II SA/Rz 472/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr./ NSA Stanisław Śliwa Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2019 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w [...] na decyzję Wojewody z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę -skargę oddala- Przedmiotem skargi A sp. z o.o., z siedzibą w [...], zwanej dalej "Spółką" jest decyzja Wojewody [....] z dnia [..] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę. Starosta [...] decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. Nr [...] znak [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółce pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [....] nr [...] na działce nr ewid. 1417 w miejscowości M. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Parafia Rzymskokatolicka pw. św. [...] w M. podnosząc m.in., że parafianie od początku jego posługi w parafii zgłaszają sprzeciw wobec inwestycji podnosząc, że poprzedni proboszcz nie informował ich o takim projekcie. Nie zgadzają się na udostępnienie części wieży kościoła z przeznaczeniem na instalację infrastruktury telekomunikacyjnej. Wojewoda [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej "k.p.a."), w pkt I uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2018 r., zaś w pkt II odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] nr [...] na działce nr ewid. 1417 w miejscowości M. Wyjaśnił, że po myśli art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm., dalej "P.b") udzielenie pozwolenia na budowę warunkowane jest m.in. złożeniem przez inwestora oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z licznym orzecznictwem sądowo-administracyjnym oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może zostać skutecznie zakwestionowane w postępowaniu administracyjnym o wydanie pozwolenia na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 577/06 wyraził pogląd, iż dysponując zarówno oświadczeniem woli właściciela uprawniającym inwestora do złożenia oświadczenia w trybie art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b., jak i oświadczeniem właściciela cofającym te zgodę, organ powinien, uwzględniając stan faktyczny i prawny istniejący w chwili rozstrzygania, oprzeć się na oświadczeniu późniejszym. Zarówno z oświadczeniem o zgodzie na projektowane roboty, jak z oświadczeniem o uchyleniu się od skutków oświadczenia o zgodzie, związane jest domniemanie legalności, które to domniemanie organy administracyjne mają obowiązek uwzględnić. Do obalania tych domniemań powołane są sądy powszechne. Takie zakreślenie granicy między postępowaniem cywilnym i administracyjnym wyraźnie pokazuje, że organy rozpatrujące wniosek o pozwolenie na budowę nie mogą ignorować dokumentu zawierającego oświadczenie o uchyleniu się od skutków oświadczenia właściciela o zgodzie na wykonywanie przez inwestora robót budowlanych. W rezultacie przyjąć trzeba, iż skuteczne, tj. niezakwestionowane orzeczeniem sądu powszechnego, oświadczenie właściciela nieruchomości o uchyleniu się od skutków prawnych oświadczenia woli, na podstawie którego inwestor dołączył do wniosku o pozwolenie na budowę oświadczenie oprawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, powinno być uwzględnione przez organy administracyjne, aż do wydania ostatecznej decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę. W aktach sprawy znajduje się oświadczenie P.B. - pełnomocnika Spółki o posiadanym prawie do dysponowania działką nr 1417 na cele budowlane, datowane na dzień 3 października 2018 r. Z analizy ww. oświadczenia oraz analizy zalegającej w aktach organu I instancji informacji o działce (według stanu na dzień 17 października 2018 r.) wynika, iż działka ta stanowi własność Parafii Rzymskokatolickiej w M.. Pismem z dnia 20 grudnia 2018 r. nr Organ wezwał Spółkę do przedłożenia wyjaśnień w przedmiotowej sprawie, w szczególności do wskazania czy inwestor wystąpił z powództwem do sądu powszechnego, celem zakwestionowania oświadczenia Parafii Rzymskokatolickiej w M. z dnia [...] listopada 2018 r. o braku zgody na dysponowanie działką nr 1417 na cele budowlane. W odpowiedzi na powyższe pismo, pełnomocnik inwestora w piśmie z dnia 9 stycznia 2019 r. przedłożył kopię umowy najmu Nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r. oraz wyjaśnił, że powyższa umowa została zawarta na okres 10 lat i daje Spółce m.in. takie uprawnienie, jak prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Pełnomocnik spółki wyjaśnił również, że Parafia Rzymskokatolicka w M. nie wypowiedziała przedmiotowej umowy najmu, a zatem złożone do wniosku o wydanie decyzji pozwolenia na