I OSK 3181/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych M.W. oraz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 954/19 w sprawie ze skargi [..] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [.] marca 2019 r. nr [..] w przedmiocie wznowienia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od [..] na rzecz skarżących kasacyjnie: M. W. kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) oraz na rzecz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 4 lipca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 954/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi [..] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [..] marca 2019 r. w przedmiocie wznowienia postępowania, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody M. z dnia [..] lipca 2018 r. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. orzeczeniem z [..] grudnia 1954 r., wydanym na podstawie art. 1 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. nr 46, poz. 339) przejęło na własność Państwa grunty i budynki położone w gromadzie R., stanowiące własność m. in. S.D. Wojewoda M. decyzją z [..] grudnia 2013 r. stwierdził nieważność ww. orzeczenia w zakresie nieruchomości stanowiących własność S. D. Decyzją z [..] lipca 2018 r. Wojewoda M., działając po wznowieniu postępowania zakończonego decyzją Wojewody M. z [..] grudnia 2013 r., stwierdził wydanie tej decyzji z naruszeniem prawa w zakresie, w jakim [..] nie brał udziału w postępowaniu. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, rozpatrując odwołanie [..], utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów wynika, że parcele gruntowe, wchodzące w skład nieruchomości stanowiącej byłą własność S. D., weszły w skład działek, których aktualnym właścicielem jest Skarb Państwa i znajdują się one w zarządzie [..]. Z tych względów winno ono być stroną postępowania zakończonego decyzją Wojewody M. z [..] grudnia 2013 r. Dalej Minister wskazał, że organ pierwszej instancji bezspornie ustalił, że w dniu wydania orzeczenia nacjonalizacyjnego S. D., były właściciel przejętej nieruchomości, nie władał faktycznie nieruchomością położoną w gromadzie R. Wojewoda wydając decyzję z [..] grudnia 2013 r. oraz odmawiając jej uchylenia decyzją z [..] lipca 2018 r. powołał się na okoliczność, że orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z [..] grudnia 1954 r. rażąco narusza prawo, albowiem pomimo że z jego mocy dojść miało do zmian w zakresie prawa własności nie konkretyzuje ono nacjonalizowanej nieruchomości w sposób odpowiadający przepisom prawa. Na rażące naruszenie prawa wskazuje ponadto okoliczność, że osnowa decyzji PPRN - a zatem część decyzji zawierająca merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy - nie zawiera orzeczenia, czy przejęto nieruchomość stanowiącą własność S.D. Istotą rozstrzygnięcia orzeczenia PPRN było odjęcie własności nieruchomości, a także miało ono stanowić podstawę do wpisu w księdze wieczystej, zatem brak opisu konkretnych działek gruntu oznaczał nieokreślenie przedmiotu przejęcia. Wobec powyższego Minister uznał, że Wojewoda w decyzji z [..] lipca 2018 r. prawidłowo przyjął, że brak jest możliwości uchylenia decyzji z [..] grudnia 2013 r. z uwagi na okoliczność, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Minister podkreślił również, że ze względu na ograniczenie określone w art. 146 § 1 k.p.a. aktualnie uchylenie decyzji Wojewody z [..] grudnia 2013 r. nie może nastąpić z uwagi na upływ pięciu lat od dnia jej doręczenia. Minister uznał, że skoro kwestionowane orzeczenie PPRN nie określało przedmiotu przejęcia, brak jest podstaw, aby w postępowaniu nieważnościowym Wojewoda ustalał, jakie nieruchomości zostały na jego podstawie przejęte. Odnośnie kwestii braku odniesienia się przez Wojewodę do orzeczenia PPRN w G. z [..] maja 1959 r., Minister zauważył, że orzeczenie to nie było objęte prowadzonym przez Wojewodę postępowaniem nieważnościowym. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [..] marca 2019 r. wniósł [..]