II OSK 2168/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. Sz. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 19 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 245/16 w sprawie ze skarg Stowarzyszenia [...] " w B. w likwidacji, M. Sz., W. Sz. i Z. R.-Sz. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 19 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 245/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargi Stowarzyszenia [...] w B. w likwidacji, M. Sz., W. Sz. i Z. R.-Sz. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. Sz.. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił: I. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 6 K.p.a. a to poprzez działanie organu administracyjnego niemieszczące się w granicach prawa oraz naruszające przepisy prawa, - art. 7 K.p.a. a to poprzez niezastosowanie się do przepisu w postaci braku podjęcia wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, a także nieuwzględnienie interesu społeczeństwa i słusznego interesu obywateli; - art. 8 K.p.a. w zw. z art. 9 K.p.a., a to poprzez prowadzenie postępowania w sposób budzący wątpliwości i brak wyjaśnienia uczestnikom postępowania istotnych dla nich kwestii; - art. 77 K.p.a., a to poprzez brak działania które ma na celu wyczerpujące zebranie i przeprowadzenie materiału dowodowego; - art. 78 § 1 K.p.a. a to poprzez brak uwzględnienia przez organ administracyjny wniosku dowodowego strony, którego przedmiotem była okoliczność mająca znaczenie dla sprawy, - art. 156 § 1 K.p.a., a to poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji podczas, gdy wystąpiły przesłanki uzasadniające stwierdzenie jej nieważności w postaci wydania decyzji z ruszeniem prawa. II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, a to poprzez niezawarcie wszystkich niezbędnych informacji w karcie informacyjnej przedsięwzięcia, - art. 63.1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, a to poprzez brak przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia, które znacząco oddziałuje na środowisko; - art. 2.1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, a to poprzez działanie organów administracyjnych, które nie uwzględniło obowiązku zrównoważonego użytkowania oraz zasobów przyrody, poprzez podjęcie decyzji o wycince znacznej ilości drzew. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W piśmie z 7 lipca 2017 r. radca prawny D. D. oświadczył, że wniósł skargę jedynie w imieniu W. Sz., a nie w imieniu Stowarzyszenia [...] w B. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zdanie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018r., poz. 1302 ze zm. dalej: P.p.s.a.). Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności rozważyć należy zarzut naruszenia art. 156 § 1 K.p.a. poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji, mimo wystąpienia przesłanek w postaci wydania decyzji z naruszeniem prawa. Od razu warto skonstatować, że przesłanka do której nawiązuje wnoszący kasację polega nie na naruszeniu prawa, ale na rażącym naruszeniu prawa. Z tego powodu bezskuteczne jest powoływanie się w postępowaniu nadzorczym na uchybienia, które podlegają uwzględnieniu w postępowaniu odwoławczym, ale nie stanowią rażącego naruszenia prawa. W niniejszej sprawie jednak inne przyczyny, niż tylko nieprecyzyjne powołanie się na przesłankę stwierdzenia nieważności, wskazują na to, że analizowany zarzut nie może prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Rozważania w tym zakresie rozpocząć trzeba od wskazania, że zdaniem wnoszącego kasację, naruszenie polega na oparciu się w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz w postanowieniu uzgadniającym wydanym przez RDOŚ, a także w opinii PIS, na wadliwej karcie informacyjnej przedłożonej z wnioskiem. Wadliwość ta, zdaniem skarżącego, polega zaś na tym, że w części karty zawierającej dane o pokryciu nieruchomości szatą roślinną nie uwzględniono około 60 drzew. Jest niewątpliwe, że karta informacyjna stanowiąca dokument zawierający podstawowe informacje o planowanym przedsięwzięciu (art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach), stanowi jedną z podstaw do zajęcia stanowiska przez organ uzgadniający oraz opiniujący, a następnie przez organ ochrony środowiska rozstrzygający o potrzebie przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W rezultacie, także decyzja wydana na podstawie art. 84 ustawy jest podejmowana z uwzględnieniem informacji zawartych w karcie informacyjnej. Utrwalony jest pogląd, według którego, karta informacyjna jest dokumentem prywatnym, a więc jednym ze środków dowodowych w postępowaniu kończącym się decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 84 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Dowody, o których mowa w