustaniu, unieważnieniu lub orzeczeniu separacji małżeństwa (odpowiednio art. 60 § 1–3, art. 21 i 614 § 4 k.r.o.), to tym bardziej jest on pierwszym zobowiązanym do dostarczania środków utrzymania współmałżonkowi w trakcie trwania małżeństwa na podstawie art. 27 k.r.o. Jednocześnie pomocnicza (subsydiarna) odpowiedzialność gminy zachodzi w dwóch sytuacjach, o odmiennie zakreślonych przesłankach ustawowych. Otóż, w pierwszej sytuacji, gmina ponosi własną, ustawową odpowiedzialność partycypacyjna w kosztach utrzymania pensjonariusza domu pomocy społecznej wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.s. w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej, a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2 tej ustawy. Jej normatywną przesłanką jest niewywiązanie się przez mieszkańca domu (art. 61 ust. 2 pkt 1 u.p.s.), małżonka, jak i krewnych (art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s.) z powinności pokrycia pełnej odpłatności z uwagi na wskazane przywołanym przepisem ograniczenia finansowe w partycypacji w rzeczonej odpłatności. Z kolei, w przypadku niewywiązywania się osób, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 2a u.p.s., z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, przy czym w takowej sytuacji przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków, o czym stanowi art. 61 ust. 3 u.p.s. Odpowiedzialność ta, jak wynika wprost z brzmienia cytowanego przepisu, ma charakter zastępczy, względem mieszkańca domu, małżonka, zstępnych i wstępnych, jeśli ci nie wywiązują się z własnego - ustawowego, uprzednio zindywidualizowanego i skonkretyzowanego na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i ust. 2 u.p.s. - obowiązku wnoszenia opłat. Dopiero zaistnienie okoliczności uzasadniających uiszczenie opłat za pobyt w DPS przez gminę stanowi podstawę roszczeń regresowych gminy dochodzonych w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji (art. 104 ust. 1 ustawy), którego materialnoprawną podstawę prowadzenia stanowi decyzja wydana na podstawie art. 104 ust. 3 ustawy, określająca na rzecz osób uchylających się od uiszczenia opłaty wysokość należności podlegających zwrotowi oraz terminy ich zwrotu. W okolicznościach faktycznych sprawy zakończonej kontrolowaną decyzją, istniały w świetle przedstawionego wyżej stanu prawnego, podstawy do wydania decyzji o ustaleniu należnych od skarżącej opłat z tytułu pobytu matki skarżącej w domu pomocy społecznej zarówno co do zasady, jak i co do wysokości. Skarżąca jest córką Z. I., a dochód netto na osobę w rodzinie skarżącej od początku pobytu matki w domu pomocy społecznej do daty orzekania przez organy przewyższał kwotę wolną od przeznaczenia na opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej tj., 300% ustawowego kryterium dochodowego. Wysokość ustalonej opłaty stanowi obciążającą skarżącą różnicę między średnim kosztem utrzymania mieszkańca w DPS a opłatą uiszczaną przez mieszkańca – Z. I. oraz opłatą ponoszoną przez skarżącą. Matematyczne wyliczenie dochodu rodziny skarżącej nie zostało przez nią zakwestionowane. Skarżąca kwestionuje obowiązek ponoszenia odpłatności w sytuacji, gdy matka skarżącej w dniach [...]-[...] sierpnia, [...]-[...] września , [...]-[...] października i [...]-[...] października 2018r. przebywała w domu skarżącej. Zgodnie z art. 63 ust. 1 u.p.s. mieszkaniec domu, a także inna osoba obowiązana do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, jeżeli mieszkaniec domu przebywa u tej osoby, nie ponoszą opłat za okres nieobecności mieszkańca domu nieprzekraczającej 21 dni w roku kalendarzowym. Zasadą jest ustawowy obowiązek ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w DPS. Zwolnienie z ponoszenia opłat za okres nieobecności mieszkańca domu może obejmować maksymalnie 21 dni w roku kalendarzowym. Rozliczenie nieponoszenia opłaty za pobyt pensjonariusza w domu pomocy w związku z jego nieobecnością i przebywaniem u osoby ustawowo zobowiązanej do ponoszenia opłat odbywa się bezdecyzyjnie w drodze czynności materialno-technicznej. Skład Sądu podziela pogląd wyrażony w prawomocnym wyroku WSA w Białymstoku z dnia 22 września 2015r. II SA/Bk 280/15 - LEX nr 1940796, że: " Przepis art. 63 u.p.s. przewidujący nieponoszenie przez pensjonariusza opłat za pobyt w domu pomocy społecznej za okres 21 dni roku kalendarzowego w sytuacji, gdy w tym czasie pensjonariusz przebywa u osoby zobowiązanej do współfinansowania opłat za pobyt w placówce, nie wymaga wydawania decyzji w tej kwestii. Odliczenie opłat za takie dni nieobecności pensjonariusza w placówce następuje w drodze czynności materialno-technicznej. Decyzję