II SA/Ke 378/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), Protokolant Karolina Chrapkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2019 r. sprawy ze skargi B.P. i W.P. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 18 marca 2019 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przejęcie prawa własności nieruchomości oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 18 marca 2019 r. znak: [...] Wojewoda Świętokrzyski utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia 21 stycznia 2019 r. znak: [...]orzekającą o odmowie małżonkom P. ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w S. obręb 0003, oznaczoną w dacie nabycia na rzecz Skarbu Państwa jako działki nr [...] o łącznej powierzchni 22547 m2. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny. Decyzją z dnia 17 października 1980 r. znak: [...] Naczelnik Miasta S. wyraził zgodę na nieodpłatne zrzeczenie się przez małż. P. na rzecz Skarbu Państwa - Urzędu Miejskiego w S. w formie aktu notarialnego prawa własności nieruchomości, składającej się z działek oznaczonych numerami [...] o łącznej powierzchni 22547 m2. Z uzasadnienia decyzji wynika, że wnioskiem z dnia 18 sierpnia 1980 r. małż. P. wystąpili do Naczelnika Miasta S. o wyrażenie zgody na nieodpłatne zrzeczenie się na rzecz Państwa prawa własności nieruchomości. Aktem notarialnym z dnia 23 października 1980 r., Rep. A nr [...] W. P. działający w imieniu własnym i żony zrzekł się własności nieruchomości, stanowiącej gospodarstwo rolne, oznaczonej na planie nr parc. [...] o łącznej pow. 2,2547 ha. Następnie wnioskiem z dnia 15 grudnia 2017 r. (uzupełnionym pismem z dnia 2 stycznia 2018 r.) W.P. wystąpił do Starosty o zwrot nieruchomości położonej w S. "ciągnącej się od Al. W. 123 aż do ulicy P. o pow. 22547m2 lub "zapłatę jej równowartości wg szacunku biegłego". Starosta ustalił, że obecnie w ewidencji gruntów i budynków m. S. działce nr [...] odpowiada działka [...] Postanowieniem z dnia 28 lutego 2018 r. znak: [...] Starosta odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w S., oznaczonej w dacie nabycia na rzecz Skarbu Państwa jako działki nr [...] o łącznej powierzchni 22547 m2. Wojewoda Świętokrzyski po rozpatrzeniu zażalenia W.P., postanowieniem z dnia 30 kwietnia 2018 r. uchylił postanowienie Starosty z dnia 28 lutego 2018 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W toku ponownego rozpoznawania wniosku Starosta pismem z dnia 17 lipca 2018 r. wystąpił do W.P. o doprecyzowanie, na jakiej podstawie żąda zadośćuczynienia w formie odszkodowania pieniężnego. małż. P. w piśmie z dnia 27 lipca 2018 r., wskazali m.in., że "uzasadnione jest żądanie odszkodowania za działki, które nie mogą być zwrócone, gdyż zostały już przez miasto sprzedane i zabudowane". Następnie zawiadomieniem z dnia 23 sierpnia 2018 r. organ pierwszej instancji poinformował o wszczęciu postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w S. obręb 0003, oznaczonej w dacie nabycia na rzecz Skarbu Państwa jako działki nr [...] o łącznej powierzchni 22547 m2, a następnie postanowieniem z dnia 27 sierpnia 2018 r. zwrócił W.P. wniosek z dnia 15 grudnia 2017 r. w części dotyczącej zapłaty równowartości nieruchomości położonej w S. obręb 0003, oznaczonej w dacie nabycia na rzecz Skarbu Państwa jako działki nr [...], wskazując, że właściwy w sprawie jest Sąd Rejonowy w S. Wydział I Cywilny. Po rozpatrzeniu zażalenia na to postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, postanowieniem z dnia 23 października 2018 r. uchyliło postanowienie organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Jednocześnie decyzją z dnia 18 września 2018 r. znak: [...] Starosta orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w S. obręb 0003, oznaczonej w dacie nabycia na rzecz Skarbu Państwa jako działki nr [...] o łącznej powierzchni 22547 m2. Od decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 5 listopada 2018 r. znak: [...] utrzymującej w mocy ww. decyzję Starosty z dnia 18 września 2018 r. małż. P. wnieśli