II OSK 439/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant Agnieszka Gugała-Szczerbicka po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. i M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1488/08 w sprawie ze skargi Z. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Z. D. na rzecz E. i M. B. kwotę 300 zł (słownie: trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 listopada 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 1488/08, w sprawie ze skargi Z. D. uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2008 r., znak [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, a także stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sławnie, po wszczętym z urzędu postępowaniu administracyjnym w sprawie dotyczącej samowolnego wykonywania robót budowlanych w lokalu mieszkalnym nr 2, będącym częścią składową budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...] i [...] w D. przy ul. [...], w okresie około 15 do 23 grudnia 2006 r., nałożył na E. i Z. D. na podstawie art. 83 ust. 1 i art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego obowiązek dostarczenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych oraz opinii technicznej o zgodności wykonanych robót z prawem w terminie do 15 kwietnia 2007 r. W dniu 15 marca 2007 r. Z. D. wystąpił do Starosty Sławieńskiego z wnioskiem o pozwolenie na budowę dla inwestycji polegającej na "zmianie sposobu użytkowania" ww. lokalu mieszkalnego nr 2 na działce nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...] w D. przy ul. [...], na lokal usługowy. W dniu 21 marca 2007 r. Starosta Sławieński zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę Z. D. Postanowieniem z dnia [...] marca 2007 r., wydanym na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., Starosta Sławieński przekazał projekt zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na usługowy do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sławnie z uwagi na znajdującą się w obiegu prawnym decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sławnie z dnia [...] stycznia 2007 r., orzekającą o nałożeniu obowiązku na Z. D. w związku z popełnioną samowolą budowlaną i niezakończonym postępowaniem w przedmiotowej sprawie. W dniu 26 marca 2007 r. w Starostwie Powiatowym w Sławnie współwłaścicielka budynku w D. przy ul. [...] E. B. złożyła oświadczenie, w którym nie wyraziła zgody na planowaną przez Z. D. inwestycję, polegają na zmianie sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na lokal użytkowy. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 r. na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sławnie, przekazał Staroście Sławieńskiemu 4 egzemplarze projektu budowlanego wewnętrznej instalacji gazowej w budynku przy ul. [...] lokal nr [...] w D. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że inwestorzy wywiązali się z obowiązku nałożonego na nich decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., w związku z czym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sławnie wydał decyzję z dnia [...] kwietnia 2007 r. o stwierdzeniu wykonania nałożonego obowiązku. Organ wskazał jednakże, że wykonanie instalacji gazowej w budynku wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, co nie jest przedmiotem toczącego się w PINB w Sławnie postępowania administracyjnego. Inwestor Z. D. w dniu 25 kwietnia 2007 r. wycofał złożony w dniu 15 marca 2007 r. wniosek i tego samego dnia złożył nowy wniosek dotyczący tej samej inwestycji, załączając oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Decyzją [...] z dnia [...] maja 2007 r., Starosta Sławieński na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 i art. 71 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę Z. D. dla inwestycji polegającej na przebudowie części budynku mieszkalnego na lokal usługowy oraz budowie wewnętrznej instalacji gazu w lokalu nr [...] na działce [...] w obrębie ewidencyjnym [...] w D. przy ul. [...]. E. B. w dniu 11 czerwca 2007 r. ponownie oświadczyła do protokołu sporządzonego w Starostwie Powiatowym w Sławnie, że załączone do wniosku o pozwolenie na budowę oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zawiera nieprawdę, ponieważ nigdy nie wyraziła ona zgody na wykonanie prac zawartych w dokumentacji. W dniu 12 czerwca 2007 r. E. i M. B. złożyli wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty Sławieńskiego z dnia [...] maja 2007 r. Postanowieniem z dnia [...] września 2007 r. Wojewoda Zachodniopomorski odmówił przywrócenia terminu do wniesienia wymienionego wyżej odwołania. W dniu 16 listopada 2007 r. E. i M. B. złożyli w Zachodniopomorskim Urzędzie Wojewódzkim w Szczecinie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Sławieńskiego z dnia [...] maja 2007 r. (nr [...]). Pismem z dnia 11 grudnia 2007 r. Z. D. poinformował organ, że toczące się na wniosek E. i M. B. postępowanie o czyn z art. 272 k.k., tj. wyłudzenie poświadczenia nieprawdy za pomocą wprowadzenia w błąd urzędnika (oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością), zostało umorzone przez Prokuratora Rejonowego w K. (sygn. akt [...]) wobec ustalenia, że ww. czyn nie zawiera znamion czynu zabronionego. Po rozpoznaniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z dnia [...] maja 2007 r. Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., wydaną na podstawie art. 157 § 1, § 2 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w związku z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), dalej Prawo budowlane, stwierdził nieważność decyzji Starosty Sławieńskiego z dnia [...] maja 2007 r. Organ wskazał, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, według wzoru wskazanego w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz.U. z 2003 r. Nr 120, poz. 1127 ze zm.). Natomiast z załączonego do wniosku z dnia 25 kwietnia 2007 r. projektu wynika, iż planowane roboty dotyczyły przebudowy lokalu mieszkalnego nr [...] na lokal handlowy i polegały na wyburzeniu ścian wewnętrznych oraz wykonaniu m.in. witryny wraz z wejściem do sklepu, nowych ścian działowych, podciągu na słupkach żelbetowych, zamurowaniu otworów drzwiowych prowadzących do klatki schodowej, zamurowaniu otworów okiennych w elewacji bocznej i tylnej. Wobec faktu, że zaprojektowane prace dotyczyły również części wspólnych budynku, tj. ścian, konstrukcji i wyglądu budynku, to ich realizacja wymagała zgody wszystkich współwłaścicieli, co winno być uwidocznione w złożonym przez inwestora oświadczeniu. Z. D. wniósł odwołanie od powyższej decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] stycznia 2008 r., po rozpoznaniu którego, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. ([...]), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Skargę na to rozstrzygnięcie złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z. D. podnosząc, że uzasadnienie decyzji nie jest zgodne z prawdą, zawartą w aktach sprawy oraz w odwołaniu. Skarżący zgodził się z twierdzeniem organu odwoławczego, że zakres prac budowlanych wykraczał poza zwykły zarząd nieruchomością wspólną. Jednakże nie zgodził się ze stwierdzeniem, że nie posiadał wymaganej zgody współwłaścicieli, gdyż złożył dwa wnioski o pozwolenie na budowę. Przy czym, tylko na pierwszy wniosek złożony w dniu 15 marca 2007 r., pp. B. nie wyrazili zgody. Postępowanie to zostało zakończone postanowieniem Starosty Sławieńskiego z dnia [...] marca 2007 r. o przekazaniu sprawy do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sławnie, który prowadził postępowanie w sprawie samowoli budowlanej. Natomiast na drugi wniosek z dnia 25 kwietnia 2007 r. – Starosta Sławieński wszczął postępowanie w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę – w trakcie którego żadna ze stron nie wniosła uwag ani nie odwołała się od decyzji o pozwoleniu na budowę. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając skargę za zasadną, wskazał, że jak wynika z dyspozycji art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie – pod rygorem odpowiedzialności karnej – o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W niniejszej sprawie organy nie wykazały w sposób oczywisty, że decyzja Starosty Sławieńskiego z dnia [...] maja 2007 r. –- rażąco narusza art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Z. D. złożył dwa wnioski o wydanie pozwolenia na przebudowę: pierwszy w dniu 15 marca 2007 r., który wycofał w dniu 25 kwietnia 2007r., po czym tego samego dnia złożył nowy wniosek, załączając oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w którym – po wymienieniu wszystkich współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości – oświadczył, że posiada ich zgodę na wykonanie planowanej inwestycji. Natomiast oświadczenie E. B. o braku zgody na przeprowadzenie ww. robót złożone w Starostwie Powiatowym w Sławnie w dniu 26 marca 2007 r. dotyczyło niewątpliwie postępowania uruchomionego pierwszym wnioskiem inwestora z dnia 15 marca 2007 r., co umknęło uwadze organów. W toku postępowania nieważnościowego organy nie wykazały, czy również w postępowaniu zainicjowanym drugim wnioskiem z dnia 25 kwietnia 2007 r. – skarżący taką zgodą nie dysponował. Sąd I instancji zaznaczył, że obowiązkiem organu architektoniczno-budowlanego było sprawdzenie – także na etapie postępowania zainicjowanego drugim wnioskiem – czy inwestor posiada zgodę wszystkich współwłaścicieli, jednak uchybienie to – o ile istotne w postępowaniu zwykłym, nie można uznać za rażące w postępowaniu nadzwyczajnym – a tylko takie naruszenie mogłoby skutkować stwierdzeniem nieważności przedmiotowej decyzji. Ponadto, Sąd I instancji wskazał, że zawiadomieniem z dnia 26 kwietnia 2007 r. (doręczonym pp. B. w dniu 27 kwietnia 2007 r.) Starosta Powiatowy w Sławnie poinformował strony o wszczęciu postępowania w sprawie wniosku inwestora z dnia 25 kwietnia 2007 r., zakreślając 7-dniowy termin na zapoznanie się z aktami i wypowiedzenie co do zebranych dowodów i materiałów. Decyzja Starosty Sławieńskiego z dnia [...] maja 2007 r. została doręczona pp. B. w dniu 10 maja 2007 r. Strony, zdaniem Sądu I instancji, miały zatem możliwość zakwestionowania tego rozstrzygnięcia na etapie postępowania zwykłego. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska organów, że decyzja Starosty Sławieńskiego z dnia [...] maja 2007 r. obarczona jest kwalifikowaną wadą rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, co winno skutkować jej wyeliminowaniem z obrotu prawnego, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli E. i M. B. zaskarżając wyrok w całości, zarzucili mu: 1) naruszenie przepisów postępowania, tj.: – naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż w toku postępowania nieważnościowego organy nie wykazały, czy skarżący nie dysponował zgodą współwłaścicieli na wykonanie robót, a zatem nie wykazały bezspornie, że kwestionowane rozstrzygnięcie dotknięte jest wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: – naruszenie art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez błędne zastosowanie, tj. przyjęcie, iż w stanie faktycznym niniejszej sprawy w sytuacji gdy organ dysponuje uprzednio złożonym na piśmie oświadczeniem E. B., w którym nie wyraża ona zgody na planowaną inwestycję można wydać pozwolenie na budowę. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Z. D. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, bowiem nie można zupełnie się zgodzić z oceną prawną dotyczącą zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, wyrażoną przez Sąd w zaskarżanym wyroku. Tytuły prawne, z których może wynikać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zostały wymienione w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Posiadanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest jednym z podstawowych warunków wydania przez organ decyzji o pozwoleniu na budowę, co wynika z przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Złożenie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o którym mowa w ww. przepisach, nie można w każdej sytuacji uznać za wystarczające, gdyż zgodnie z art. 4 Prawa budowlanego "każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (...)". Nie można więc w sytuacjach wątpliwych ograniczać się jedynie do żądania od inwestora oświadczenia bez potwierdzenia jego prawdziwości stosownymi dokumentami (wyrok NSA z 26 lipca 2007 r., II OSK 1099/06; wyrok NSA z 11 maja 2007 r., II OSK 775/06; wyrok NSA z 3 kwietnia 2007 r., II OSK 577/06; wyrok NSA z 9 listopada 2005 r., II OSK 179/05, ONSAiWSA 2006, nr 3, poz. 88). W niniejszej sprawie, co wynika z przedstawionych akt, były podstawy aby organ miał wątpliwości co do prawdziwości złożonego przez Z. D. oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, skoro w dniu 26 marca 2007 r. E. B. – współwłaścicielka nieruchomości złożyła stosowne oświadczenie o braku zgody i co powtórzyła w dniu 11 czerwca 2007 r. Organ wydający pozwolenie na budowę, podobnie jak Sąd I instancji nie zastanowili się, jaki był cel Z. D. wycofania pierwszego wniosku z dnia 15 marca 2007 r. w dniu 25 kwietnia 2007 r. i złożenie w tym samym dniu powtórnego wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, na taką samą inwestycję, jak wcześniej. Powyższe działanie inwestora już wskazuje na zamiar obejścia obowiązujących przepisów, gdyż nie ma innego wytłumaczenia tego postępowania. Budzi zdziwienie dlaczego Starosta Sławieński nie zwrócił uwagi na to nietypowe zachowanie inwestora, wszczynając kolejne postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę, nie kończąc formalnie wcześniej wszczętego postępowania. Zbyt formalistyczne i niezgodne z ratio legis ustawy jest takie traktowanie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jak to uczynił Starosta Sławieński i zaakceptował to Sąd w zaskarżonym wyroku. Oświadczenie jest jednym ze środków dowodowych w sprawie, ocena jego należy do organu administracji architektoniczno-budowlanej i jeżeli są wątpliwości co do faktów wynikających z oświadczenia, organ zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. mógł i powinien skorzystać z innych dowodów, żądając np. oświadczeń współwłaścicieli nieruchomości na piśmie o zgodzie na zmianę przeznaczenia lokalu mieszkalnego na lokal usługowy, skoro było wiadomo od początku, że taki zamiar inwestora przekracza zakres zwykłego zarządu. Organ wydający pozwolenie na budowę jest obowiązany do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego i prawnego, do wyjaśnienia sprawy, a nie ograniczać się do żądania jedynie oświadczenia, jeżeli mogą być wątpliwości co do jego prawdziwości. Prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie można opierać wyłącznie na oświadczeniu inwestora, gdyż oprócz przepisów Prawa budowlanego wskazujących na wymóg złożenia takiego oświadczenia, są jeszcze przepisy mające rangę zasad, jak wcześniej powołany art. 4 Prawa budowlanego, który wymaga od inwestora wykazania