art. 75 § 1 K.p.a., służą wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. Jeśli po zakończeniu postępowania wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne, zachodzi podstawa wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.). Jeśli zaś dowody, na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe, zachodzi podstawa wznowienia postępowania administracyjnego, wskazana w art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. Z uwagi na zasadę niekonkurencyjności nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji administracyjnej, nie są to okoliczności wyczerpujące przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok NSA z 15 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1027/16). Od razu podkreślić trzeba, że kwalifikacja okoliczności dotyczącej stanu zadrzewienia na działkach nr 1606 i 1607 jako wznowieniowej nie oznacza wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego o zaistnieniu przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. i skuteczności ewentualnego wniosku o wznowienie postępowania. Zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 i 78 § 1 K.p.a. mógłby okazać się skuteczny w razie stwierdzenia, że organ nadzorczy nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w sposób pozwalający na ocenę, czy miały miejsce okoliczności wyczerpujące, w odniesieniu do weryfikowanej decyzji, przesłanki wymienione w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. Organ nadzorczy nie prowadzi postępowania w kierunku wyjaśnienia okoliczności podlegających badaniu jedynie w zwykłym postępowaniu administracyjnym i weryfikowanych w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1190/16). Bezzasadny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 8 K.p.a. i art. 9 K.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma podstaw do formułowania tezy o naruszeniu w trakcie postępowania środowiskowego wymaganych procedur, zarówno w odniesieniu do uprawnień stron postępowania, jak i informowania stron postępowania o ich uprawnieniach. Jak ustalił Sąd pierwszej instancji, przyjęty w sprawie tryb zawiadamiania przez obwieszczenie nie naruszał art. 74 ust. 3 ustawy. Niezależnie od tego skonstatować można, że z akt sprawy nie wynika aby skarżący nie miał dostępu do akt w trakcie postępowania zwykłego oraz w trakcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Warto podkreślić, że nie podjął próby skorzystania ze środków prawnych przewidzianych na wypadek odmowy udostępnienia stronie akt sprawy. Utrwalony jest pogląd, według którego, działaniem zgodnym z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa jest przede wszystkim prowadzenie postępowania zgodnie z przepisami prawa procesowego oraz prawidłowe stosowanie przepisów prawa materialnego (patrz: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 85). Nadto, nie każde naruszenie prawa oznacza prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Skarżący nie powiązał naruszenia zasady z art. 8 K.p.a. oraz z art. 9 K.p.a. z naruszeniem konkretnie wskazanych przepisów normujących postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań w aspekcie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Organy wykazały, że działały w trakcie postępowania na podstawie przepisów prawa normujących tryb stwierdzenia nieważności. Prawidłowo przyjęły, że decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań nie można zarzucić rażącego naruszenia prawa. Działanie na podstawie przepisów prawa zostało wykazane w podstawie prawnej decyzji i w jej uzasadnieniu. Nie doszło więc do podnoszonego w kasacji naruszenia art. 6 K.p.a. (por. Barbara Adamiak, op. cit. s. 68). Skoro zaś jak wyżej wskazano, organ nadzorczy nie prowadzi postępowania w kierunku wyjaśnienia okoliczności podlegających badaniu jedynie w zwykłym postępowaniu administracyjnym i weryfikowanych w postępowaniu odwoławczym, a zarzuty dotyczące karty informacyjnej mają charakter okoliczności wznowieniowych, to bezskuteczne są zarzuty naruszenia norm prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 5, art. 63 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, niemającego charakteru rażącego naruszenia prawa. Nie były w niniejszej sprawie stosowane przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody normujące zgodę na usunięcie drzew. Bezzasadny jest wiec zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody poprzez podjęcie decyzji o wycince znacznej ilości drzew. Na zakończenie dodać można, że w zakresie podniesionego w uzasadnieniu kasacji zagadnienia oddalenia skargi Stowarzyszenia, wnoszący kasację nie sformułował zarzutu kasacyjnego, w rozumieniu art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. w związku z art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.