skargę, którą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 13 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Ke 21/19 oddalił. Natomiast, rozpatrując wniosek w części dotyczącej zapłaty równowartości nieruchomości położonej w S. obręb 0003, oznaczonej w dacie nabycia na rzecz Skarbu Państwa jako działki nr [...] o łącznej powierzchni 22547 m2, Starosta - po rozważeniu, jak kształtowała się procedura wywłaszczenia nieruchomości pod rządami przepisów obowiązujących w chwili zrzeczenia się własności nieruchomości przez małż. P. oraz, czy jakikolwiek związek z procesem wywłaszczenia mogło mieć zrzeczenie się nieruchomości na podstawie ówcześnie obowiązującego art. 179 § 1 Kodeksu cywilnego. Kończąc postępowanie - ww. decyzją z dnia 21 stycznia 2019 r. orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania za ww. nieruchomość. Rozpatrując odwołanie od tej decyzji, Wojewoda Świętokrzyski wyjaśnił, że skontrolował postępowanie administracyjne w pierwszej instancji w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018r. poz. 2204 ze zm.), zwanej dalej w decyzji jako ugn oraz Kodeks postępowania administracyjnego i stwierdził, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe i znajduje uzasadnienie w przepisach prawa materialnego tj. ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Organ odwoławczy przywołał treść art. 128 ust. 1 i art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn i stwierdził, że w niniejszej sprawie nieruchomość została przejęta aktem notarialnym z dnia 23 października 1980 r., a zatem nabycie miało charakter cywilny. Potwierdzeniem cywilnego charakteru przejęcia przedmiotowej nieruchomości jest decyzja Naczelnika Miasta S. z dnia 17 października 1980 r. wydana na podstawie art. 179 § 1 i 2 Kodeku cywilnego. Zgodnie z art. 179 kodeksu cywilnego (w brzmieniu obowiązującym w dacie zawarcia aktu notarialnego), jeżeli nieruchomość była przedmiotem własności indywidualnej albo osobistej, właściciel mógł wyzbyć się własności przez to, że się jej zrzekł. Zrzeczenie się wymagało formy aktu notarialnego i potrzebna była zgoda właściwego organu prezydium powiatowej (miejskiej) rady narodowej. Nieruchomość, której własności właściciel się zrzekł, stawała się własnością państwową, a Skarb Państwa ponosił odpowiedzialność z nieruchomości za jej obciążenia. Artykuł ten utracił moc obowiązującą z dniem 15 lipca 2006r., na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 marca 2005 r. sygn. K 9/04. Obecnie możliwe jest jedynie dokonanie darowizny na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego, wyłącznie w formie aktu notarialnego. Organ odwoławczy uznał więc, że słusznie wskazał Starosta , iż powyższy tryb przejęcia nieruchomości przez Skarb Państwa nie może być utożsamiany z wywłaszczeniem. Tylko nabycie umowne bezpośrednio związane z zamiarem wywłaszczenia konkretnej nieruchomości w związku z realizacją celu publicznego stanowi podstawę do przyjęcia, że nieruchomość została wywłaszczona. W niniejszym przypadku umowa notarialna nie została zawarta w warunkach realnego zagrożenia wywłaszczeniem w związku z zamiarem wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Wadliwe byłoby uznanie, że każda cywilnoprawna umowa nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa lub gminę, przeznaczonej pod cel publiczny, powinna być uznawana za alternatywną względem wywłaszczenia umowę nabycia nieruchomości. Potwierdzeniem takiego stanowiska jest, jak podkreślił organ drugiej instancji, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wydany w sprawie sygn. akt II SA/Ke 21/19 oddalający skargę na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego w przedmiocie odmowy zwrotu przedmiotowych nieruchomości. Wojewoda Świętokrzyski w konkluzji podniósł więc, że skoro zrzeczenie się własności nieruchomości położonej w S. obręb 0003, oznaczonej w dacie nabycia na rzecz Skarbu Państwa jako działki nr [...] nie miało charakteru wywłaszczenia, to odszkodowanie za przejęte działki nie przysługuje. Powyższe skutkuje koniecznością wydania decyzji o odmowie ustalenia odszkodowania. