II SA/Go 298/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant sekr. sąd. Magdalena Komar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi H.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...]r., nr [...]. W dniu 10 września 2018 r. H.K. złożyła w Ośrodku Pomocy Społecznej w [...] wniosek o zasiłek rodzinny na dzieci: H.K. oraz J.K. wraz z dodatkami do zasiłku rodzinnego. Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. Zastępca Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej działający z upoważnienia Burmistrza [...], na podstawie art. 104 k.p.a., art.4, art. 5, art. 6, art. 23, art. 24, art. 25 ust. 1, art. 26 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm., dalej jako u.ś.r.), art. 32 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz. U. z 2017 r. poz. 1428), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2018 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna (Dz. U. z 2018 r. poz. 1497), rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1466), odmówił przyznania H.K. świadczeń: 1) zasiłku rodzinnego na dziecko: H.K. oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka i dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego; 2) zasiłku rodzinnego na dziecko: J.K. oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka i dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że jednym z kryteriów uprawniających do przyznania zasiłku rodzinnego w okresie zasiłkowym, trwającym od [...] listopada 2018 r. do [...] października 2019 r., jest dochód rodziny za 2017 r., który w świetle art. 5 ust. 1 u.ś.r. w związku z art. 32 ustawy zmieniającej, w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie może przekraczać kwoty 674,00 zł (art. 5 ust. 2 u.ś.r.). Organ wskazał, iż z przeprowadzonej analizy załączonych do wniosku dokumentów, w tym zaświadczeń oraz oświadczeń wynika, że dochód rodziny przekracza kryterium dochodowe uprawniające do pobierania zasiłku rodzinnego, gdyż wynosi 1125,52 zł/osobę. Od tej decyzji strona wniosła odwołanie, zarzucając m.in. naruszenie art. 5 ust. 2 u.ś.r. w zw. z art. 32 ustawy zmieniającej albowiem ustalając wysokość dochodu na jednego członka rodziny w oparciu o dochody z 2017 roku organ uwzględnił również dochód w wysokości 10.000 zł, tj. otrzymaną jednorazową zapomogę z uwagi na śmierć K.K. oraz kwotę 6.013,31 zł, tj. odprawę pośmiertną, tymczasem dochód taki rodzina skarżącej na skutek jednorazowego świadczenia związanego ze śmiercią członka rodziny, natomiast już w kolejnym miesiącu po ich wypłacie dochód rodziny nie przekraczał kwoty uprawniającej do pobierania świadczenia. Decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych ( Dz. U. z 2018 r., poz. 570 ze zm.), art. 1, art. 2 pkt 1, art. 3 pkt 1, 2, 2a, 23, 24, art. 4, art. 5 ust. 1, ust. 3, ust. 4, ust. 4a, art. 6 u.ś.r., art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 1 i 2, art. 7, art. 80 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Na wstępie organ odwoławczy wskazał na kryterium dochodowe, od spełnienia którego uzależnione jest przyznanie zasiłku rodzinnego, a określone w art. 5 ust. 1 i 2 u.ś.r. Organ odwoławczy zwrócił ponadto uwagę na art. 3 pkt 1 lit. a, lit. b i lit. c u.ś.r., w myśl, którego za dochód uznaje się między innymi: 1. przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach ogólnych, pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne, 2. dochód z działalności podlegającej opodatkowaniu na podstawie przepisów o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne, 3. inne dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych. Zatem jak wyjaśnił organ odwoławczy dochód członka rodziny oznacza przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4-4c (art. 3 ust. 2a u.ś.r.). SKO wskazało, iż z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym na podstawie zaświadczenia z Urzędu Skarbowego za 2017 r. H.K. wynika, że organ I instancji prawidłowo wyliczył dochód miesięczny na członka rodziny za 2017 rok w wysokości 1125,52 zł. Z wydruku danych wynika, iż dochód H.K. w roku bazowym (2017) po odliczeniu podatku należnego, składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne wyniósł 38.657,09 zł. Dochód ten podzielony przez 12 miesięcy (liczba miesięcy w roku) wyniósł 3376,57 zł. SKO przedstawiło mechanizm wyliczenia dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę: 38. 657,09 zł : 12 miesięcy - 3 376,57 zł (miesięczny dochód rodziny). 