. Sąd w uzasadnieniu stwierdził, że orzeczeniem Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z [..] grudnia 1954 r. postanowiono przejąć z dniem 2 grudnia 1954 r. na Skarb Państwa grunty i budynki w gromadzie R. po osobach nieobecnych i niewładających swymi gruntami i budynkami, w tym m.in. po S. D. przejęto budynek mieszkalno-gospodarczy. Orzeczeniem tym przejęte zostały również po osobach w nim wymienionych grunty o ogólnej powierzchni 1361,20 ha. Z uzasadnienia orzeczenia wynika, że w postępowaniu wyjaśniającym ustalono, że w gromadzie R. pozostały po osobach niewładających swoimi gruntami budynki wymienione w sentencji orzeczenia oraz grunty wymienione w powierzchni ogólnej. Wymienienie gruntów w powierzchni ogólnej wynikało z niezgodności katastru i hipoteki ze stanem faktycznym na gruncie. W toku postępowania zdołano ustalić jedynie powierzchnię ogólną gruntów, nie zdołano natomiast ustalić ściśle umiejscowienia wszystkich gruntów. Faktycznie orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z [..] grudnia 1954 r. mówi o przejęciu na własność Skarbu Państwa m. in. gruntów i budynku mieszkalno-gospodarczego po S. D., ale nie precyzuje powierzchni, numeru działek, księgi wieczystej lub zbioru dokumentów przejętej po nim nieruchomości. W związku z powyższym, w celu uregulowania stanu własności Skarbu Państwa przez ujawnienie Skarbu Państwa w księgach gruntowych przejętych nieruchomości, wydane zostało orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z [.]. maja 1959 r. w sprawie przejęcia na Skarb Państwa gruntów położonych w obrębie wsi R., gromada G. Orzeczeniem tym postanowiono uznać, że we wsi R. grunty nie będące w faktycznym władaniu właścicieli przesiedlonych w ramach akcji "W" na Ziemie Zachodnie, lub niewiadomych z miejsca pobytu, które przeszły na Skarb Państwa według orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [..] grudnia 1954 r. zostały wyszczególnione na podstawie dotychczasowych ksiąg hipotecznych w punkcie 3. orzeczenia. Sąd zgodził się z zarzutem skargi, że orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z [.] maja 1959 r. i orzeczenie tego organu z dnia [..] grudnia 1954 r. dotyczą tych samych nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego. W ocenie Sądu oba orzeczenia zostały wydane na tej samej podstawie prawnej. Orzeczenie z [..] maja 1959 r. wprost odwołuje się do orzeczenia z [..] grudnia 1954 r. i wyszczególnia ono nieruchomości przejęte na własność Państwa m.in. orzeczeniem Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z [..] grudnia 1954 r. W ocenie Sądu, w okolicznościach przedmiotowej sprawy należy uznać, że przejęcie na podstawie art. 1 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. na własność Państwa gruntów i budynków położonych w gromadzie R., stanowiących własność m. in. S. D. nastąpiło na podstawie dwóch orzeczeń. Orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z [..] grudnia 1954 r., znak: [..] i uzupełniającego je orzeczenia z [.] maja 1959 r., znak [..]. Oba orzeczenia dotyczą tej samej czynności prawnej, jaką było przejęcie na własność Państwa gruntów i budynków położonych w gromadzie R. na podstawie dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego. W tej sytuacji, skoro wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia z [..] grudnia 1954 r. został złożony po wydaniu orzeczenia z [.] maja 1959 r., ocena przesłanek nieważnościowych dotyczących przejęcie na własność Państwa gruntów S. D. musi być dokonana z uwzględnieniem obu uzupełniających się orzeczeń dotyczących tej samej czynności prawnej. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wskazania przepisów, które zdaniem Sądu miał naruszyć Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydając zaskarżoną decyzję, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wskazuje na niedostateczne wyjaśnienie przez Sąd stanu faktycznego i prawnego sprawy, co doprowadziło Sąd do bezzasadnego przypisania organowi naruszenia przepisów postępowania administracyjnego oraz uchylenia zaskarżonej decyzji; 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu prawnego sprawy, przejawiające się tym, że Sąd w żaden sposób nie odniósł się do stanowiska Ministra, zgodnie z którym orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G.z dnia [..] maja 1959 r. znak [..] nie było objęte prowadzonym przez Wojewodę postępowaniem nieważnościowym, dlatego też nie zostało uwzględnione przez Ministra przy podejmowaniu decyzji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło Sąd do bezzasadnego przypisania organowi naruszenia przepisów postępowania administracyjnego oraz uchylenia zaskarżonej decyzji; 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uzasadnienie wyroku w sposób, który uniemożliwia zrozumienie toku rozumowania i racji, którymi kierował się Sąd, a tym samym merytoryczną polemikę z rozstrzygnięciem Sądu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wskazuje na niedostateczne wyjaśnienie przez Sąd stanu faktycznego i prawnego sprawy; 4. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uzasadnienie wyroku w sposób, który uniemożliwia dokonanie kontroli instancyjnej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wskazuje na niedostateczne wyjaśnienie przez Sąd stanu faktycznego i prawnego sprawy; 5. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia wykraczającego poza granice sprawy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadziło bowiem Sąd do bezzasadnego przypisania organowi naruszenia przepisów postępowania administracyjnego oraz uchylenia zaskarżonej decyzji. W konsekwencji wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżony wyrok uniemożliwia dokonanie kontroli instancyjnej. Zaniechanie przywołania w jakiejkolwiek formie przepisów proceduralnych, które miałyby być naruszone przez decyzję Ministra pozbawia Naczelny Sąd Administracyjny wzorca kontroli, w oparciu o który dałoby się zweryfikować słuszność sformułowanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zarzutów. Zdaniem organu, żadnych wątpliwości nie budzi okoliczność, że zarówno pierwotny wniosek o stwierdzenie nieważności, jak i wniosek wznowieniowy [..] dotyczą jedynie kwestii stwierdzenia nieważności orzeczenia PPRN w G. z [..] grudnia 1954 r. Organy administracji pierwszej i drugiej instancji, związane złożonymi wnioskami, uprawnione były jedynie do badania zaistnienia przesłanek nieważności wyłącznie w odniesieniu do tego orzeczenia. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie znacząco poszerzył zakres sprawy dokonując oceny charakteru orzeczenia PRRN w G. z dnia [..] maja 1959 r., a zatem aktu, którego nie dotyczyły, ani wnioski uczestników postępowania, ani też kolejne rozstrzygnięcia Wojewody i Ministra. Uchylone przez Sąd decyzje Wojewody i Ministra wydane zostały w trybie wznowieniowym. Przedmiotem postępowania wznowieniowego jest legalność decyzji ostatecznej kończącej postępowanie w sprawie, niedopuszczalne jest zatem w tym trybie rozszerzanie zakresu postępowania o nowy przedmiot. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła także M. W., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [..] marca 2019 r. w przedmiocie wznowienia postępowania oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody M.o z dnia [.] lipca 2018 r., pomimo iż zaskarżona decyzja była zgodna z prawem materialnym i wydana została bez uchybień procesowych mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w sprawie nie miało miejsca inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, z równoczesnym błędnym ustaleniem przez Sąd, że w sprawie nastąpiło naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieuwzględnienie w toku dotychczasowego postępowania okoliczności, że przejęcie na podstawie dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. na własność Państwa gruntów i budynków położonych w gromadzie R. stanowiących własność m. in. S. D. nastąpiło na podstawie dwóch orzeczeń, tj. orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [..] grudnia 1954 r. znak [..] oraz na podstawie uzupełniającego orzeczenia z dnia [..] maja 1959 r. znak [.], pomimo iż podstawą do przejęcia gruntów i budynków na rzecz Państwa było wyłącznie stanowiące przedmiot postępowania orzeczenie z dnia [..] grudnia 1954 r., natomiast orzeczenie z [..] maja 1959 r. miało wyłącznie charakter organizacyjny i porządkujący, a wydane zostało w celu formalnego uregulowania stanu prawnego nieruchomości poprzez ujawnienie przejętych nieruchomości w księgach gruntowych. Wniesiono o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania raz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że nie jest trafne stanowisko Sądu I instancji, że przejęcie na podstawie art. 1 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. na własność Państwa gruntów i budynków położonych w gromadzie R., stanowiących m.in. własność S. D. nastąpiło na podstawie dwóch orzeczeń: orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [..] grudnia 1954 r. oraz na podstawie uzupełniającego orzeczenia z dnia [..] maja 1959 r, albowiem z treści orzeczenia z dnia 19 maja 1959 r. jednoznacznie wynika, że grunty po osobach nieobecnych i niewładających swymi gruntami objętych akcją "W" przejęte zostały przez Skarb Państwa orzeczeniem P.PRN w G. z dnia [.] grudnia 1954 r. Natomiast orzeczenie z [..] maja 1959 r. wydane zostało w celu uregulowania stanu własności Skarbu Państwa przez ujawnienie w księgach gruntowych przejętych nieruchomości, nie ma ono charakteru kształtującego prawo lub stan prawny nieruchomości. W odpowiedzi na skargi kasacyjne, [..] wniósł o oddalenie skarg kasacyjnych i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zawiera usprawiedliwione podstawy. Zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. jest uzasadniony. Zgodnie z art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków. Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09; z dnia 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13, publik. CBOSA). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z dnia 28 września 2010 r., I OSK 1605/09; z dnia 13 października 2010 r., II FSK 1479/09, publik. CBOSA). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Zgodzić się należy z wnoszącym skargę kasacyjną Ministrem, iż przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. naruszony został przez brak wskazania przepisów, które zdaniem Sądu miał naruszyć Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydając zaskarżoną decyzję, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wskazuje na niedostateczne wyjaśnienie przez Sąd stanu faktycznego i prawnego sprawy, co doprowadziło Sąd do bezzasadnego przypisania organowi naruszenia przepisów postępowania administracyjnego oraz uchylenia zaskarżonej decyzji. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej. Nie określa jednak pełnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. Sąd I instancji wskazał jako podstawę prawną rozstrzygnięcia przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Jest to przepis, który reguluje sposób rozstrzygnięcia sprawy przez sąd I instancji, które jest efektem końcowym postępowania przed tym sądem. Stosując ten przepis sąd zobowiązany jest do wskazania jakie "inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy" miało miejsce w danej sprawie. Wskazanie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest więc niewystarczające, bo rozstrzygnięcie sprawy przez sąd jest efektem postępowania przed tym sądem, natomiast przepisy określające sposób rozstrzygnięcia sprawy przez sąd nie są przepisami regulującymi proces dochodzenia do rozstrzygnięcia. Zgodzić się należy z autorem skargi kasacyjnej, iż z pisemnego uzasadnienia wyroku Sądu I instancji nie jest możliwe ustalenie jakie przepisy (materialne lub procesowe) zostały naruszone przez zaskarżoną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [..] marca 2019 r. w przedmiocie wznowienia postępowania oraz przez utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody M. z dnia [..] lipca 2018 r. W decyzji z dnia [.] lipca 2018 r. Wojewoda M. odniósł się do wniosku skarżącego z dnia 2 września 2014 r. o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ I instancji uznał, iż doszło do zrealizowania tej przesłanki wznowieniowej, a następnie przeanalizował sprawę i doszedł do wniosku, że w sprawie zastosowanie znajduje przepis art. 146 § 2 k.p.a. Działając na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 k.p.a. stwierdził wydanie z naruszeniem prawa decyzji nieważnościowej w części dotyczącej S.D. w zakresie w jakim strona skarżąca nie brała udziału w postępowaniu nieważnościowym, uznając, że nie można uchylić decyzji stwierdzającej nieważność z dnia [..] grudnia 2013 r., gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja tej samej treści. Organ II