IV SAB/Wa 406/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. K. i S. sp. z o.o. z siedzibą w W. na bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie usunięcia nieprawidłowości w ewidencji ZUS postanawia: odrzucić skargę. W dniu 12 października 2018 r. T. K. jako osoba fizyczna i jako reprezentujący S. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: skarżący) złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie usunięcia nieprawidłowości w ewidencji ZUS. Skarżący wniósł m.in. o zobowiązanie Prezesa ZUS-u do wszczęcia postępowania administracyjnego celem ustalenia stanu faktycznego zadeklarowanych i uiszczonych składek na ubezpieczenie społeczne T. K. i zatrudnionych pracowników. Skarżący zaznaczył, że w 2015 r. złożył do ZUS-u wniosek o ponowne naliczenie kapitału początkowego, który jak twierdzi nie został rozpoznany z czynnym udziałem strony i nie została wydana odpowiednia decyzja. Organ wniósł oddalenie skargi w całości. Prezes ZUS-u podkreślił, że żądania skarżącego nie zasługują na uwzględnienie. Wskazał również, że skarżący T. K. jest uprawniony do emerytury od 24 października 2015 r. i świadczenie wypłacane jest przez ZUS Oddział w W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zakres kognicji sądów administracyjnych został doprecyzowany w art. 3 § 2 P.p.s.a., zgodnie z którym, kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W świetle treści art. 3 § 2a P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Ponadto, z art. 3 § 3 P.p.s.a. wynika, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Jednocześnie wskazać należy, że skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, określone postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Przedmiotem skargi skarżący uczynił bezczynność Prezesa ZUS-u w sprawie zaniechania od 2006 r. wszczęcia postępowania w sprawie nieprawidłowości w ewidencjach czterech Oddziałów ZUS: w L., W., w W., K. i Centrali ZUS w Warszawie za okres od 10 listopada 1983 r. do 31 sierpnia 2017 r. jak również nierozpoznania wniosku o ponowne naliczenie kapitału początkowego. Skarżący domaga się od Prezesa ZUS-u – jak wynika ze skargi - wszczęcia postępowania administracyjnego w celu ustalenia stanu faktycznego zadeklarowanych i uiszczonych składek na ubezpieczenie społeczne T. K. i zatrudnionych pracowników. Po analizie treści złożonej skargi, argumentów podniesionych w odpowiedzi na skargę oraz całości akt administracyjnych Sąd stwierdza, że niniejsza sprawa, której dotyczy skarga nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej, bowiem nie mieści się w katalogu spraw, o których mowa w art. 3 § 2 P.p.s.a., ani nie jest sprawą, o której mowa w art. 3 § 3 P.p.s.a. W ocenie Sądu jest to sprawa z zakresu ubezpieczeń społecznych regulowana przepisami ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 963 z późn. zm.) – dalej jako u.o.s.u.s. oraz ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U.2018.1270) dalej: u.e. pozostająca w kompetencji ZUS-u. W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że przepisy u.o.s.u.s. obowiązujące w dacie złożenia przedmiotowej skargi (art. 68 ust. 1 pkt 1 lit a-c) przewidują, że do zakresu działania ZUS-u należy między innymi: stwierdzanie i ustalanie obowiązku ubezpieczeń społecznych, ustalanie uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych oraz wypłacanie tych świadczeń, chyba że na mocy odrębnych przepisów obowiązki te wykonują płatnicy składek, wymierzanie i pobieranie składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Solidarnościowy Fundusz Wsparcia Osób Niepełnosprawnych, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Natomiast w myśl art. 83 ust. 1 u.o.s.u.s. ZUS wydaje decyzje w sprawach indywidualnych dotyczących m.in. ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek (pkt 3), ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych (pkt 4), wymiaru świadczeń z ubezpieczeń społecznych (pkt 5). Od ww. rozstrzygnięć – stosownie do art. 83 ust. 2 u.o.s.u.s przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. Złożenie środka zaskarżenia do sądu powszechnego przysługuje także w sytuacji niewydania decyzji w sprawie. Po drugie, ustalenie kapitału początkowego następuje w formie decyzji organu rentowego (art. 175 ust. 3 u.e.). Jedynym organem właściwym do prowadzenia postępowania w sprawach o ustalenie kapitału początkowego i wydawania w tym zakresie decyzji jest ZUS. Jego decyzje podlegają zaś kontroli sądu powszechnego w trybie odwoławczym określonym przepisem art. 83 ust. 2 u.o.s.u.s. - a nie kontroli sądu administracyjnego. W myśl przepisu art. 83 ust. 3 u.o.s.u.s. odwołanie do sądu powszechnego przysługuje również w razie niewydania decyzji przez organ rentowy, czyli w przypadku jego bezczynności. W konsekwencji kognicja w zakresie ochrony prawnej w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych (ustalenie wymiaru składek i kapitału początkowego) realizowana jest zatem przez sądy powszechne oraz sprawujący nad nimi nadzór judykacyjny - Sąd Najwyższy według przepisów procesu cywilnego, a nie przez sądy administracyjne (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 23 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 3951/18, 13 czerwca 2019 r., sygn. akt II GSK 525/19, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia z dnia 16 maja 2012 r., sygn. akt VII SAB/Wa 46/12. Zauważyć również wypada, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 11 czerwca 2013 r., sygn. akt I OPS 1/13, wyjaśnił, że w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych przyjęta została zasada stanowiąca, że sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych podlegają rozpoznaniu w trybie postępowania administracyjnego, a weryfikacja podjętych w tym zakresie decyzji następuje w drodze postępowania sądowego stosownie do reguł określonych w Kodeksie postępowania cywilnego, tj. przez właściwy sąd powszechny (sąd pracy i ubezpieczeń społecznych). Podobnie wypowiedział się Sąd Najwyższy, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych zasadą jest rozstrzyganie przez sąd pracy i ubezpieczeń społecznych w postępowaniu cywilnym o prawach oraz obowiązkach stron na podstawie przepisów prawa materialnego, a nie przepisów procedury administracyjnej (por. uchwałę z 7 kwietnia 2010 r., I UZP 3/10). Zbieżne stanowisko zaprezentował również Sąd Apelacyjny w Warszawie w wyroku z dnia 5 sierpnia 2016 r. sygn. akt III AUa 1423/15, w którym wskazał, że "decyzja organu rentowego – Zakładu Ubezpieczeń Społecznych – wydawana w indywidualnych sprawach wskazanych przykładowo w art. 83 ust. 1 pkt 1-5 u.o.s.u.s. wyraża stanowisko tego organu administracji ubezpieczeń społecznych, które może być zakwestionowane w drodze odwołania do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. Mając na uwadze powyższe rozważania, zdaniem Sądu wniesiona skarga na bezczynność Prezesa ZUS-u nie podlega jurysdykcji sądów administracyjnych i jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. W piśmiennictwie podnosi się, że sąd administracyjny odrzuci skargę z uwagi na brak właściwości tego sądu do rozpoznania danej sprawy. Nastąpi to w szczególności wtedy, gdy skarga będzie dotyczyła aktu i czynności nieobjętych zakresem właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a.), sprawy wyłączonej z właściwości tych sądów (art. 5 P.p.s.a.), jak również sprawy objętej właściwością sądów powszechnych (zob. M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wyd. 5, Warszawa, 2017, s. 378-379). Podobne stanowisko prezentowane jest również w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 8 kwietnia 2011r., sygn. akt I SA/Kr 209/11, Legalis, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 listopada 2014r., sygn. akt I OSK 3030/13, Legalis). Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 58 § 1 pkt 1 oraz § 3 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia.