IV SA/Wa 608/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Łuczaj, Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.), asesor WSA Paweł Dańczak, Protokolant ref. staż. Anna Arendt, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2019 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] Główny Inspektor Ochrony Środowiska, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096; dalej jako "kpa") w związku z art. 195 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2018 r., poz. 992 ze zm.) – po rozpatrzeniu odwołania J. P. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] z siedzibą w [...] – od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2016 r. znak [...], wymierzającej administracyjną karę pieniężną w wysokości 3 000 zł za transportowanie odpadów bez wymaganego zezwolenia – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie przedstawia się w sposób następujący. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w dniach od 30 marca do 12 kwietnia 2016 r. przeprowadził, na wniosek Prokuratury Rejonowej w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. znak [...], kontrolę u J. P. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] z siedzibą w [...]. W toku kontroli ustalono, że kontrolowany zajmuje się sprzedażą samochodów osobowych i furgonetek oraz wykonywaniem serwisowania i napraw pojazdów (włączając również lakierowanie pojazdów). Ponadto, zajmuje się budową i remontem dróg, a także zbieraniem i przetwarzaniem odpadów w procesie odzysku R5. W ramach prowadzonej działalności kontrolowany posiada uregulowany stan formalno-prawny w zakresie gospodarowania odpadami: 1) decyzję nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. Marszałka Województwa [...], udzielającą pozwolenia na wytwarzanie odpadów (data obowiązywania: do dnia 6 lipca 2021 r.); 2) decyzję znak [...] z dnia [...] marca 2013 r. Prezydenta [...], udzielającą pozwolenia na wytwarzanie odpadów na terenie zakładu przy ul. [...] w [...] (data obowiązywania: do dnia 31 stycznia 2023 r.); 3) decyzję znak [...] z dnia [...] października 2013 r. Starosty [...], udzielającą zezwolenia na zbieranie 24 rodzajów odpadów innych niż niebezpieczne w miejscowości [...], ul. [...], gm. [...] (data obowiązywania: do dnia 22 października 2023 r.); 4) decyzję nr [...] z dnia [...] października 2014 r. Marszałka Województwa [...], udzielającą zezwolenia na przetwarzanie odpadów w procesie odzysku R5 poza instalacjami i urządzeniami dla wyrobiska zlokalizowanego w [...] przy ul. [...] (data obowiązywania: do dnia 31 grudnia 2018 r.). Ponadto ustalono, że podczas kontroli [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska przeprowadzonej w dniach od 30 marca do 19 kwietnia 2016 r. w [...] Sp. z o.o. z siedzibą we [...] - obiektu w [...] przy ul. [...] stwierdzono, że ww. podmiot przekazał podmiotowi nie posiadającemu zezwolenia w zakresie transportu odpadów o kodzie 10 01 24, tj. do J. P., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] z siedzibą w [...], odpady o kodzie 10 01 24 - piasek ze złóż fluidalnych (z wyłączeniem 10 01 82) w ilości 10916,82 Mg. Świadczą o tym przedłożone podczas kontroli w [...] Sp. z o.o. karty przekazania odpadu, w których w rubryce nr 2 kontrolowany potwierdził wykonanie usługi transportu odpadów, tj. karty przekazania odpadu: 1) nr 3 z 6 lutego 2015 r. - odpady o kodzie 10 01 24 (masa odpadów 1021,54 Mg); 2) nr 8 z 12 marca 2015 r. - odpady o kodzie 10 01 24 (masa odpadów 447,64 Mg); 3) nr 9 z 12 marca 2015 r. - odpady o kodzie 10 01 24 (masa odpadów 498,14 Mg); 4) nr 14 z 1 kwietnia 2015 r. - odpady o kodzie 10 01 24 (masa odpadów 104,84 Mg); 5) nr 15 z 1 kwietnia 2015 r. - odpady o kodzie 10 01 24 (masa odpadów 865,56 Mg); 6) nr 19 z 6 maja 2015 r. - odpady o kodzie 10 01 24 (masa odpadów 964,62 Mg); 7) nr 23 z 1 czerwca 2015 r. - odpady o kodzie 10 01 24 (masa odpadów 637,5 Mg); 8) nr 27 z 6 lipca 2015 r. - odpady o kodzie 10 01 24 (masa odpadów 1192,92 Mg); 9) nr 31 z 5 sierpnia 2015 r. - odpady o kodzie 10 01 24 (masa odpadów 978,26 Mg); 10) nr 37 z 5 października 2015 r. - odpady o kodzie 10 01 24 (masa odpadów 707,64 Mg); 11) nr 41 z 3 listopada 2015 r. - odpady o kodzie 10 01 24 (masa odpadów 853,88 Mg); 12) nr 43 z 1 grudnia 2015 r. - odpady o kodzie 10 01 24 (masa odpadów 1497,14 Mg); 13) nr 46 z 31 grudnia 2015 r. - odpady o kodzie 10 0124 (masa odpadów 1147,14 Mg). [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska ustalił, że odpady o kodzie 10 01 24 - piasek ze złóż fluidalnych (z wyłączeniem 10 01 82) zbierane są w oparciu o wydaną przez Starostę [...] decyzję z dnia [...] października 2013 r. znak [...] udzielającą zezwolenia na zbieranie odpadów. Odpady te, zgodnie z oświadczeniem złożonym przez J. P. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] z siedzibą w [...], zostały przekazane do zagospodarowania [...] z siedzibą w [...]. Podmiot ten posiadał zezwolenie na gospodarowanie ww. odpadami. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska ustalił, że J. P. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą [...] z siedzibą w [...], prowadził transport odpadów o kodzie 10 01 24 - piasek ze złóż fluidalnych (z wyłączeniem 10 01 82), bez zezwolenia na transport, co stanowi naruszenie art. 233 ust. 2 ustawy o odpadach. Ustalenia powyższe zostały odnotowane w protokole kontroli nr [...], sygn. [...] podpisanym przez kontrolowanego i kontrolującego w dniu 12 kwietnia 2016 r. bez zastrzeżeń. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska zarządzeniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] zobowiązał J. P., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] z siedzibą w [...], do przedłożenia dokumentu świadczącego o dalszym postępowaniu z odpadami o kodzie 10 01 24, decyzji udzielającej zezwolenia na transport odpadów o kodzie 10 01 24 oraz korekty zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów za 2015 r. w terminie do dnia 31 maja 2016 r. W odpowiedzi pismem z dnia 25 maja 2016 r. J. P. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą [...] z siedzibą w [...] przedłożył dokumenty: kartę przekazania odpadu o kodzie 10 01 24, umowę współpracy w zakresie transportu odpadów o kodzie 10 01 24 oraz decyzję Prezydenta Miasta [...], udzielającą zezwolenia J. J. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą [...] z siedzibą w [...], na transport odpadów o kodzie 10 01 24. Z uwagi na stwierdzone naruszenia, [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska pismem z dnia [...] lipca 2016 r. znak [...], działając na podstawie art. 61 § 4 kpa, wszczął z urzędu postępowanie administracyjne wobec J. P. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] z siedzibą w [...] w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu odpadów bez wymaganego zezwolenia. Pismem z dnia 6 lipca 2016 r. znak [...] organ poinformował stronę, zgodnie z art. 10 § 1 kpa, o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym oraz możliwości wniesienia uwag i wyjaśnień przed wydaniem decyzji w przedmiotowej sprawie. Strona nie skorzystała z przysługującego jej prawa w wymaganym terminie. Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. znak [...][...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wymierzył J. P., prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą [...] z siedzibą w [...], w trybie art. 195 ustawy o odpadach administracyjną karę pieniężną w wysokości 3 000 zł za transportowanie odpadów bez wymaganego zezwolenia. Od powyższej decyzji J. P. wniósł odwołanie pismem z dnia 16 sierpnia 2016 r., zwracając się o uchylenie decyzji w całości i umorzenie postępowania lub uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zdaniem odwołującego się, organ I instancji nieprawidłowo ustalił podmiot odpowiedzialny za transport odpadów. W tych okolicznościach, po rozpatrzeniu odwołania strony, została wydana opisana na wstępie decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2018 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, że [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i właściwie zastosował przepis art. 195 ustawy o odpadach. Podkreślił, iż zgodnie z art. 199 ustawy, przy ustalaniu wysokości administracyjnej kary pieniężnej, wojewódzki inspektor ochrony środowiska uwzględnia rodzaj naruszenia i jego wpływ na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, okres trwania naruszenia i rozmiary prowadzonej działalności oraz bierze pod uwagę skutki tych naruszeń i wielkość zagrożenia. Organ wskazał, że administracyjną karę pieniężną wymierzono w wysokości 3 000 zł za transportowanie odpadów bez wymaganego zezwolenia, a wskazana kwota jest większa niż minimalna kwota przewidziana w art. 194 ustawy o odpadach (tj. 2 000 zł), z uwagi na prowadzenie działalności bez uregulowanego stanu formalno-prawnego od 6 lutego 2015 r. do 29 lutego 2016 r. Natomiast odnosząc się do wymierzenia kary mniejszej niż maksymalna kwota kary możliwa do wymierzenia za przedmiotowe naruszenie (tj. 10 000 zł), organ podał, iż strona po zakończeniu kontroli przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska wystąpiła do Prezydenta Miasta [...] z wnioskiem o rozszerzenie decyzji na transport odpadów o kodzie 10 01 24. Dodatkowo