instancji decyzją z [..] marca 2019 r. utrzymał te decyzję w mocy, a w uzasadnieniu rozpoznał sprawę ponownie w pełnym zakresie oraz odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, wskazując, że podstawą decyzji Wojewody był przepis art. 146 § 2 k.p.a. Dodał jednak, że ze względu na ograniczenie określone w art. 146 § 1 k.p.a. aktualnie uchylenie decyzji nieważnościowej wydanej przez Wojewodę M. w dniu [..] grudnia 2013 r. nie może nastąpić z uwagi na upływ 5 lat od jej doręczenia. Odnośnie kwestii braku odniesienia się przez Wojewodę do orzeczenia PPRN w G. z dnia [..] maja 1959 r., Minister zauważył, że orzeczenie to nie było objęte prowadzonym przez wojewodę postępowaniem nieważnościowym. Obowiązkiem Sądu I instancji orzekającego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. było odniesienie się do obu uchylanych decyzji i określenie przepisów, które zostały naruszone przy ich wydaniu (innych niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego) oraz uprawdopodobnienie, że ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodzić się należy z Ministrem wnoszącym skargę kasacyjną, iż Sąd I instancji nie wskazał w uzasadnieniu przepisów, które jego zdaniem miał naruszyć Minister i organ I instancji. W ten sposób nie mogło także dojść do ich wyjaśnienia stronie, przez co rozumieć należy dokonanie ich wykładni i precyzyjne opisanie procesu ich zastosowania do ustalonego w rozpoznawanej sprawie stanu faktycznego. Zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie jest więc uzasadniony. Zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu prawnego sprawy, przejawiające się tym, że Sąd w żaden sposób nie odniósł się do stanowiska Ministra, zgodnie z którym orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [..] maja 1959 r. znak [.] nie było objęte prowadzonym przez Wojewodę postępowaniem nieważnościowym, dlatego też nie zostało uwzględnione przez Ministra przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło Sąd do bezzasadnego przypisania organowi naruszenia przepisów postępowania administracyjnego oraz uchylenia zaskarżonej decyzji, jest uzasadniony. Przedmiotem postępowania wszczętego w trybie nadzwyczajnym na podstawie art. 154 k.p.a jest ustalenie przesłanek wzruszenia skonkretyzowanej decyzji ostatecznej. Postępowanie nieważnościowe ma nowy przedmiot w stosunku do tego, którego dotyczyło postępowanie prowadzone wcześniej w trybie zwykłym. Jego istota sprowadza się do stwierdzenia, czy wydana decyzja dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 154 § 1 k.p.a. Ważność decyzji wydanej przez PPRN w G. w dniu [..] grudnia 1954 r. nie mogła być oceniana przez pryzmat decyzji PPRN w G. z dnia [..] maja 1959 r., lecz przez pryzmat przesłanek z art. 154 § 1 k.p.a. Minister w zaskarżonej decyzji wskazał, że orzeczenie to nie było objęte prowadzonym przez wojewodę postępowaniem nieważnościowym i z tej przyczyny nie odniósł się do niego organ I instancji. Zgodzić się należy z zarzutem skargi kasacyjnej, iż Sąd I instancji nie odniósł się do stanowiska organu II instancji i nie wskazał, jakie przepisy zostały przez ten organ naruszone w ten sposób. Zarzut naruszenia przepisu art.141 § 4 p.p.s.a. przez uzasadnienie wyroku w sposób, który uniemożliwia zrozumienie toku rozumowania i racji, którymi kierował się Sąd, a tym samym merytoryczną polemikę z rozstrzygnięciem Sądu oraz w sposób, który uniemożliwia dokonanie kontroli instancyjnej co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wskazuje na niedostateczne wyjaśnienie przez Sąd stanu faktycznego i prawnego sprawy, jest uzasadniony. Zarzuty te (sformułowane w punktach 3-4 skargi kasacyjne) są naturalną konsekwencją nie wskazania przez Sąd I instancji podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zgodzić się należy z autorem skargi kasacyjnej, iż taki brak uzasadnienia udaremnia mu merytoryczną polemikę z wyrokiem Sądu I instancji, gdyż stroną chcąca spełnić wymogi formalne skargi kasacyjnej określone w art. 174 i 176 p.p.s.a. nie zna podstawy prawnej wyrokowania i nie może odnieść się do niej formułując zarzut naruszenia określonego przepisu prawa. W ten sam sposób udaremniana jest także kontrola instancyjna. Zarzuty naruszenia przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. przez wydanie rozstrzygnięcia wykraczającego poza granice sprawy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, przez doprowadzenie Sądu do bezzasadnego przypisania organowi naruszenia przepisów postępowania administracyjnego oraz uchylenia zaskarżonej decyzji, jest uzasadniony. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten określa granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji. Granice te są zakreślone pojęciem sprawy, a nie granicami zaskarżenia. Oznacza to, że granice rozpoznania mogą być w niektórych przypadkach szersze od granic zakreślonych przez stronę wnoszącą skargę. Pojęcie sprawy nie zostało jednak zdefiniowane w przepisach p.p.s.a. Przyjmuje się w orzecznictwie i doktrynie, iż sprawa z art. 134 § 1 p.p.s.a. powinna być rozumiana w znaczeniu materialnoprawnym, a nie procesowym (por. wyrok NSA 15.11.2006 r., II OSK 1353/05, komentarz do art. 134 p.p.s.a. w:, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2019, s. 674). W konsekwencji tego zakresem rozpoznania sądu winny stać się wszystkie akty i czynności wydane przez organy w danej sprawie administracyjnej. W ujęciu materialnym sprawę administracyjną stanowi bowiem przewidziana w normach materialnego prawa administracyjnego, możliwość konkretyzacji w określonych w tych normach (i ich hipotezach) stanach faktycznych wzajemnych uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego (T. Woś, w: red. T. Woś, Postępowanie administracyjne, Warszawa 2017, s. 122). W swej istocie pojęcie sprawy administracyjnej łączyć należy z określonym stosunkiem administracyjnoprawnym i tożsamością jego elementów konstrukcyjnych. Takie rozumienie sprawy administracyjnej pozwala na ustalenie treści i granic konkretnej sprawy administracyjnej, a także rozstrzygnięcie czy w dwu (lub więcej) decyzjach mamy do czynienia z identycznością rozstrzygniętych w nich spraw. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji podzielił zarzut zgłoszony przez [.], iż w toku postępowania przed organem doszło do naruszenia przepisu art. 77 § 1 k.p.a. przez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Sąd doszedł do przekonania, że przejęcie na własność Państwa gruntów i budynków położonych w gromadzie R., stanowiących własność m. in. S. D., nastąpiło na podstawie dwóch orzeczeń, tj. orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z [..] grudnia 1954 r., znak: [..] i uzupełniającego je orzeczenia z [..] maja 1959 r., znak [.]. Oba orzeczenia, zdaniem Sądu I instancji, dotyczą tej samej czynności prawnej, jaką było przejęcie na własność Państwa gruntów i budynków położonych w gromadzie R. na podstawie art. 1 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego, w tym nieruchomości S. D. W tej sytuacji, skoro wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia z [..] grudnia 1954 r. został złożony po wydaniu orzeczenia z [..] maja 1959 r., ocena przesłanek nieważnościowych dotyczących przejęcie na własność Państwa gruntów S. D. musiała być dokonana z uwzględnieniem obu uzupełniających się orzeczeń dotyczących tej samej czynności administracyjnoprawnej. Sąd I instancji uznał, iż w drodze dwóch decyzji doszło do załatwienia jednej sprawy administracyjnej, zaś ograniczenie postępowania nadzorczego do decyzji z 2 grudnia 1954 r. naruszyło m.in. przepis art. 77 § 1 k.p.a. Obowiązkiem sądu administracyjnego jest rzeczywiście rozstrzyganie w granicach sprawy w rozumieniu materialnoprawnym. Uwaga ta w pełni odnosi się do spraw załatwianych w postępowaniu zwykłym. W przypadku postępowania nieważnościowego lub wznowieniowego pojawia się nowy przedmiot postępowania, którym jest przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym (B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, s. 747). Sprawa wznowieniowa lub sprawa nieważnościowa stanowi samoistne zagadnienie, dlatego należy traktować ją jak każdą indywidualną sprawę (W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne, s. 234, cytuje za B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 748). Przedmiotem postępowania nieważnościowego jest unieważnienie z mocą wsteczną ściśle zindywidualizowanej decyzji, tj. ustalenie, czy