II SAB/Gd 39/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Diana Trzcińska asesor WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 lipca 2019 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia Obrona Zwierząt na bezczynność Wójta Gminy w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1. umarza postępowanie w zakresie bezczynności, 2. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. wymierza Wójtowi Gminy grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych, 4. zasądza od Wójta Gminy na rzecz skarżącego Stowarzyszenia Obrona Zwierząt 580 zł. (słownie złotych: pięćset osiemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Stowarzyszenie pismem z 14 marca 2019 r. wniosło skargę na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej domagając się zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku z 15 stycznia 2018 r., stwierdzenia, że bezczynność Wójta Gminy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżące Stowarzyszenie wskazało, że od 10 lat uczestniczy w projekcie polegającym na badaniu problemu bezdomności zwierząt w jego wymiarze publicznym. W ramach tego projektu prowadzony jest monitoring działalności schronisk dla bezdomnych zwierząt oraz polityki gmin i urzędów. Uzyskana w ten sposób informacja z całego kraju udostępniana jest następnie szerokiej publiczności pod adresem elektronicznym. W ramach powyższego, w dniu 15 stycznia 2018 r. skarżące złożyło drogą elektroniczną do Wójta Gminy wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie sposobu i skutków wykonywania przez gminę zadania "opieka nad bezdomnymi zwierzętami i ich wyłapywanie", przewidzianego ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2019, poz.122). Organ uznał dane żądane wnioskiem za informację przetworzoną i w dniu 26 stycznia 2018 r. wezwał skarżące Stowarzyszenie do wykazania, iż uzyskanie informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Skarżące Stowarzyszenie nie zgodziło się z taką kwalifikacją informacji publicznej, o którą aplikowało we wniosku, co wyraziło w odpowiedzi na wezwanie z 17 lutego 2018 r. Nadana ona została za pośrednictwem platformy ePUAP, co potwierdzone zostało Urzędowym Poświadczeniem Przedłożenia. Wspomniała strona skarżąca, że Gmina od 2012 r. odpowiada na coroczny tożsamy wniosek Stowarzyszenia nt. realizacji zadania zapewniania opieki bezdomnym zwierzętom i nigdy wcześniej nie nadawała tej informacji waloru przetworzonej. Podobnie, gmina zrealizowała tegoroczny wniosek z 5 lutego 2019 r. (dotyczący danych za 2018 r.), bez obstrukcji udostępniając całość żądanych informacji. Ponieważ Wójt Gminy w żaden sposób nie zareagował na wyjaśnienia skarżącego, ten ponowił swój wniosek w dniu 15 czerwca 2018 r. za pośrednictwem platformy ePUAP, co potwierdzone zostało Urzędowym Poświadczeniem Przedłożenia. Pomimo upływu ustawowych terminów do udzielenia odpowiedzi określonych przez art. 13 ust. 1 u.d.i.p., do dnia złożenia niniejszej skargi podmiot obowiązany nie udostępnił wnioskowanych informacji, nie powiadomił wnioskodawcy o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, ani też nie wydał w tym przedmiocie decyzji odmownej, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., w której uzasadniłby swoje stanowisko (jeśli wyjaśnienia udzielone przez skarżącego go nie przekonały). Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie skarżącego, Wójt Gminy dopuścił się rażącej bezczynności, dla której to kwalifikacji najistotniejsze znaczenie ma czas, jaki upłynął od dnia doręczenia wniosku - 14 miesięcy oraz fakt bezskutecznego ponowienia wniosku. Pomimo to, skarżący do dnia składania skargi nie doczekał się żądanej informacji publicznej. Do skargi załączone dokumenty wskazane w jej treści. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o umorzenie postępowania wskazując, że w dniu 1 kwietnia 2019 r. udzielił skarżącemu Stowarzyszeniu informacji publicznej zgodnie z wnioskiem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302, dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w określonych przypadkach, w tym – w razie konieczności wydania decyzji administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 1 – 4a oraz pkt 8 p.p.s.a.). Powyższe determinuje zakres kontroli Sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. W myśl bowiem art. 149 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Skarga w sprawie niniejszej opiewa na zarzut bezczynności organu – Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, o którą pismem z 15 stycznia 2018 r., ponowionym w dniu 15 czerwca 2018 r., wnioskowało Stowarzyszenie. Przystępując do merytorycznych rozważań wskazać należy, iż bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. W przypadku spraw dotyczących dostępu do informacji publicznej organ administracji pozostaje w bezczynności wówczas, gdy nie udzielił zainteresowanej jednostce żądanej przez nią informacji publicznej stosownie do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie odmówił udostępnienia informacji