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ drugiej instancji podniósł, że okoliczność, iż działki przeznaczone były w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cel publiczny tj. urządzenie stałego pracowniczego ogrodu działkowego, nie miało wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Tylko nabycie umowne bezpośrednio związane z zamiarem wywłaszczenia konkretnej nieruchomości w związku z realizacją celu publicznego stanowi podstawę do przyjęcia, że nieruchomość została wywłaszczona, zatem przysługuje odszkodowanie stosownie do art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie ma także wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, jak wyjaśnił organ odwoławczy, poczucie krzywdy byłych właścicieli, albowiem organy obu instancji rozpatrywały wniosek o odszkodowanie w oparciu o przepisy prawne regulujące kwestie odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Skoro przepisy ugn przewidują odszkodowanie za nieruchomości wywłaszczone, a nie przewidują odszkodowania za nieruchomości przejęte w trybie umowy cywilnej - zrzeczenia się, to tym samym wniosek nie może zostać rozpatrzony pozytywnie. Przestrzegania przez organy administracji publicznej przepisów prawa nie można utożsamiać z nierównym traktowaniem obywateli. Ponadto postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest postępowaniem odrębnym od postępowania dotyczącego ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, dlatego Starosta prawidłowo rozdzielił żądania wnioskodawców do dwóch postępowań, prowadzonych w oparciu o odrębne przepisy prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą decyzję Wojewody Świętokrzyskiego B i W małż. P. zarzucili naruszenie prawa materialnego, a to: - art. 136 ust. 3 i art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez ich niezastosowanie w sposób analogiczny w niniejszej sprawie, podczas gdy zachodziły ku temu przesłanki; - art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez niezastosowanie przewidzianej tam wypłaty odszkodowania, podczas gdy należy przyjąć, że zachodzą ku temu przesłanki. Nadto skarżący zarzucili naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji, podczas gdy występowały przesłanki do jej uchylenia; - art. 8 § 1 k.p.a. poprzez działanie organu zmierzające do nierównego traktowania obywateli, w konsekwencji prowadzące do naruszenia zasady pogłębiania zaufania do organów administracji. W związku z tymi zarzutami strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że plan zagospodarowania przestrzennego przewidywał w tamtym czasie utworzenie, na części niezabudowanej przedmiotowego gospodarstwa rolnego, stałych pracowniczych ogródków działkowych. W decyzji z dnia 17 października 1980 r. wyrażono zgodę na przekazanie nieruchomości należącej do skarżących na rzecz Skarbu Państwa. Głównym motywem uzasadnienia było właśnie przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości na urządzenie stałego pracowniczego ogrodu działkowego. Niemożliwe było podzielenie działki i zmiana jej przeznaczenia, a w konsekwencji sprzedaż, natomiast w zasadzie pewne było jej wywłaszczenie w realizacji przeznaczenia zgodnego w planem zagospodarowania. Zatem działanie skarżących zainicjowało w rzeczywistości procedurę wywłaszczenia, przyspieszyło ją i nosiło znamiona ugody w sprawie o wywłaszczenie. Z tego powodu zasadne jest zastosowanie przepisów o wywłaszczeniu w sposób odpowiedni. Czynność należy bowiem oceniać nie poprzez pryzmat jej nazwy, ale rzeczywistych skutków. Skutkiem dokonania tej czynności było przekazanie działki Skarbowi Państwa do realizacji określonego celu gospodarczego, który ostatecznie nie został zrealizowany - nieruchomość została przez władze miasta podzielona, zmieniono plan zagospodarowania i częściowo została odsprzedana prywatnemu inwestorowi. Zatem słusznym jest, w ocenie skarżących, żądanie zwrotu przedmiotowej nieruchomości, a w przypadku kiedy jest