wydana uprzednio konkretna decyzja ostateczna dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych. Granice postępowania nieważnościowego są zakreślone treścią art. 156 § 1 i 2 k.p.a. Ustalanie przesłanek wzruszenia odnoszone jest zawsze do oznaczonej decyzji. Kontrola przesłanek nieważności decyzji dotyczy stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jej wydania. Tym samym o ważności lub nieważności decyzji PPRN w G. z [..] grudnia 1954 r. nie może przesądzać decyzja tego organu z [..] maja 1959 r., lecz stwierdzenie lub nie stwierdzenie przesłanek pozytywnych lub negatywnych z art. 156 k.p.a. w odniesieniu do decyzji z 2 grudnia 1954 r. Możliwe jest prowadzenie odrębnych postępowań nieważnościowych dla każdej z nich i odrębne badanie w odniesieniu do każdej z osobna wystąpienia przesłanek z art. 156 k.p.a. W przypadku wznowienia postępowania nieważnościowego organ bada wystąpienia przesłanki pozytywnej uzasadniającej wznowienie, a w razie jej stwierdzenia przechodzi do ustalania jednej z przesłanek negatywnych z art. 146 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie organ stwierdził, iż w sprawie występuje przesłanka negatywna z art. 146 § 2 k.p.a. Oznacza to, iż ponownie rozpatrzył i rozstrzygnął sprawę w postępowaniu nieważnościowym w granicach zakreślonych art. 156 § 1 i 2 k.p.a., dochodząc do wniosku, iż mimo wystąpienia przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w sprawie winien znaleźć zastosowanie przepis art. 151 § 2 k.p.a., gdyż zachodzi przypadek z art. 146 § 2 k.p.a. Z tych przyczyn zarzut naruszenia przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. należało uznać za uzasadniony. Skarga kasacyjna wniesiona przez M.W. jest uzasadniona. Autor skargi kasacyjnej zarzucił wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. przez uchylenie poprawnej pod względem materialnym i formalnym decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [..] marca 2019 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody M. z dnia [..] lipca 2018 r., w związku z błędnym przyjęciem, że przejęcie prawa własności nieruchomości S. D. nastąpiło na podstawie dwóch orzeczeń, tj. orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [..] grudnia 1954 r. oraz na podstawie uzupełniającego orzeczenia z dnia [..] maja 1959 r. Z treści uzasadnienia wynika, iż nietrafne jest stanowisko Sądu I instancji, iż przejęcie nieruchomości S. D. nastąpiło na podstawie dwóch orzeczeń. Zdaniem strony nie jest konieczne dokonywanie oceny przesłanek nieważnościowych dotyczących przejścia własności na rzecz państwa z uwzględnieniem obu decyzji, co oznacza że obie uchylone decyzje są słuszne. Naruszenie przez Sąd przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewskazanie pełnej podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie nie pozwoliło stronie wnoszącej skargę kasacyjną na sformułowanie bardziej precyzyjnych zarzutów skargi kasacyjnej. Zasadniczo podniesiony w skardze kasacyjnej przepis art. 145 § 1 pkt lit. c p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie sprawy przez sąd jest wynikiem postępowania przed tym sądem i analizy zastosowania względnie niezastosowani przez organ innych przepisów. Jednakże brak ich wskazania przez Sąd I instancji uniemożliwił stronie odniesienie się do ich treści w skardze kasacyjnej. Skarżąca wskazuje w treści skargi kasacyjnej, iż jej zdaniem zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [..] marca 2019 r. nr [..] oraz utrzymana nią w mocy decyzja Wojewody M. z dnia [..] lipca 2018 r. nr [..]. są zgodne z prawem materialnym i wydane zostały bez uchybień procesowych. Na tym etapie postępowania nie jest możliwe stwierdzenie czy zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji odpowiadają prawu, tak jak wskazuje w skardze kasacyjnej strona. Biorąc pod uwagę powyższe Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 § 1 p.p.s.a p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Przywołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych opublikowane zostały i są powszechnie dostępne na www.nsa.orzeczenia.gov.pl O kosztach postępowania na rzecz skarżących kasacyjnie M. W. oraz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.