3 376,57 zł : 3 (liczba osób w rodzinie) co daje kwotę 1125,52 zł - dochód w przeliczeniu na członka rodziny, przekraczającą kryterium dochodowe o kwotę 451,52 zł. Odnosząc się do kwestii dotyczącej jednorazowej zapomogi z uwagi na śmierć małżonka odwołującej – K.K. w wysokości 10.000 zł oraz odprawy pośmiertnej w kwocie 6.013,31 zł jako elementów składowych dochodu rodziny uzyskanego jednorazowo w 2017 r., a wskazanych przez stronę w odwołaniu, SKO zwróciło uwagę na treść art. 12 ust. 1 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, zgodnie z którym za przychody ze stosunku pracy uważa się wszelkiego rodzaju wypłaty pieniężne oraz wartość pieniężną świadczeń w naturze bądź ich ekwiwalenty, bez względu na źródło finansowania tych wypłat i świadczeń, a w szczególności: wynagrodzenia zasadnicze, wynagrodzenia za godziny nadliczbowe, różnego rodzaju dodatki, nagrody, ekwiwalenty za niewykorzystany urlop i wszelkie inne kwoty niezależnie od tego, czy ich wysokość została z góry ustalona, a ponadto świadczenia pieniężne ponoszone za pracownika, jak również wartość innych nieodpłatnych świadczeń lub świadczeń częściowo odpłatnych. Organ odwoławczy podał, iż przyznane pracownikowi ze środków zakładowego funduszu świadczeń socjalnych lub funduszy związków zawodowych środki na poczet pokrycia poczynionych przez niego wydatków stanowią przychód pracownika ze stosunku pracy, o którym mowa w art. 12 ust. 1 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych. Zdaniem SKO z przytoczonego przepisu wynika, że każdą kwotę uzyskaną z tytułu pracy, w tym również jednorazową zapomogę z tytułu śmierci członka rodziny oraz odprawę pośmiertną należy wliczyć do dochodu rodziny w opisywanej sprawie. Zapomogi losowe, które mogą wypłacać pracodawcy w razie choroby lub śmierci, stanowią przychód ze stosunku pracy pracownika. Według SKO uzyskane zatem przez odwołującą świadczenia stanowią przychód podlegający PIT, przy czym nie trzeba będzie płacić podatku z uwagi na obowiązujące zwolnienia. Według art. 21 ust. 1 pkt 26 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych obowiązującej do 31 grudnia 2017 r. wolne od podatku dochodowego były zapomogi otrzymane w przypadku indywidualnych zdarzeń losowych, klęsk żywiołowych, długotrwałej choroby lub śmierci - do wysokości nieprzekraczającej w roku podatkowym kwoty 2280 zł z zastrzeżeniem art. 21 ust. 1 pkt 40 i 79 cyt. ustawy, które dotyczyły zwolnienia świadczeń pomocy materialnej dla uczniów, studentów, uczestników studiów doktoranckich i osób uczestniczących w innych formach kształcenia, pochodzących z budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz ze środków własnych szkol i uczelni, przyznanych na podstawie przepisów o systemie oświaty i ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym. Od 1 stycznia 2018 r. art. 21 ust. 1 pkt 26 ustawy o PIT otrzymał nowe brzmienie, a zmiana w zasadach zwolnień tych zapomóg polega na: 1) zlikwidowaniu limitu zwolnienia w sytuacji, gdy zapomoga finansowana jest ze ściśle określonych źródeł, np. z zakładowego funduszu świadczeń socjalnych oraz 2) podniesieniu limitu zwolnienia zapomóg, jeżeli są finansowane z innych źródeł niż określone w art. 21 ust. 1 pkt 26 z 2280 zł do 6000 zł rocznie. W ocenie organu odwoławczego jednorazowej zapomogi z tytułu śmierci członka rodziny oraz odprawy pośmiertnej nie można również uznać za dochód utracony w miesiącu następnym, bowiem za utratę dochodu w rozumieniu u.ś.r. można uznać jedynie utratę dochodu spowodowaną m.in. utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, utratę emerytury lub renty (art. 3 pkt 23 u.ś.r.), natomiast strona nie utraciła prawa do renty. SKO dodało, iż jako utratę dochodu ustawodawca nakazał traktować - uzyskanie prawa do urlopu wychowawczego, utratę prawa do zasiłku lub stypendium dla bezrobotnych, utratę zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, utratę zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej, z wyjątkiem renty przyznanej rolnikowi w związku z przekazaniem lub dzierżawą gospodarstwa rolnego, wyrejestrowanie pozarolniczej działalności gospodarczej.Za nieuzasadniony uznał organ podniesiony w odwołaniu zarzut nieuwzględnienia jednorazowej zapomogi z tytułu śmierci małżonka oraz odprawy pośmiertnej jako dochodu utraconego, bowiem takie zdarzenie, jak utrata jednego ze składników wypłacanych pracownikowi świadczeń nie zostało wymienione jako dochód utracony w art. 3 pkt 23 u.ś.r., stąd przychód z powyższych tytułów po podzieleniu go przez 12 miesięcy wliczony został w skład przeciętnych miesięcznych dochodów członka rodziny strony. Od powyższej decyzji H.K. złożyła skargę wnosząc o jej uchylenie wraz z decyzją organu I instancji i nakazanie ponownego przeprowadzenia postępowania przez organ I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. art. 5 ust. 2 u.ś.r w zw. z art. 32 ustawy zmieniającej oraz art. 3 pkt 23 albowiem ustalając wysokość dochodu na jednego członka rodziny w oparciu o dochody z 2017 roku organ uwzględnił również dochód w wysokości 10.000 zł, tj. otrzymaną jednorazową zapomogę z uwagi na śmierć K.K. oraz kwotę 6.013,31 zł, tj. odprawę pośmiertną tymczasem już w kolejnym miesiącu po ich wypłacie dochód rodziny nie przekraczał kwoty uprawniającej do pobierania świadczenia, 2. art. 6 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania i wydanie zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem przepisów prawa, w sytuacji, gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dał podstaw do wydania decyzji o takiej treści, w tym przede wszystkim poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem jednorazowych świadczeń jako stałego dochodu