II OSK 2967/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H.Z. i T.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 lipca 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 342/19 w sprawie ze sprzeciwu H.Z. i T.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz H.Z. i T.Z. solidarnie kwotę 1.054 (tysiąc pięćdziesiąt cztery) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 3 lipca 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 342/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił sprzeciw H.Z. i T.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] listopada 2018 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy: Po rozpatrzeniu po raz czwarty sprawy z wniosku J.K. Burmistrz Miasta P. decyzją z dnia [...] września 2018 r., m.in. na podstawie art. 59, 60 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257), ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji dobudowy części budynku socjalno-magazynowego na terenie nieruchomości obejmujących działkę nr [...] położonej w P. W uzasadnieniu organ ten wyjaśnił, iż pierwsza decyzja ustalająca warunki zabudowy na wniosek ww. inwestora została wydana [...] maja 2015 r. Jednakże na skutek odwołania skarżących, została ona wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2015 r., a sprawa została przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Kolejnymi decyzjami organu odwoławczego z dnia [...] stycznia 2017 r. i z dnia [...] listopada 2017 r. zostały wyeliminowane również kolejne decyzje Burmistrza Miasta P. odpowiednio z dnia [...] października 2016 r. oraz z dnia [...] września 2017 r., w których ustalono warunki zabudowy. Po raz czwarty rozpatrując sprawę Burmistrz Miasta P. wydał przedmiotową decyzję z dnia [...] września 2018 r. ustalając warunki zabudowy. W uzasadnieniu organ ten wskazał, iż nie zgadza się ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że tak znaczne, nierównomierne poszerzenie obszaru analizowanego należy uznać za nieumotywowane, a uzasadnienie decyzji nie spełnia wymogów z art. 107 § 3 k.p.a. Następnie ponownie wyjaśnił, dlaczego rozszerzył granice obszaru analizowanego, podnosząc że w obszarze analizowanym występuje zróżnicowana funkcja zabudowy. Dominującą funkcję stanowi zabudowa mieszkalna jednorodzinna wraz z towarzyszącą zabudową usługową (na działkach nr [...],[...]) oraz zabudowa produkcyjno-usługowa (na działkach nr [...],[...]). Co do powierzchni zabudowy organ wyjaśnił, iż wnioskowana inwestycja przekracza wartość średnią i maksymalną analizy (powierzchnia zabudowy kształtuje się od 2 do 34,7%) – w sprawie ustalono wskaźnik max 39,5%, jednakże powierzchnia budynku po rozbudowie nadal będzie mniejsza od budynku o funkcji usługowo-produkcyjnej na działce nr [...] i [...]. Ponadto projektowana inwestycja będzie zblokowana z już istniejącą na przedmiotowej działce, więc nie zaburzy ładu przestrzennego. Szerokość elewacji frontowej ustalono na 24 m. Średnia wartość w obszarze analizowanym to: 9,2 m; Jednakże w sprawie niniejszej rozbudowa będzie zblokowana z istniejącym budynkiem, którego szerokość elewacji frontowej wynosi 24 m. Organ wskazał również dlaczego odstąpił od stanowiska zawartego w decyzji z dnia [...] maja 2012 r. (znak [...]). Na skutek wniesionego przez skarżących odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. zakwestionowaną w tej sprawie decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945), uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, iż: - ponownie z analizy nie wynika jednoznacznie, że na działce nr [...] znajduje się zabudowa usługowa; przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji szczegółowo ustali funkcję zabudowy poszczególnych działce obszaru analizowanego i dokona oceny spełnienia warunki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; - nie została wyjaśniona także kwestia zapotrzebowania na media; przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji oceni spełnienie warunki z art. 61 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy; - mimo wcześniejszych wytycznych zaskarżona decyzja nie zawiera wszystkich wymaganych prawem załączników – brak mapy z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji; - organ pierwszej instancji nie uzasadnił wyczerpująco konieczności tak znacznego poszerzenia obszaru analizowanego; gdyby przyjąć do porównania sposób zagospodarowania obszaru analizowanego wyznaczonego w minimalnej odległości to istnieje wysokie prawdopodobieństwo naruszenia ładu przestrzennego przez dopuszczenie możliwości realizacji planowanej inwestycji; do takich wniosków doszedł też organ pierwszej instancji; - ponownie brak wyjaśnienia dlaczego organ pierwszej instancji zmienił zdanie; niewątpliwie wskaźnik intensywności zabudowy dla wnioskowanego terenu przekracza wartość średnią ustaloną dla całego obszaru analizowanego. Jednocześnie wskazywane dla uzasadnienia przyjętego w sprawie odstępstwa w tym zakresie działki nr [...] i [...] znajdują się w znacznej odległości od terenu planowanej inwestycji, na granicy zwiększonego obszaru; - wątpliwości co do prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego powodują, że ocena zasadności ustalenia wskaźnika szerokości elewacji frontowej byłaby co najmniej przedwczesna; - ponownie brak jest określenia w sposób stanowczy i konkretny koniecznych parametrów dla planowanej zabudowy takich jak: wielkość powierzchni zabudowy czy szerokości elewacji frontowej. W sprawie przyjęty przez organ pierwszej instancji sposób określenia poszczególnych parametrów jako maksymalnych skutkuje tym, że decyzja w istocie nie realizacje celu określonego w art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym któremu ma służyć; - ponownie wskazano, że z przepisów ww. ustawy nie wynika upoważnienie do ustalenia w decyzji "ściany pełnej pełniącej funkcję przegrody akustycznej i wizualnej o wysokości max. 2,2 m ponad poziom terenu w niezabudowanej części działki, wzdłuż granicy z działką nr 1229"; - ponownie mimo obszerności uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Kolegium dokonywanie przez niego powyższych ustaleń w oparciu o art. 136 k.p.a. stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, zaś uwzględnienie wytycznych przez organ pierwszej instancji może prowadzić do odmiennych ustaleń w tym zakresie. Sprzeciw od powyższej decyzji wywiedli H.Z. i T.Z., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zdaniem skarżących w tej sprawie konieczne było uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenie przez organ odwoławczy merytorycznie. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożony sprzeciw nie zasługiwał na uwzględnienie. Podstawę oddalenia sprzeciwu stanowił art. 151a § 2 p.p.s.a. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego co do wad decyzji organu pierwszej instancji oraz konieczności zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze trafnie przyjęło, iż: analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, znajdująca się w aktach administracyjnych, sporządzona w tej sprawie jest nieprawidłowa, w szczególności obszar analizowany został wyznaczony wadliwie. Załącznik graficzny do decyzji o warunkach zabudowy i do analizy nie zawiera tym samym wyznaczonych, zgodnie z § 3 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, granic obszaru analizowanego, co stanowi o naruszeniu przepisów proceduralnych w tym zakresie. Ponadto, słusznie wskazało Kolegium, że wśród wymaganych załączników do decyzji o warunkach zabudowy zabrakło części tekstowej (analizy) i graficznej przedstawiającej wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W ocenie Sądu rację ma Kolegium wskazując, że nieuprawnione rozszerzenie dopuszczalnej powierzchni zabudowy również skłania do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego (i powtórzenia postępowania administracyjnego). W przedmiotowej sprawie wadliwie sporządzono analizę urbanistyczną, a decyzja nie zawiera szeregu wymaganych prawem elementów. W zaskarżonej decyzji nie określono w sposób stanowczy i konkretny koniecznych parametrów dla planowanej zabudowy, takich jak: wielkość powierzchni zabudowy czy szerokości elewacji frontowej. Ponadto wyznaczone dla planowanej inwestycji parametry zabudowy (odstępstwa od wartości średnich) ustalono przede wszystkim w oparciu o parametry zabudowy usługowej. Brak mapy z prawidłowo zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji. Zdaniem Sądu trafnie