tego prawa i taki jest sens tej regulacji. Organ wydając pozwolenie na budowę, opierając się wyłącznie na oświadczeniu inwestora, naraża się na ryzyko naruszenia przepisów postępowania, że nie wyjaśnił sprawy do końca (art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 k.p.a.). Ocena dowodów należy do organu wydającego decyzję, on też ponosi odpowiedzialność za wydaną decyzję, nie zwalnia z tego organu też odpowiedzialność karna inwestora za złożenie nieprawdziwego oświadczenia. Stosowanie przepisów prawa materialnego (Prawa budowlanego), odbywa się w oparciu o przepisy postępowania zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego. Wszystkie powyższe uwagi nabierają szczególnego znaczenia w sprawie w takiej jak ta, kiedy okazuje się, że złożone oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jest kwestionowane przez innych współwłaścicieli nieruchomości. Stosując przepisy prawa administracyjnego materialnego, organy administracji publicznej nie mogą zapominać, że nie może naruszać to również innych przepisów, w tym przypadku przepisów Kodeksu cywilnego (art. 199), gdyż do tego zobowiązują przepisy art. 6 i 7 k.p.a. Działanie na podstawie prawa i stanie na straży praworządności w rozumieniu powyższych przepisów, nie odnosi się tylko do prawa administracyjnego, jednak aby temu sprostać organy administracji publicznej zobligowane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Należy więc jako dowód dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 k.p.a.). Zapewne zażądanie od strony innych dowodów niż tylko oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomości na cele budowlane, w tej sprawie, nie byłoby sprzeczne z prawem. W świetle powyższych rozważań całkowicie błędna jest ocena Sądu I instancji, "że organy nie wykazały w sposób oczywisty, że decyzja Starosty Sławieńskiego z dnia [...] maja 2007 r. – rażąco narusza art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego". Organy orzekające w sprawie wykazały, że takie naruszenie przepisów prawa materialnego ma charakter rażącego naruszenia prawa, natomiast Sąd w zaskarżonym wyroku nie dopatrzył się takiego naruszenia prawa, a wystarczyło zadać sobie pytanie, czy możliwe byłoby wydanie pozwolenia na budowę w przypadku braku po stronie inwestora, prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W sprawie tej, należy zrozumieć, że przy sądowej kontroli legalności decyzji o pozwoleniu na budowę istotne jest sprawdzenie posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a nie tylko sprawdzenie, czy inwestor złożył stosowne oświadczenie, gdyż taki jest głębszy sens tych przepisów. Odpowiadając na argumentację Sądu i odpowiedzi na skargę kasacyjną, fakt wszczęcia kolejnego postępowania w tej samej sprawie, nie może zwalniać organu od dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wyjaśnienia sprawy. Niezłożenie odwołania od decyzji organu I instancji, nie pozbawia strony legitymacji do wszczęcia postępowania w trybie nadzwyczajnym. Przepisy Prawa budowlanego ani rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzorów wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (...), nie zabraniają organowi właściwemu do wydania pozwolenia na budowę, żądania innych dowodów (dokumentów) dla potwierdzenia tego prawa, jeżeli jest to niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, o tym decyduje organ, gdyż on odpowiada za prawidłowość wydania decyzji. Złożenie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jest tylko formalnym spełnieniem wymaganego obowiązku, rodzącym domniemanie, że takie prawo przysługuje inwestorowi. Jednak to domniemanie może być, jak każde inne podważone przez dowód przeciwny. Złożenie oświadczenia nie jest wykazaniem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 4 Prawa budowlanego. Organ administracji architektoniczno-budowlanej właściwy do wydania pozwolenia na budowę, przez fakt złożenia przez inwestora oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie przestaje być odpowiedzialnym za legalność wydanej decyzji, gdyż przepisy prawa budowlanego nakładające ten wymóg, nie wyłączają zastosowania innych przepisów, w tym przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Sądowa kontrola działalności administracji publicznej, nie może być rozumiana jako wyłącznie kontrola, czy w danym postępowaniu administracyjnym organy zgromadziły wymagane dokumenty, gdyż istota wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez sądy administracyjne polega na kontrolowaniu, czy zaskarżony akt został wydany zgodnie z prawem. Ponieważ w niniejszej sprawie podstawowe naruszenie prawa polegało na naruszeniu przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, a dopiero w konsekwencji tego zostały naruszone przepisy postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny podjął rozstrzygnięcie na podstawie art. 188 oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a., uchylając zaskarżony wyrok i oddalając skargę.