to niemożliwe, żądanie odszkodowania, gdyż nie zostało ono wcześniej przyznane, stosownie do przepisów dotyczących uwłaszczenia. Charakter dokonanej czynności, który możemy kwalifikować de facto jako ugodę w sprawie o wywłaszczenie, nakazuje, zdaniem strony, zastosowanie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym także przewiduje możliwość ubiegania się o odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości. O tym bowiem jest mowa w art. 216 ust. 1 tej ustawy. Jak podkreślili skarżący, ochrona własności jest zagwarantowana Konstytucją, a wszelkie przejawy jej naruszania, czy to w obecnym systemie politycznym, czy uprzednim, winny być niedopuszczalne, a jeśli już do takich doszło, sanowane stosownymi decyzjami państwa. Sytuacja, w której organ przewiduje możliwość zwrotu nieruchomości lub wypłaty odszkodowania tylko niektórym podmiotom w zależności tylko i wyłącznie od podstawy prawnej nabycia nieruchomości, podczas gdy okoliczności temu towarzyszące i osiągnięte tym cele są takie same, prowadzi, zdaniem strony, do nierównego traktowania obywateli. Zarówno w przypadku decyzji o wywłaszczeniu, jak i ugody zawartej w postępowaniu wywłaszczeniowym oraz w przypadku zrzeczenia się nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa mamy do czynienia z tym samym skutkiem - dotychczasowy właściciel traci swoją własność, nabywa ją Skarb Państwa, celem realizacji określonego celu gospodarczego. Nie można zatem przyjmować, tym bardziej w sytuacji, w której prędzej czy później do wywłaszczenia by doszło, że skarżący (w przeciwieństwie do innych podmiotów) nie mają żadnych praw do rekompensaty z powodu utraconego mienia. Takie postępowanie jest sprzeczne nie tylko z ustawą, ale i zasadami współżycia. Prowadzi też do utraty zaufania do organów administracji, a zatem narusza art. 8 § 1 k.p.a. Niniejszą sprawę należałoby, w ocenie skarżących, rozpatrywać również w kontekście wypłaty odszkodowań dla dawnych polskich obywateli, którzy w latach 70-tych zrzekli się majątków oraz obywatelstwa, by móc opuścić tereny Rzeczypospolitej na mocy porozumienia rządu PRL oraz rządu niemieckiego i w ramach "łączenia rodzin" masowo emigrowali do RFN. Obecnie Państwo Polskie wypłaca im odszkodowania za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej. Powyższe błędy powodują zatem w konsekwencji naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy przez Wojewodę Świętokrzyskiego zaskarżonej decyzji organu I instancji, podczas gdy występowały jasne przesłanki do jej uchylenia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Świętokrzyski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie w dniu 4 lipca 2019 r. pełnomocnik skarżących poparł skargę, zaś pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie. Sąd, postanowieniem wydanym na rozprawie, dopuścił dowód z akta sprawy tut. Sądu toczonej pod sygnaturą II SA/Ke 21/19, na zasadzie art. 106 § 3 p.p.s.a., albowiem zawarte w nich dokumenty mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wyznaczonym wskazanymi przepisami prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał, że skarga B i W. małż. P. nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Przedmiotem rozpoznania organów administracji orzekających w niniejszej sprawie był wniosek małż. P. z dnia 15 grudnia 2017 r. (uzupełniony pismem z dnia 2 stycznia 2018 r.) r., w którym skarżący zwrócili się w istocie do Starosty o wypłatę odszkodowania tytułem nieodpłatnie przekazanej na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w S. o pow. 22547 m2, ówcześnie - jak ustaliły organy - stanowiącej działki nr [...]