budowę oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane pozostaje w mocy i nie ma w tym zakresie żadnego sporu, którego rozstrzygnięcia wymagałoby wystąpienie z powództwem do właściwego sądu. W ocenie Organu odwoławczego, skoro oświadczenie Parafii Rzymskokatolickiej w M. zawarte w odwołaniu z dnia [...] listopada 2018 r. o uchyleniu się od skutków prawnych oświadczenia woli - umowy na udostępnienie nieruchomości zawartej w dniu [...] lipca 2017 r. zostało zakwestionowane orzeczeniem sądu powszechnego, należy stwierdzić, że inwestor – Spółka nie posiada prawa do dysponowania działką nr w M. na cele budowlane, co skutkowało uchyleniem decyzji i odmową zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na opisaną na wstępie decyzję Spółka reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika zarzuciła: I. inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. z uwagi na jego zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy materiał dowodowy zebrany w sprawie, w tym wcześniejsza trafna ocena Starosty [...] przemawiają za utrzymaniem zaskarżonej decyzji w całości czyli zastosowaniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.; 2. art. 6 i art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej RP z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.) poprzez niedziałanie przez organ II instancji w postępowaniu odwoławczym w oparciu o przepisy prawa przejawiające się w dowolnej ocenie działań organu I instancji przy wydaniu decyzji w I instancji i ich wpływu na wynik sprawy co godzi w zasadę zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej oraz jego nie budzi; 3. art. 7, 75 §1, 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego celem wyjaśnienia czy Parafia Rzymskokatolicka w M. podjęła jakiekolwiek czynności które mogłyby podważać tytuł prawny którym legitymowała się Spółka składając oświadczenie o przysługującym jej prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; 4. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji organu II instancji, dlaczego oświadczenie Parafii zawarte w odwołaniu od decyzji, które nigdy nie zostało Spółce nawet doręczone było wystarczającym argumentem za uznaniem, że inwestor nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; 5. art. 12 k.p.a. poprzez niedziałanie przez organ odwoławczy wnikliwie i szybko, w tym nieposługiwanie się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia; 6. art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny materiału dowodowego i w sytuacji gdy w aktach sprawy zalega obowiązująca umowa najmu dając możliwość złożenia oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane uznanie, że tylko na podstawie gołosłownego twierdzenia zawartego w odwołaniu od decyzji można kwestionować oświadczenie inwestora co do prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. art. 35 ust. 4 P.b. poprzez niezastosowanie i niewydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę, pomimo, że Spółka spełniła wymagania określone w art. 35 ust. 1 P.b. oraz w art. 32 ust. 4 P.b.; 2. art. 4 P.b. poprzez niezastosowanie w sytuacji wykazania przez Skarżącą prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i zgodności jej zamierzenia budowlanego z przepisami. Wobec podniesionych zarzutów wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na rzecz Skarżącej od Wojewody P. zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym zastępstwa procesowego. Na etapie wydawania zaskarżonej decyzji Wojewoda dysponował z jednej strony oświadczeniem właściciela nieruchomości zawartym w odwołaniu do decyzji, które jest kierowane do organu a z drugiej strony umowy najmu, że właściciel uchylił się od złożonego oświadczenia woli wskutek czego inwestor utracił prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane bez jakiegokolwiek dowodu, że takie uchylenie faktycznie miał miejsce, a z drugiej - twierdzeniem inwestora wykazanym dowodem znajdującym się w aktach sprawy w postaci obustronnie zawartej umowy najmu, której okres trwania jest w toku, nadal nie upłynął, a zatem inwestor w dalszym ciągu ma prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Taki też pogląd wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 18 maja 2011 r., sygn. II SA/Gd 167/11 (LEX nr 992894), gdzie stwierdzono, że "W sytuacji akwestionowania przez uczestnika postępowania będącego współwłaścicielem nieruchomości prawa inwestora do dysponowania jego nieruchomością na cele budowlane, inwestor składający oświadczenie winien udowodnić istnienie takiego prawa". Inwestor zadośćuczynił swojemu obowiązkowi przedstawiając umowę najmu