Kolegium dostrzegło, że w sprawie nie miał zastosowania art. 136 k.p.a., gdyż powtórzenia wymaga całe postępowanie, należy sporządzić nową analizę, nowe załączniki, zatem przeprowadzić całą procedurę od początku, a do tego organ odwoławczy nie ma kompetencji. Dalej Sąd podniósł, że treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego pozwalających na stwierdzenie, czy materiału dowodowego pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie, organ odwoławczy nie mógł zastąpić organu pierwszej instancji w zakresie tak istotnej części postępowania wyjaśniającego, jaką jest zlecenie całości analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli skarżący, kwestionując go w całości. Orzeczeniu temu zarzucono naruszenie: 1/ art. 151a § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie polegające na oddaleniu sprzeciwu i przyjęcie, że organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną prawidłowo skorzystał z art. 138 § 2 k.p.a., podczas gdy w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki do jego zastosowania, zatem sprzeciw powinien zostać uwzględniony; 2/ art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie art. 151a § 2 p.p.s.a. i oddalenie sprzeciwu będące efektem błędnego przyjęcia, że SKO w P. prawidłowo nie skorzystało z instytucji przewidzianej w art. 136 § 1 k.p.a., podczas gdy okoliczności sprawy wskazywały na możliwość i konieczność uzupełnienia materiału dowodowego przez organ odwoławczy w ramach tego przepisu i wydanie decyzji merytorycznej w sprawie; 3/ art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie art. 151a § 2 p.p.s.a. i oddalenie sprzeciwu, w sytuacji gdy przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Burmistrzowi Miasta P. narusza zasadę szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 k.p.a.; W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ ten wskazał, że zakres postępowania jakie musiałby przeprowadzić wykracza poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego o którym mowa w art. 136 k.p.a. i działanie takie naruszyłoby w sposób oczywisty zasadę dwuinstancyjności postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, zatem niniejszą sprawę należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w złożonej skardze kasacyjnej zarzutami. Zaś wywiedziona w tej sprawie skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Za usprawiedliwione należało uznać wszystkie podniesione we wniesionym środku odwoławczym zarzuty, a to zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. oraz art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 136 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w realiach sprawy niniejszej nie można podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji co do tego, że zasadne było uchylenie przez organ odwoławczy decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, gdyż organ ten nie mógł zastąpić organu pierwszej instancji w tak istotnej części postępowania wyjaśniającego, jaką jest zlecenie całości analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Analiza urbanistyczna jest niewątpliwie kluczowym i istotnym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, jednakże nie jedynym. Zarówno w przepisach k.p.a., jak i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca nie zastrzegł, że dowód ten może zostać przeprowadzony jedynie przed organem pierwszej instancji. Z kolei zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli tego rozstrzygnięcia. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania stronie przysługuje prawo, by w jej sprawie orzekały dwa odrębne organy. Przedmiotem oceny organu odwoławczego nie jest tylko decyzja administracyjna, lecz sprawa administracyjna w takich granicach w jakich organ orzeka o obowiązku lub interesie prawnym strony. Przedmiotem postępowania odwoławczego jest zatem zarówno rozpatrzenie konkretnej sprawy i jej załatwienie, jak i weryfikacja decyzji organu pierwszej instancji. Złożenie odwołania ma ten skutek, że organ odwoławczy uzyskuje możliwość rozpatrzenia sprawy, w której zapadła decyzja organu pierwszej instancji. Innymi słowy zarówno postępowania w pierwszej, jak i drugiej instancji mają w pełni charakter merytoryczny, co nie wyklucza