II OSK 2175/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 150/17 w sprawie ze skargi M.K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2016 r. znak: [...] w przedmiocie częściowego umorzenia postępowania oraz zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz M.K. kwotę 1300 (jeden tysiąc trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 150/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi M.K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2016r. w przedmiocie częściowego umorzenia postępowania oraz zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, oddalił skargę. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] czerwca 2016r. Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił A.D. pozwolenia na budowę dwóch budynków jednorodzinnych dwulokalowych oraz budowę wewnętrznej instalacji deszczowej – Etap II na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...], w [...]. Odwołanie od powyższej decyzji wniosły M.K. oraz E.L. zarzucając, że organ nie uwzględnił opinii geologicznej z 1989r., nadto pominą kwestię wyegzekwowania od inwestora prac mających na celu podparcie zbocza, oraz nie uwzględnił ponadnormatywnej intensyfikacji zabudowy, jak też braku możliwości etapowania inwestycji z uwagi na niesamodzielność poszczególnych etapów. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2016r. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki wskazując, że kwestia ta została już rozstrzygnięta przy udzieleniu pozwolenia na budowę Etapu I i w tym zakresie umorzył postępowanie. Natomiast w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu przyjętego rozstrzygnięcia wyjaśnił, że przepisy Prawa budowlanego pozwalają na etapowanie inwestycji. Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania wskazał, że usytuowanie działek inwestycyjnych poniżej działek skarżących nie stwarza zagrożenia ich zalewania. Stwierdził, że z wyliczeń projektowych wynika, iż wskaźniki powierzchni biologicznie czynnej zostały spełnione. Przedłożony projekt zawiera również wymaganą przepisami opinię geotechniczną. Kwestia zabezpieczenia mas ziemnych przed ewentualnym osuwaniem została rozwiązana przez odpowiednie zaprojektowanie parteru budynków stanowiące żelbetowe skrzynie. Organ podzielił również stanowisko, że istniejący między budynkami skarżących a terenem budowy mur pełni funkcje muru oporowego. Nadto teren inwestycji w planie miejscowym nie został zakwalifikowany jako teren osuwiskowy. W dalszej kolejności organ wskazał, że opinia z 1989r. nie może być wiążącą w niniejszym postępowaniu, ponieważ została sporządzona na okoliczność wystąpienia szkód górniczych w budynku skarżącej. Wykluczył również naruszenia decyzją uzasadnionych interesów osób trzecich, bowiem realizacja zamierzenia budowlanego nie wprowadzi zmian w dotychczasowym użytkowaniu działek sąsiednich. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpoznając wniesioną przez M.K. skargę uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi Sąd wskazał, że niezasadny jest zarzut dotyczący działki nr 1821 ponieważ na działce tej zlokalizowane są elementy infrastruktury podziemnej oraz fragmenty dojść i dojazdów do budynku wobec czego decyzja konserwatora zabytków nie była wymagana. Kwestia zabezpieczenia mas ziemnych przed osuwaniem się gruntu została rozwiązana poprzez odpowiednie zaprojektowanie parteru budynków. Sąd podzielił ocenę organów co do nieprzydatności w sprawie opinii z 1989r. oraz nie przekroczenia dopuszczalnych wskaźników powierzchni biologicznie czynnej. Jako nieskuteczny wskazał zarzut naruszenia art. 10 k.p.a., wobec braku wykazania przez stronę istnienia związku przyczynowego między tym naruszeniem a wynikiem sprawy. Odnosząc się do kwestii zbycia przez inwestora udziałów w działkach inwestycyjnych stwierdził, że okoliczność ta nie została wykazana, a poza tym nie ma znaczenia, bowiem inwestor nie musi być właścicielem działek, a jedynie legitymować się oświadczeniem o prawie do dysponowania nimi na cele budowlane. W skardze kasacyjnej M.K. zaskarżyła powyższy wyrok w całości zarzucając: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego tj. - art. 33 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że wniosek o pozwolenie na budowę spełnia wszystkie wymogi, w sytuacji gdy 10 dni po wydaniu nieprawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę doszło do zmiany w zakresie prawa własności działek objętych inwestycją, a co za tym idzie oświadczenie nie zawierało zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości na wykonanie robót budowlanych, - art. 28 ust. 1 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 1 oraz art. 35 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy brak jest wymaganej przepisami decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] w zakresie dotyczącym działki nr [...], albowiem w przedłożonej do akt decyzji nie ujęto przedmiotowej działki. 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i błędne przyjęcie, że normy te nie zostały naruszone w sytuacji gdy Sąd I instancji zupełnie pominą okoliczność, że 10 dni po dacie wydania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę zmienił się stosunek własnościowy nieruchomości objętych inwestycją, co doprowadziło do wadliwego ustalenia, że inwestor posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, - art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 par. 