rodziny, który winny być uwzględniany przy ustalaniu progów ustawowych, 3. art. 7 k.p.a. poprzez niewzięcie i nieskonfrontowanie interesu społecznego i słusznego interesu skarżącego przed jej wydaniem, a także niedążenie do załatwienia sprawy i nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącego, 4. art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w oparciu o niekompletny i powierzchowny materiał dowodowy, a także nienależyte wyjaśnienie podstaw uzasadniających wydanie decyzji o takiej treści. Zdaniem skarżącej organy dokonały błędnej wykładni przepisów prawa odmawiając przyznania zasiłku rodzinnego na cały okres na jaki jest ustalane prawo do tego świadczenia w przypadku uzyskania jednorazowej kwoty dochodu w związku ze śmiercią jej męża, gdyż organy powinny wziąć pod uwagę, że dochód uzyskany ma być uzyskiwany w okresie na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do zasiłku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.Dz.U.2017.2188 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz.U.2018.1302, dalej jako p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest decyzja SKO, na mocy której została utrzymana w mocy decyzja Burmistrza z dnia [...] grudnia 2018 r. w przedmiocie odmowy przyznania skarżącej zasiłku rodzinnego na dziecko oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka i dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na dzieci H.K. i J.K. z powodu przekroczenia kryterium dochodowego. Materialnoprawną podstawę wydanych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U.2018.2220, dalej jako u.ś.r.), która określa warunki nabywania prawa do tych świadczeń oraz zasady ich ustalania, przyznawania oraz wypłacania. Zgodnie z art. 2 pkt 1 u.ś.r., jednym ze świadczeń rodzinnych jest zasiłek rodzinny. Stosownie art. 5 ust. 1 u.ś.r., zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 674 złotych. Dochód ustalany jest z uwzględnieniem instytucji uzyskania i utraty dochodu (art. 5 powołanej ustawy). Jednocześnie z definicji "dochodu członka rodziny" (art. 3 pkt 2a ww. ustawy) wynika, że jest nim wynik podzielenia rocznego dochodu przypadającego na członka rodziny przez liczbę miesięcy w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, czyli uśredniony arytmetycznie, w takiej samej wysokości w każdym miesiącu, definiowany przez ustawodawcę jako "przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4-4c ustawy". Spór w rozpoznawanej sprawie dotyczy tego, czy organy ustalając wysokość dochodu rodziny skarżącej, do dochodu tego prawidłowo doliczyły uzyskane przez skarżącą jednorazowo świadczenia w łącznej wysokości 16 013,31 zł, na które składa się zapomoga oraz odprawa po śmierci członka rodziny. W związku z tym wskazać należy na przepis art. 5 ust. 4a u.ś.r. zgodnie z którym, w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, ustalając dochód członka rodziny, osoby uczącej się lub dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, osiągnięty w tym roku dochód dzieli się przez liczbę miesięcy, w których dochód ten był uzyskiwany, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na który ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczeń rodzinnych. Dla wykładni tego przepisu istotne znaczenie ma rozumienie zastrzeżenia "jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego". Zdaniem Sądu z zastrzeżenia tego wynika wymóg kontynuacji uzyskanego dochodu, co uzasadnione jest koniecznością urealnienia dochodu rodziny w dniu ustalania prawa do świadczenia. Tak więc dochód uzyskany jednorazowo (w niniejszej sprawie zapomoga oraz odprawa po śmierci członka rodziny) nie wpływa na prawo do zasiłku rodzinnego. Ma to być bowiem dochód uzyskiwany w dalszym ciągu. Chodzi zatem o dochód długotrwale uzyskiwany, a nie o dochód jednorazowy. Argumentację tę wzmacnia także treść art. 3 pkt 23 u.ś.r., zawierającego definicję "utraty dochodu". Zwrócić bowiem należy uwagę na to, że w przepisie tym mowa jest o dochodach uzyskiwanych cyklicznie, a nie dochodach jednorazowych. Ponadto w ocenie Sądu interpretacja przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, zaprezentowana przez organy, pozostaje w sprzeczności z celem zasiłku rodzinnego, którym jest zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy, częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka. Zdaniem Sądu nie sposób uznać, że jednorazowo otrzymana zapomoga oraz odprawa po śmierci członka rodziny mogła przyczynić się do utrzymania dzieci, co miałoby uzasadniać odmowę przyznania zasiłku rodzinnego. Z powyższych względów, z powodu naruszenia przepisów prawa materialnego, które doprowadziło do utrzymania przez SKO w całości w mocy decyzji organu pierwszej instancji, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy będą związane przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu oceną prawną (art. 153 p.p.s.a.) i zgodnie z nią rozstrzygną o zasadności wniosku skarżącej o przyznanie zasiłku rodzinnego, dokonując prawidłowego wyliczenia dochodu rodziny skarżącej w sposób zgodny z przytoczonymi wyżej przepisami.