przeprowadzenia analizy urbanistycznej przez organ odwoławczy i wydania decyzji co do meritum sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tej sprawie przeprowadzenie takiej analizy przez organ odwoławczy oraz oceny wniosków z niej płynących nie przekracza możliwości organu odwoławczego do wydania w sprawie decyzji in merito. Konieczność przeprowadzenia przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego (dowodowego) i jego zakres, wynika każdorazowo z konkretnej sprawy (por. wyrok NSA z 7.12.2017 r. II OSK 3011/17; wyrok NSA z 20.11.2012 r. II OSK 1299/11; zobacz także: R. Sawuła, glosa do wyroku NSA z 8.11.2011 r. II OSK 1564/10, opubl. OSP 2013/4/41, s. 281). W sprawie nie jest sporne, że zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze już po raz czwarty uchyliło decyzję organu pierwszej instancji ustalającą warunki zabudowy dla opisanej na wstępie inwestycji. Już w decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r. (uchylającej decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] maja 2015 r. ustalającą warunki zabudowy) Kolegium zwróciło uwagę organowi pierwszej instancji na nieprawidłowo sporządzoną analizę z punktu widzenia zasady dobrego sąsiedztwa. Podniosło, że z analizy nie wynika jaka funkcja występuje na poszczególnych działkach w obszarze analizowanym oraz iż brak jest uzasadnienia dla tak znacznego poszerzenia obszaru analizowanego. Wskazało na wadliwości w zakresie ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej i wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy. W związku z powyższym organ pierwszej instancji w dniu [...] października 2016 r. wydał kolejną decyzję w której ustalił warunki zabudowy, jednakże decyzją z dnia [...] stycznia 2017r. Kolegium ponownie uchyliło wydaną w sprawie decyzję. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium zwróciło uwagę organowi pierwszej instancji, że analiza została wykonana nieprawidłowo. Organ ten nadal nie ustalił jaka jest funkcja poszczególnych działek w obszarze analizowanym, nie ustalił czy i na których działkach w obszarze analizowanym jest prowadzona działalność gospodarcza, gdyż to, że inwestor prowadzi działalność gospodarczą na działce przeznaczonej do zainwestowania nie jest wystarczające. Podniosło także, że wyników części tekstowej analizy nie można jednoznacznie powiązać z jej częścią graficzną – w odniesieniu do działek nr [...] i [...] inne parametry występują w części graficznej analizy, a inne w części tekstowej. Ponownie podkreślono nieumotywowanie tak znacznego poszerzenia obszaru analizowanego oraz nakazano ustosunkowanie się do decyzji Burmistrza z dnia [...] maja 2015 r. w kontekście ustalonego wskaźnika powierzchni zabudowy. Podniesiono także, że w decyzji ustalającej warunki zabudowy nie określono w sposób prawidłowy parametrów zabudowy, gdyż z przepisów nie wynika aby można je było ustalać tylko w wielkości maksymalnej, a tak uczynił organ pierwszej instancji. Kolejna decyzja Burmistrza z dnia [...] września 2017r. ustalająca warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji również została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., gdzie zasadniczo wskazano na te same uchybienia co poprzednio. A mianowicie, zdaniem Kolegium nadal analiza nie została sporządzona w sposób prawidłowy, nie wynika z niej jaka jest funkcja poszczególnych działek w obszarze analizowanym oraz czy i jaka w tym obszarze prowadzona jest działalność (funkcja usługowa). Zatem ponownie Kolegium nakazało organowi pierwszej instancji szczegółowe ustalenie funkcji zabudowy poszczególnych działek i dokonanie oceny spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie kontynuacji funkcji. Dalej Kolegium podniosło, że nadal decyzja nie zawiera wymaganych prawem załączników – ani mapy ani wyniki analizy nie zostały podpisane przez upoważnioną osobę. Po raz kolejny organ odwoławczy podkreślił nieumotywowanie tak znacznego, nierównomiernego poszerzenia obszaru analizowanego i wskazał, że działki (nr [...] i [...]) które organ pierwszej instancji przywołuje na uzasadnienie odstępstwa w zakresie wielkości nowej zabudowy położone są w znacznym oddaleniu od działki przeznaczonej do zainwestowania, na skraju znacznie