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo, że strona nie została zawiadomiona o zakończeniu postępowania dowodowego, a co za tym idzie nie miała możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań, co miało wpływ na wynik sprawy, bowiem strona została pozbawiona możliwości złożenia wniosku dowodowego o sporządzenie nowej lub dodatkowej opinii geotechnicznej, która mogłaby usunąć wątpliwości w zakresie zebranego materiału dowodowego, a w szczególności uwzględnić charakter górniczy terenu, - art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 par.1 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi pomimo, że organ II instancji błędnie ocenił zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w postaci opinii geologicznej z marca 1989r., która zawierała odmienne wnioski i oceny uwarunkowań geologicznych inwestowanego terenu i oparcia rozstrzygnięcia na opinii, która nie uwzględnia specyficznego górniczego charakteru terenu, na którym znajduje się planowana inwestycja. Na tej podstawie skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpozna oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania A.D. wniósł o jej oddalenie, potwierdzając przy tym, że w dniu 27 czerwca 2016r. doszło do zbycia połowy udziałów w przedmiotowych nieruchomościach, co jego zdaniem nie stanowi podstawy do kwestionowania prawidłowości wydanej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2018r., poz. 1302 ze zm. dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Wniesiona skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Skuteczny okazał się bowiem zarzut naruszenia art. 33 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm., dalej: "Pr. bud.") dotyczący braku zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości na wykonanie planowanych robót budowlanych. W sprawie nie jest sporna okoliczność, że po wydaniu nieprawomocnej decyzji przez organ I instancji doszło do zbycia połowy udziałów w nieruchomościach objętych wnioskiem inwestora o wydanie pozwolenia na budowę. W tej sytuacji doszło do zdezaktualizowania się złożonego przez inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Brak bowiem zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości świadczy o tym, że inwestor nie miał podstaw do złożenia oświadczenia, iż posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ( por. wyrok NSA z dnia 23 marca 2017r. sygn. akt II OSK 1882/15, LEX nr 2341145). Należy zauważyć, że inwestycja budowlana na nieruchomości stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną, a przepis art. 199 k.c. uzależnia skuteczność takiej czynności od zgody wszystkich współwłaścicieli. Inwestor, składając oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w przypadku współwłasności, zobowiązany jest posiadać zgodę współwłaściciela nieruchomości, która powinna być wyrażona w sposób jednoznaczny i nie może być dorozumiana ( por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2000r. sygn. akt IV SA 316/98 dostępne: www.orzeczenia.nsa.gov.pl) O ile oświadczenie inwestora zostało prawidłowo ocenione przez organ I instancji, gdy występujący o wydanie pozwolenia na budowę był jednocześnie właścicielem wszystkich działek objętych inwestycją, o tyle na etapie postępowania przed organem II instancji wobec zmiany w części własności tych działek organ winien dokonać weryfikacji złożonego przez inwestora oświadczenia. Tym bardzie, że nie jest bezwzględnie związany jego treścią i może poddać je badaniu jak każdy inny dowód. Należy zauważyć, że oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest skuteczne o tyle, o ile z materiału zebranego w sprawie nie wynika wątpliwości co do jego treści ( por. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2015r. sygn. akt II OSK 760/14, LEX nr 1990943, wyrok NSA z dnia 9 listopada 2012r. sygn. akt II OSK 2102/12, LEX nr 1291963, oraz wyrok NSA z dnia 21 maja 2010r. sygn. akt II OSK 439/09, LEX nr 597593). W tej sytuacji zasadny okazał się również zarzut naruszenia przepisów postępowania z art. 145 par.1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 par.1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę Sądu I instancji przeprowadzonego przez organ II instancji postępowania administracyjnego w zakresie wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, w tym ustalenia aktualnego na dzień wydania decyzji stanu prawnego nieruchomości w stosunku do których organ wydał pozwolenie na budowę. Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne stąd również organ II instancji zobowiązany był zbadać kompletność wniosku inwestora zgodnie z art. 33 ust. 2 Pr. bud. Niezasadne jest zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 1 oraz art. 35 ust.1 pkt 2 i 3 Pr. polegający na ich niezastosowaniu, wobec braku uzgodnienia realizacji inwestycji w zakresie działki nr 1821 z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w Krakowie, należy bowiem zauważyć, że wniosek inwestora oraz wydana decyzja o pozwoleniu na budowę etapu II nie dotyczy w ogóle przedmiotowej działki, stąd zarzut ten jest całkowicie pozbawiony podstaw. Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut dotyczący naruszenia art. 145 par.1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 k.p.a. Naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu wyrażonej w powołanym przepisie należy oceniać jako naruszenie przepisów postępowania, które nie zawsze ma istotny wpływ na wynik sprawy. To oczywiście do strony stawiającej zarzut należy wykazanie związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Innymi słowy, strona powinna wykazać, że niezawiadomienie jej przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło jej dokonanie w danym postępowaniu konkretnej czynności procesowej, np. złożenie dokumentu, zgłoszenie wniosku o zawieszenie postępowania, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego chęć złożenia wniosku o wydanie kolejnej opinii, gdy strona nie zgadza się treścią opinii znajdującej się w aktach, bez wskazania uzasadnionych podstaw takiego żądania nie ma wpływu na wynik sprawy. Nie można również zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej kasacyjnie, że organy wadliwie oceniły wartość dowodową przedłożonej przez stronę opinii z marca 1989r. Zasadnie bowiem wskazały, że opinia ta została opracowana na podstawie badań i dokumentacji z lat 70-80 i nie odnosi się do obecnej sytuacji w terenie, co natomiast uwzględnia opinia geotechniczna przedłożona wraz z projektem geotechnicznym przez inwestora. Ponadto opinia z 1989r. została sporządzona na potrzeby postępowania o odszkodowanie z tytułu powstałych w budynku szkód górniczych. W tej sytuacji jako prawidłowe należało ocenić stanowisko Sądu I instancji uznające w tym zakresie ustalenia organów za nie naruszające zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7 i art. 77 par. 1 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzekając na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.