kwestionujący jego prawo nie zadośćuczynił nie przedstawiając jakiegokolwiek dowodu na okoliczność, że się od złożonego oświadczenia woli uchylił. Organ administracji architektoniczno - budowlanej nie może w oparciu o samo oświadczenia właściciela zawarte w odwołaniu do decyzji nie poparte jakimkolwiek dowodem uznawać, że oświadczenie o prawie do dysponowanie nieruchomością na cele budowlane jest niewiarygodne. Taka ocena przekracza granicę swobody w ocenie materiału dowodowego, konkluzja z niej wynikająca nie ma oparcia w jakimkolwiek dowodzie znajdującym się w aktach sprawy. W aktach sprawy nie ma żadnego dokumentu, który by potwierdzał twierdzenia właściciela nieruchomości zawarte w odwołaniu nie ma żadnego dokumentu który by potwierdzał, że inwestorowi ktokolwiek złożył jakiekolwiek oświadczenie niweczące ważność czy istnienie umowy najmu. Organ administracji publicznej II instancji postępując w wyżej wskazany sposób (niezasadnie uchylając decyzję organu I instancji i odmawiając wnioskowi A) naruszył fundamentalną dla prawa budowlanego zasadę wolności zabudowy statuowaną przez art. 4 P.b., gdyż w sytuacji spełnienia przez planowaną przez Skarżącą inwestycję wszystkich wymagań przepisów prawa oraz wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane odmówił wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 poz. 2107) zwana dalej p.u.s.a. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zmianami), zwana dalej p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji (bądź postanowienia) lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Jeżeli w wyniku przeprowadzonej kontroli Sąd nie stwierdzi wskazanych wyżej naruszeń skarga podlega oddaleniu stosownie do treści art. 151 p.p.s.a. Przepis art. 32 ust. 4 P.b. określa okoliczności warunkujące wydanie pozwolenia na budowę. Stosownie do jego brzmienia pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto: 1) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; 1a) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności pozwoleń, o których mowa w art. 23 ust. 1 i art. 26 ust. 1, oraz decyzji, o której mowa w art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. z 2018 r. poz. 2214 oraz z 2019 r. poz. 125 i 730), jeżeli są one wymagane; 2) złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 764/17, dostępnym na www.orzeczenia.nsa.gov.pl wyraził pogląd, że warunkiem wydania pozwolenia na budowę nie jest wykazanie przez inwestora posiadania prawa do wykorzystania nieruchomości na cele budowlane tylko złożenie pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczenia o posiadaniu takiego prawa (art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b.). Organy administracji co do zasady nie mają obowiązku sprawdzania, czy zawarte w tym oświadczeniu dane są zgodne z rzeczywistością. Jest ono składane pod rygorem odpowiedzialności karnej i korzysta z domniemania, że dane zawarte w tym oświadczeniu są zgodne z rzeczywistością. Oświadczenie to może być przez organy administracji weryfikowane tylko wówczas, gdy w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę wyjdą na jaw okoliczności podważające wiarygodność tego oświadczenia. Pogląd ten w pełni koresponduje z ugruntowanym stanowiskiem orzecznictwa w zakresie, w jakim stwierdzono, że oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może zostać skutecznie zakwestionowane w postępowaniu administracyjnym o wydanie pozwolenia na budowę. Sąd w pełni podzielając ten pogląd stwierdza, że w przedmiotowej sprawie organy dokonały prawidłowej weryfikacji przedłożonego przez inwestora oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane z dnia 3 października 2018 r. i zasadnie uznały, że inwestor nie wykazał, iż dysponuje prawem dysponowania działką nr 1417 na cele budowlane. Działka ta stanowi własność Parafii Rzymskokatolickiej w M., a więc nie jest własnością inwestora. Właściciel nieruchomości na podstawie umowy najmu z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] udostępnił inwestorowi nieruchomość na okres 10 lat, jednakże w później złożonym oświadczeniu zawartym w odwołaniu z dnia [...] listopada 2018 r. uchylił się od skutków prawnych pierwotnego oświadczenia woli. Oświadczenie Parafii Rzymskokatolickiej w M. zawarte w odwołaniu nie zostało zakwestionowane orzeczeniem sądu powszechnego, należy stwierdzić zatem, że inwestor – Spółka nie posiada prawa do dysponowania działką w M. na cele budowlane, co musiało skutkować uchyleniem decyzji i odmową zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę. Mając na uwadze powyższe Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b.