powiększonego obszaru analizowanego. Zaznaczył także, iż ponownie nie można powiązać jednoznacznie części tekstowej analizy z jej częścią graficzną – np. działki nr [...] i [...] mają wskazane inne parametry zabudowy w części graficznej, a inne w części tekstowej. Dalej nie zostały wyjaśnione kwestie dotyczące wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz wadliwie wskazano parametry nowej zabudowy jako maksymalne oraz po raz wtóry zawarto w decyzji ustalenie co do ogrodzenia wokół terenu inwestycji, czego przepisy prawa nie przewidują. Nadal uzasadnienie decyzji narusza art. 107 § 3 k.p.a. Wydając kolejną decyzję w dniu [...] września 2018 r. Burmistrz Miasta P. po raz kolejny ustalił warunki zabudowy dla inwestycji, czyniąc co do zasady takie same ustalenia dotyczące warunków kształtowania ładu przestrzennego, a poszerzone uzasadnienie decyzji w istocie sprowadza się do tych samych argumentów. Dodatkowo Burmistrz podniósł, iż nie zgadza się ze stanowiskiem Kolegium, że tak znaczne nierównomierne poszerzenie obszaru analizowanego należy uznać za nieumotywowane, a uzasadnienie decyzji organu w tym zakresie nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Decyzja ta została uchylona zaskarżoną w tej sprawie decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które zasadniczo zarzuciło organowi pierwszej instancji te same uchybienia. Zatem po raz kolejny decyzja organu pierwszej instancji została uchylona z tych samych powodów. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że w tej sytuacji zaakceptowanie uchylenia decyzji organu pierwszej instancji po raz czwarty doprowadziłoby do dalszego wydłużonego czasu trwania postępowania, które w tej sprawie trwa od 2012 r., w tym realnego niebezpieczeństwa dalszego podejmowania rozstrzygnięć kasacyjnych, a tym samym naruszenia zasady szybkości postępowania (art. 12 § 1 k.p.a.). Burmistrz Miasta P., co zostało wyrażone wprost w decyzji z dnia [...] września 2018r., nie podziela bowiem stanowiska Kolegium co do nieumotywowanego wyznaczenia obszaru analizowanego i wyznaczył taki sam obszar analizowany jak poprzednio. Brak jest zatem realnego prawdopodobieństwa, by organ pierwszej instancji, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, dostosował się do wskazań udzielonych mu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. W tej sytuacji organ odwoławczy, rozpatrując sprawę merytorycznie w jej całokształcie, winien usunąć naruszenia prawa którego dopuścił się organ pierwszej instancji i przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, w tym dowód z analizy urbanistycznej, dążąc do wydania decyzji merytorycznej. Zasadnie zatem skarga kasacyjna podnosi, iż organ odwoławczy wydając decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., naruszył zarówno ten przepis jak i art. 12 § 1 k.p.a. oraz art. 136 k.p.a., zaś Sąd pierwszej instancji nie zauważając przede wszystkim naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., wadliwie oddalił sprzeciw, zamiast go uwzględnić, czym uchybił normie art. 151a § 2 p.p.s.a. Dotąd powiedziane pozwoliło Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na uchylenie zakwestionowanego wyroku Sądu pierwszej instancji, a uznanie że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona spowodowało rozpoznanie sprzeciwu na podstawie art. 188 p.p.s.a. Zdaniem Sądu, jak już wyżej wskazano, w realiach tej sprawy uchylając decyzję organu pierwszej instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchybiło przede wszystkim art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie do treści art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym zaszła podstawa do uwzględnienia sprzeciwu i uchylenia zakwestionowanej decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy winien wydać decyzję merytoryczną. Przedmiotowa skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do treści art. 182 § 2a p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151a § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a., jak w punkcie 2 sentencji. Zwrot poniesionych kosztów obejmuje poniesione przez stronę skarżącą koszty sądowe oraz koszt wynagrodzenia pełnomocnika reprezentującego stronę w obu instancjach sądowych.