na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 1764 ze zm., dalej jako: "u.d.i.p."), nie umorzył postępowania w myśl art. 14 ust. 2 u.d.i.p. bądź też nie odmówił udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowić musi art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. dostęp do dokumentów, zarówno tych bezpośrednio wytworzonych przez organ, tych, których organ używa przy realizacji zadań przewidzianych prawem, jak i tych, które tylko w części dotyczą organu, nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego. O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu decyduje treść i charakter informacji. Przedmiotem skargi Stowarzyszenia jest bezczynność organu w udostępnieniu stronie skarżącej informacji określonej we wniosku z 15 stycznia 2018 r. w zakresie zrealizowanych zadań dotyczących opieki na bezdomnymi zwierzętami w roku 2017 r. Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, że wniesione przez stronę skarżącą żądanie dotyczyło bezspornie udostępnienia informacji publicznej i co do zasady podmiot miał obowiązek jej udostępnienia. Informacja publiczna będąca przedmiotem żądania została udostępniona skarżącej pismem z 1 kwietnia 2018 r., zatem już po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego i po upływie czternastodniowego przewidzianego przez ustawodawcę terminu, co uprawnia do przyjęcia, że na dzień złożenia skargi organ pozostawał w bezczynności. Jednak na dzień orzekania przez Sąd w istocie wniosek został rozpoznany i determinuje ta okoliczność orzeczenie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku strony, jak też Sąd orzekł w punkcie pierwszym wyroku. W dalszej kolejności w sprawie niezbędna jest ocena czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przystępując zatem do oceny, czy bezczynność organu miała charakter rażący, podjąć należy próbę zdefiniowania pojęcia "rażącego naruszenia prawa". Zdaniem składu orzekającego, rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W orzecznictwie akcentuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w pełni przywołane poglądy, czyniąc je własnym stanowiskiem w sprawie (por. np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 roku, sygn. I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 roku, sygn. II OSK 468/13 oraz wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 roku, sygn. II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 roku, sygn. II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z dnia 16 maja 2013 roku, sygn. II SAB/Sz 34/13 i inne). Ocena, czy w stanie faktycznym niniejszej sprawy mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, powinna być dokonana w kontekście regulacji art. 13 u.d.i.p., który to przepis zobowiązuje organ do udostępniania informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Podkreślić należy, że w pierwszej kolejności organ ma obowiązek udzielić informacji publicznej bez zbędnej zwłoki, czyli bez niepotrzebnego opóźnienia. Po drugie, udostępnienie informacji publicznej nie powinno trwać dłużej niż 14 dni. Powracając na grunt zawisłej sprawy powtórzyć po raz kolejny należy, iż strona skarżąca wniosek o udostępnienie informacji publicznej skierowała do organu 15 stycznia 2018 r. i ponowiła pismem z 15 czerwca 2018 r. W dniu 1 kwietnia 2019 r. organ udzielił odpowiedzi na wniosek w zakresie pytań zawartych we wniosku. W rozpoznawanej sprawie informacja publiczna została udostępniona po wniesieniu skargi, nie ulega zatem wątpliwości, że w dniu wpływu skargi do organu pozostawał on w bezczynności, i w ocenie Sądu stwierdzona w sprawie bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa, co Sąd stwierdził w punkcie drugim wyroku na podstawie art. 149 § 1a .p.s.a. Termin udostępnienia informacji publicznej został przez organ przekroczony, a organ w żaden sposób nie próbował tego wyjaśnić. Z akt także nie wynika przyczyna niezachowania terminu udostępnienia informacji. Powyższa ocena skutkowała wymierzeniem organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że wymierzenie grzywny jest środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona niedopuszczalnego, celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie. Okoliczności niniejszej sprawy, w tym długotrwałość okresu bezczynności (ponad 14 miesięcy), potwierdzały potrzebę dyscyplinowania organu w celu zapewnienia terminowego podejmowania rozstrzygnięć w przyszłości w podobnych sprawach. W konsekwencji Sąd uznał, że grzywna w wysokości 500 zł uwzględnia całokształt okoliczności sprawy, jest adekwatna do stopnia zaniedbania organu oraz spełni swoją funkcję represyjno-dyscyplinującą, skutecznie oddziałując na organ. O zwrocie kosztów Sąd postanowił w punkcie trzecim wyroku na mocy art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Na zasądzoną kwotę 580 zł złożyło się wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w osobie adwokata ustalone z uwzględnieniem treści § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 ze zm.) oraz kwota uiszczonego w sprawie wpisu.