. Prawa własności powyższej nieruchomości skarżący zrzekli się w trybie art. 179 k.c. Zawarcie aktu notarialnego zawierającego oświadczenie o zrzeczeniu się nieruchomości poprzedziło wydanie decyzji przez Naczelnika Miasta S. w dniu 17 października 1980 r. w przedmiocie wyrażenia zgody na nieodpłatne zrzeczenie się własności przez małżonków P., zamieszkałych w K., na rzecz Skarbu Państwa - Urzędu Miejskiego w S. prawa własności nieruchomości składającej się z wyżej wskazanych działek. Zgodnie jednak z art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm., dalej jako "u.g.n.") wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, w szczególności gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie (art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.). Odszkodowania na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami może domagać się zatem wyłącznie osoba wywłaszczona, gdy w związku z wywłaszczeniem nie ustalono odszkodowania. W niniejszej sprawie przeniesienie własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło w drodze jednostronnej czynności cywilnoprawnej zrzeczenia się prawa własności dokonanej na podstawie art. 179 k.c. Zgodnie z art. 179 § 1 k.c. (ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r., obecnie t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1025 z późn. zm., w brzmieniu obowiązującym w dacie zrzeczenia się własności nieruchomości przez skarżących - Dz. U. z 1964 r., nr 16 poz. 93 - dalej jako "k.c."), jeżeli nieruchomość jest przedmiotem własności indywidualnej albo osobistej, właściciel może wyzbyć się własności przez to, że się jej zrzeknie. Zrzeczenie się wymaga formy aktu notarialnego. Do zrzeczenia się własności nieruchomości potrzebna jest zgoda właściwego organu prezydium powiatowej (miejskiej) rady narodowej. Nieruchomość, której własności właściciel się zrzekł, staje się własnością państwową. Skarb Państwa ponosi odpowiedzialność z nieruchomości za jej obciążenia. Jeżeli w chwili zrzeczenia się własności nieruchomości przysługiwało Skarbowi Państwa w stosunku do niej ustawowe prawo pierwokupu, odpowiedzialność ta ogranicza się do sumy, która należałaby się zrzekającemu w razie wykonania prawa pierwokupu (art. 179 § 2 k.c.). Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w prawomocnym wyroku z dnia 13 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Ke 21/19, którym oddalona została skarga małżonków P. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej działki gruntu daw. nr [...] położone w S., wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości (art. 112 ust. 2 u.g.n.). Sąd podniósł, że: "W orzecznictwie przyjmuje się zatem, że przez termin "nieruchomość wywłaszczona" należy rozumieć wyłącznie nieruchomości, w stosunku do których Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia, a więc na podstawie indywidualnej (w znaczeniu podmiotowym) i konkretnej (w sensie przedmiotowym) decyzji administracyjnej, wydanej w postępowaniu administracyjnym na podstawie obowiązujących przepisów ustaw (i dekretów z mocą ustaw), regulujących ogólne zasady i tryb przymusowego odjęcia lub ograniczenia własności lub innych praw rzeczowych na nieruchomości za odszkodowaniem (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2008 r., SK 43/07, publ. OTK-A 2008/10/175). (...) W świetle treści decyzji Naczelnika Miasta S. z dnia 17 października 1980 r. i aktu notarialnego z dnia 23 października 1980 r. stwierdzić należy, że Skarb Państwa nie nabył prawa własności przedmiotowej nieruchomości w drodze wyżej przedstawionej instytucji wywłaszczenia, a zatem podstawą żądania zwrotu wnioskowanej nieruchomości nie może być art. 136 u.g.n.." Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił także w uzasadnieniu wyroku w sprawie II SA/Ke 21/19, że art. 216 u.g.n. nakazuje stosować przepisy rozdziału 6 działu III ustawy do nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa lub gminę na podstawie enumeratywnie wyliczonych w tym przepisie ustaw, a nawet przepisów poszczególnych ustaw. Z mocy art. 216 u.g.n. zastosowanie przepisów rozdziału 6 działu III u.g.n. zostało rozszerzone na nieruchomości »przejęte lub nabyte« na podstawie wskazanych w tym przepisie aktów normatywnych. Wśród przypadków wymienionych w art. 216 u.g.n. ustawodawca nie umieścił takiego, z jakim mamy do czynienia w niniejszej sprawie, a mianowicie dobrowolnego zrzeczenia się prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, na podstawie aktu notarialnego, w trybie art. 179 k.c. Mając zatem na względzie, że art. 216 u.g.n. nie przewiduje zastosowania przepisów rozdziału 6 działu III u.g.n. do nieruchomości przekazanych nieodpłatnie na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 179 k.c., a możliwość rozszerzającej jego wykładni jest wyłączona, właściwie organy uznały, że nie jest możliwe orzeczenie o zwrocie przedmiotowej nieruchomości. W niniejszej sprawie przeniesienie własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło w drodze jednostronnej czynności cywilnoprawnej zrzeczenia się prawa własności dokonanej na podstawie art. 179 k.c. Analiza stanu prawnego obowiązującego w dacie dokonania tej czynności, w szczególności zaś rozwiązań zawartych w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w tym w art. 6 tej ustawy, wskazuje, że zgodnie z ówczesnymi procedurami nabycie nieruchomości na cele określone w wywłaszczeniu mogło nastąpić bądź na podstawie odpłatnej umowy nabycia własności nieruchomości zawartej przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego (lub w jego trakcie) albo w postępowaniu wywłaszczeniowym. Przepisy ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nie przewidywały wprost takiego sposobu jak jednostronne zrzeczenie się prawa własności nieruchomości. Sąd w sprawie II SA/Ke 21/19 ocenił, że decyzja z dnia 17 października 1980 r. (ani akt notarialny z dnia 23 października 2018 r.) nie jest decyzją wywłaszczeniową, o której mowa w art. 136 u.g.n. Brak jest także przesłanek do realizacji żądania na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami stosowanych w drodze analogii w obawie o naruszenie zasady równości obywateli, na jaką powołuje się strona w skardze. Sąd w uzasadnieniu ww. wyroku z dnia 13 marca 2019 r. wyjaśnił, że zastosowanie analogii w prawie administracyjnym materialnym - a do tego prowadziło by przyjęcie stanowiska skarżącej - objęte jest bezwzględnym zakazem, a zakaz ten ma oparcie w konstytucyjnych zasadach praworządności i legalności (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2017 r. r. II OSK 2088/15, Lex nr 2360161; postanowienie NSA z 28 sierpnia 2018 r. II OW 118/18, Lex nr 2556511). Te z kolei nakładają na organy władzy publicznej obowiązek działania wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, co w równym stopniu dotyczy zarówno nakładania obowiązków, jak i ustalania praw, a także działania w ramach odpowiednio ustanowionej kompetencji. Obowiązywanie zakazu stosowania analogii w prawie administracyjnym jest poza tym - jak wskazuje się w orzecznictwie - łączone z bezwzględnie wiążącym charakterem norm, które składają się na tę gałąź prawa. W prawie administracyjnym nie można bowiem zakładać istnienia luk, których likwidowanie w drodze analogii doprowadziłoby do akceptowania zasady nie mającej zastosowania w prawie administracyjnym, że wolno wszystko co nie jest zakazane (por. wyrok NSA z 17 lutego 2010 r. II GSK 392/09, Lex nr 596795). Ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego, popartego przez organy wyżej cyt. prawomocnym orzeczeniem tut. Sądu, którego stanowisko jest bez wątpienia istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy, aby przedmiotowa nieruchomość na podstawie jakiejkolwiek decyzji wywłaszczeniowej lub innego aktu prawnego wymienionego w art. 216 u.g.n. została przez Skarb Państwa przejęta lub nabyta. Z powyższych względów, skoro nieruchomość, której dotyczył wniosek skarżących o ustalenie odszkodowania, nie została wywłaszczona w rozumieniu przepisów prawa o wywłaszczeniu, w szczególności ustawy o gospodarce nieruchomościami, co prawomocnie przesądzono w sprawie II SA/Ke 21/19, a skarżący nie są osobami wywłaszczonymi w rozumieniu art. 128 ust. 1 u.g.n. to zasadnie organy obu instancji odmówiły ustalenia odszkodowania na rzecz B. i W. małż. P. na podstawie ostatniego z przywołanych przepisów prawa. Organy nie naruszyły więc przy tym przepisów tej ustawy wskazanych w skardze poprzez wydanie kwestionowanych