naruszenie, jakiego dopuściła się strona, nie spowodowało realnego zagrożenia dla środowiska. W związku z powyższym organ wymierzył administracyjną karę pieniężną w wysokości 3 000 zł, przybliżonej do dolnej granicy ustawowego zagrożenia karą pieniężną. Organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji. Wskazał, że naruszenie zostało stwierdzone i udokumentowane w protokole kontroli, do którego strona nie wniosła zastrzeżeń. Organ odwoławczy nie dostrzegł możliwości zmniejszenia wysokości kary, gdyż orzeczona kara mieści się w dolnym przedziale wymierzenia kary, a naruszenie jakiego dopuściła się strona trwało ponad rok. Odnosząc się do argumentacji strony, że nie dokonała transportu odpadów o kodzie 10 01 24, a jedynie zleciła usługę innemu podmiotowi w ramach zawartej umowy z dnia 1 lutego 2010 r., organ podkreślił, iż materiał dowodowy, tj. karty przekazania odpadu znajdujące się w aktach sprawy, bezsprzecznie potwierdzają fakt, iż transportu ww. odpadów w okresie od 6 lutego 2015 r. do 29 lutego 2016 r. dokonywał J. P. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą [...] z siedzibą w [...], wpisany na kartach przekazania odpadu o nr [...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...] w rubryce: "Nazwa i adres posiadacza odpadów transportującego odpad". Ponadto, widnieje on w rubryce "Potwierdzam przyjęcie odpadów i wykonanie usługi transportu", bowiem własnoręcznym podpisem potwierdził wykonanie usługi. Organ odwoławczy stwierdził również, że podnoszone w odwołaniu zarzuty dotyczące naruszenia art. 7 i 9 kpa są bezzasadne. Analizując materiał dowodowy nie miał wątpliwości, że strona dopuściła się wskazanego w decyzji naruszenia. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji w pełni uzasadnił wysokość nałożonej kary pieniężnej, zaś z uwagi na przedział wysokości kar pieniężnych wskazany w art. 195 ustawy o odpadach, kara pieniężna w wysokości 3 000 zł nie jest dla strony krzywdząca. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. P., zwracając się o jej uchylenie. Skarżący zarzucił decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska naruszenie art. 7 w związku z art. 77 i art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa, poprzez brak wyczerpującego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, polegającego na pominięciu dowodów zebranych w sprawie oraz zinterpretowaniu wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść skarżącego, co stanowi naruszenie słusznego interesu strony. Uzasadniając powyższe zarzuty skarżący podniósł, że organy obu instancji błędnie ustaliły stan faktyczny, poprzez brak uwzględnienia pisma z dnia 30 maja 2016 r. oraz odwołania od decyzji organu I instancji, w którym skarżący wskazywał, że faktycznej usługi transportu odpadów o kodzie 10 01 24 - piasek ze złóż fluidalnych (z wyłączeniem 10 01 82) dokonał J. J. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą [...] z siedzibą w [...]. Powołał się na: umowę współpracy z dnia 1 lutego 2010 r.; oświadczenie J. J. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] z siedzibą w [...]; oświadczenie [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...]; decyzję zezwalającą J. J. na transport odpadów o kodzie 10 01 24 z dnia [...] września 2013 r. Skarżący stwierdził, że nie dokonał transportu odpadów o kodzie 10 01 24, a jedynie zlecił tę usługę innemu podmiotowi w ramach zawartej umowy z dnia 1 lutego 2010 r. pomiędzy J. J. prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą [...] z siedzibą w [...], jako zleceniobiorcą, a J. P. prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą [...] z siedzibą w [...], jako zleceniodawcą. Ponadto skarżący podniósł, że zgodnie z § 3 ww. umowy, wykonanie każdej usługi transportowej musiało być potwierdzone przez skarżącego według zasad przewidzianych w prowadzonej przez niego działalności, co tłumaczy, z jakiego powodu na kartach przekazania odpadu widnieją dane skarżącego. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), przy czym na podstawie art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły. Przeprowadzona przez Sąd kontrola wykazała, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu podlegała decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2018 r., utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2016 r. znak [...], wymierzającą administracyjną karę pieniężną w wysokości 3 000 zł za transportowanie odpadów bez wymaganego zezwolenia. Materialnoprawną podstawę kwestionowanej decyzji stanowi art. 195 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2018 r., poz. 992 ze zm.), zgodnie z którym kto wbrew obowiązkowi, o którym mowa w art. 233 ust. 2, transportuje odpady bez uzyskania zezwolenia na transport odpadów lub wpisu do rejestru podlega administracyjnej karze pieniężnej w wysokości od 2 000 do 10 000 zł. Stosownie do art. 233 ust. 2, do czasu utworzenia rejestru, o którym mowa w art. 49 ust. 1, transportujący odpady są obowiązani do uzyskania zezwolenia na transport odpadów lub wpisu do rejestru, o którym mowa w art. 33 ust. 5 ustawy, o której mowa w art. 252, na podstawie przepisów dotychczasowych. Zgodnie z art. 196 ustawy o odpadach, administracyjną karę pieniężną, o której mowa w art. 195 ustawy, wymierza w drodze decyzji wojewódzki inspektor ochrony środowiska właściwy ze względu na miejsce wytwarzania lub gospodarowania odpadami. Przepis art. 199 ww. ustawy stanowi natomiast, że przy ustalaniu wysokości administracyjnej kary pieniężnej, wojewódzki inspektor ochrony środowiska uwzględnia rodzaj naruszenia i jego wpływ na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, okres trwania naruszenia i rozmiary prowadzonej działalności oraz bierze pod uwagę skutki tych naruszeń i wielkość zagrożenia. Podkreślenia wymaga, że przepis art. 195 ustawy o odpadach ma charakter obligatoryjny i nie przewiduje możliwości odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w przypadku transportu odpadów bez wymaganego zezwolenia, przy czym kara ta ma charakter środka prewencyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 311/12). Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy, przesłankę wymierzenia skarżącemu administracyjnej kary pieniężnej stanowiło transportowanie odpadów bez wymaganego zezwolenia, o którym mowa w art. 233 ust. 2 ustawy o odpadach. Wskazane naruszenie zostało potwierdzone zgromadzonym materiałem dowodowym, w tym protokołem kontroli nr [...] podpisanym w dniu [...] kwietnia 2016 r. bez zastrzeżeń przez kontrolowanego i kontrolującego. Z dokumentacji bezspornie wynika, że skarżący prowadził bez zezwolenia transport odpadów o kodzie 10 01 24 – piasek ze złóż fluidalnych (z wyłączeniem 10 01 82). Prowadzenie działalności bez uregulowanego stanu formalno-prawnego miało miejsce w okresie od 6 lutego 2015 r. do 29 lutego 2016 r. Dane uwidocznione w kartach przekazania odpadu potwierdzają, iż transportu odpadów we wskazanym okresie dokonywał J. P. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą [...] z siedzibą w [...]. Odnosząc się do wymiaru kary należy zauważyć, że administracyjna kara pieniężna w wysokości w wysokości 3 000 zł jest zbliżona do minimalnego wymiaru kary, tj. 2 000 zł. Przy ustalaniu wymiaru kary pieniężnej organ prawidłowo uwzględnił zarówno okoliczność, iż odpady były transportowane bez wymaganego zezwolenia przez znaczny okres czasu, tj. ponad rok, jednak naruszenie nie powodowało realnego zagrożenia dla środowiska. Nadto, strona po zakończeniu kontroli wystąpiła do Prezydenta Miasta [...] z wnioskiem o rozszerzenie decyzji zezwalającej na transport odpadów. Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. Prezydent Miasta [...] zmienił własną decyzję z dnia [...] lipca 2010 r. znak [...]oraz uwzględnił ww. wniosek skarżącego, rozszerzając zezwolenie na transport odpadów o kodzie 10 01 24. Dokumenty, na które powołuje się skarżący, w tym umowa z dnia [...] lutego 2010 r., czy oświadczenie J. J., nie podważają ustaleń zawartych w protokole kontroli [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. Z uwagi na stwierdzone naruszenie, w niniejszej sprawie protokół ten stanowił podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej. Wskazać trzeba, że protokół kontroli ma walor dokumentu urzędowego. Dowód z dokumentu urzędowego, jakim jest prawidłowo sporządzony protokół kontroli, ma znaczenie szczególne, bowiem zostaje w nim utrwalony stan rzeczy, jaki kontrolerzy zastali podczas kontroli. Protokół taki podpisany przez osoby uczestniczące w kontroli, stanowi dowód tego, co zostało w nim stwierdzone (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 3 listopada 2016 r. sygn. akt II GSK 997/15, z dnia 7 marca 2017 r. sygn. akt II GSK 1416/15). Reasumując, zaskarżona decyzja została wydana z poszanowaniem przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. W sposób wyczerpujący został zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, przy przeprowadzeniu koniecznych czynności wyjaśniających, zaś ocena okoliczności sprawy wyrażona w zaskarżonej decyzji została sformułowana zgodnie z wymogiem art. 107 § 3 kpa. Nadto, skarżący miał zapewniony w postępowaniu czynny udział, zgodnie z dyspozycją art. 10 § 1 kpa. Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.