organy obowiązane są natomiast wydać w przypadku ubiegania się przez osoby wnoszące opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej o zwolnienie ich, częściowe lub całkowite, z tej opłaty, o ile zachodzą okoliczności wymienione w przepisie art. 64 u.p.s." Nieuzasadniony jest również zarzut braku zapewnienia skarżącej czynnego udziału w postępowaniu. Akta sprawy potwierdzają, że skarżąca uczestniczyła w postępowaniu administracyjnym. W dniu [...] października podpisała oświadczenie o zapoznaniu się z kosztami pobytu matki w domu pomocy. Z kolei na etapie postępowania odwoławczego w piśmie z dnia [...] grudnia 2018r. do pełnomocnika skarżącej zostało skierowane zawiadomienie na podstawie art. 10 § 1 kpa o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowy (potwierdzenie odbioru w dniu [...] grudnia 2018r. w aktach sprawy). Decyzja organu odwoławczego została wydana dopiero w dniu [...] stycznia 2019r. Na etapie postępowania odwoławczego skarżąca mogła uzupełnić materiał dowodowy o dane, które podważyłyby prawidłowość wyliczenia dochodu skarżącej. Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Organ II instancji rozpatrując sprawę w postępowaniu odwoławczym ma obowiązek zbadania sprawy jeszcze raz od początku z uwzględnieniem zmiany stanu faktycznego i prawnego. Powołanie się przez skarżącą na załączoną do odwołania kopię projektu niepodpisanej umowy z Miejskim Ośrodkiem Polityki Społecznej a skarżącą pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Umowa ta nie weszła do obrotu prawnego. Sąd nie kwestionuje, że w sprawie odpłatności były prowadzone negocjacje. W aktach sprawy znajdują się dokumenty potwierdzające tę okoliczność. Faktem jednak jest, że do dnia wydania zaskarżonej decyzji umowa z ośrodkiem odnośnie ponoszenia odpłatności przez skarżącą za pobyt matki nie została podpisana, z mocy ustawy od dnia [...] lipca 2018r. na skarżącej ciążył obowiązek współuczestniczenia w kosztach odpłatności. Wyjaśnić również należy, że w odrębnym postępowaniu skarżąca na podstawie art. 64 u.p.s. może ubiegać się o ewentualne zwolnienie z opłaty. Przepis ten stanowi, że osoby wnoszące opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej można zwolnić, na ich wniosek, częściowo lub całkowicie z tej opłaty, w szczególności jeżeli występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych. W orzecznictwie utrwalony jest jednak pogląd, i taki też prezentuje sąd w niniejszej sprawie, że postępowanie o zwolnienie z opłaty jest postępowaniem odrębnym od postępowania o ustalenie obowiązku ponoszenia opłaty i jej wysokości. Odrębność ta polega na tym, że najpierw musi istnieć prawomocnie orzeczony obowiązek, a dopiero potem możliwe jest zwolnienie z tego obowiązku (por. wyroki NSA: z 6 czerwca 2017 r., I OSK 649/16; z 23 października 2018 r., I OSK 2819/17). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 11 czerwca 2018 r., I OPS 7/17 "zwolnienie z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może dotyczyć sytuacji, w której osoba zobowiązana wnosi opłatę, czyli osoba jak i wysokość opłaty została już wcześniej ustalona w odpowiednim akcie stosowania prawa zgodnie z przepisami ustawy. Zwolnienie musi się bowiem odnosić do skonkretyzowanego obowiązku. Dlatego też rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może zostać wydane dopiero po ostatecznym ustaleniu osoby zobowiązanej i określeniu wysokości opłaty miesięcznej za pobyt." Postępowanie w niniejszej sprawie dotyczyło ustalenia osoby zobowiązanej i określenia wysokości opłaty miesięcznej za pobyt, a dopiero później, gdy taka decyzja stanie się prawomocna, w odrębnym postępowaniu prowadzonym na wniosek strony można żądać zwolnienia z opłaty. W tym postępowaniu organ nie naruszył więc wskazywanych w skardze przepisów. Podsumowując, orzekające w sprawie organy w sposób wnikliwy i wyczerpujący ustaliły wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne, trafnie przypisując je z zachowaniem przepisów postępowania do mających zastosowanie norm prawnych w zakresie podmiotów zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt matki skarżącej w DPS, daty zaistnienia obowiązku ponoszenia opłaty oraz jej wysokości obciążającej skarżącą, co znalazło pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a. W konsekwencji należało stwierdzić, że wbrew zarzutom sformułowanym w skardze, przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego jak i procesowego, co uzasadniałoby ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Z podanych wyżej względów skarga podlegała zatem oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018, poz.1302).