obecnie decyzji. Powyższej oceny prawnej w tej sprawie nie mógł zmienić argument, że z uzasadnienia decyzji Naczelnika Miasta S. wynika, iż nieruchomość (której dotyczyła zgoda na zrzeczenie się prawa własności nieruchomości udzielona tą decyzją) zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego leżała na terenie przeznaczonym na cel publiczny tj. na stałe pracownicze ogródki działkowe i stwierdzała, że cel ten może być niezwłocznie zrealizowany. Fakt, że nieruchomości znajdowały się na terenie przeznaczonym pod pracownicze ogródki działkowe sam w sobie nie świadczy, że zrzeczenie się prawa własności tych nieruchomości należy automatycznie postrzegać jako dokonanego pod przymusem. Również w niniejszej sprawie w aktach administracyjnych znajduje się w pismo procesowe z dnia 27 lipca 2018r. (k. 67 akt administracyjnych), w którym skarżący wprost wyjaśnili, jakie były powody zrzeczenia się przez nich własności przedmiotowej nieruchomości. Wskazali oni, że w związku z przeprowadzką całej rodziny do K. koniecznym stało się pozbycie nieruchomości w S., a największy kłopot sprawiała nieruchomość położona przy Al. W.. Stanowiła ona bowiem gospodarstwo rolne, które mogło być sprzedane tylko osobie z uprawnieniami rolniczymi, a nie było chętnych osób do wydzierżawienia tej nieruchomości, zaś plan miejscowy wykluczał podziałek tych działek i zmianę ich przeznaczenia - na budowlane. Z kolei skarżący musieli ponosić koszty nie tylko opłat i podatków, ale także ochrony budynków. Dlatego podjęli decyzję o przekazaniu darowizną pola ornego na rzecz Skarbu Państwa. Jak nadto wyjaśnili, w związku z uzasadnieniem decyzji Naczelnika Miasta S. czekała ich w przyszłości procedura wywłaszczeniowa, choć nie było wiadomo, kiedy ona nastąpi. Zatem także treść powyższego pisma potwierdza, że decyzję o nieodpłatnym zrzeczeniu się nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa skarżący nie podjęli w związku z jakimkolwiek postępowaniem skutkującym wywłaszczeniem nieruchomości, ale wyłącznie w związku ze zmianą miejsca zamieszkania ich i ich rodziny. W niniejszej sprawie organy, szczególnie organ pierwszej instancji, oceniły, czy zrzeczenie się nieruchomości pozostawało w związku z jakimkolwiek trybem przewidzianym w wówczas obowiązujących przepisach prawa, który wiązałby się z wywłaszczeniem nieruchomości na cele publiczne i przyznaniem za nie odszkodowania, a Sąd tę ocenę podziela. Skoro zaś organy w niniejszej sprawie działały na podstawie przepisów prawa materialnego, właściwie je interpretując i stosując, nie sposób zarzucić wydanym tej sprawie decyzjom, że naruszają art. 6 k.p.a., czy art. 8 k.p.a., ponieważ organy administracji, które rozstrzygały w pierwszej i w drugiej instancji nie stanowią prawa, ale je stosują. Przepisy prawa, których konstytucyjność nie została zakwestionowana, organy te mają obowiązek stosować. Nie sposób zatem skutecznie twierdzić, że analizowane w tej sprawie przepisy prawa są niezgodne z art. 21 Konstytucji, bądź że organy, stosując ww. przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, naruszają Konstytucję, skoro regulacje te nie zostały uznane za niekonstytucyjne. Ubocznie tylko należy wyjaśnić, że utrata mocy art. 179 k.c. z dniem 15 lipca 2006 r. na skutek Trybunału Konstytucyjnego wydanego w sprawie K 9/04 pozostaje bez wpływu na ważność i skuteczność zrzeczenia się własności nieruchomości za zgodą właściwego organu wyrażoną w drodze decyzji administracyjnej na podstawie art. 179 k.c. (zob. powołany w wyroku II SA/Ke 21/19 wyrok SN z dnia 11 lipca 2011 r., sygn. akt IV CSK 532/10, Lex nr 1616668). Z kolei kwestie dotyczące wypłacanych odszkodowań na rzecz dawnych polskich obywateli nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy z uwagi na inną jej podstawę faktyczną i prawną. Z podanych wyżej przyczyn wszystkie zarzuty podniesione w skardze okazały się być chybione. Sąd nie znalazł także z urzędu podstaw do uwzględnienia skargi, dlatego na zasadzie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.