II SA/Bd 424/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Znaniecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2017 r. sprawy ze skargi Z. K., R. P., S. P. i E. P. na decyzję Wojewody z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2016 r. [...] 2. zasądza od [...] na rzecz skarżących solidarnie kwotę [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Na podstawie umowy z dnia [...] sierpnia 1978 r. zawartej stosownie do art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64, z późn. zm.), S. P. sprzedała Państwu Polskiemu – Przedsiębiorstwu Państwowemu Zakłady Włókien Chemicznych "C." niezabudowane działki nr [...],[...] i [...]. W akcie notarialnym zaznaczono, że strony okazały decyzję Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w T. z dnia [...] września 1975 r., wydaną w sprawie zatwierdzenia planu zagospodarowania III Rozbudowy Zakładów Chemicznych "C." w T. (§ 2 pkt b aktu notarialnego), a pełnomocnik Państwa Polskiego (...) oświadczył, że kupuje nieruchomość "z przeznaczeniem pod III Rozbudowę" (§ 3 aktu notarialnego). Pismem z dnia [...] grudnia 2000 r., skierowanym do Prezydenta Miasta T., S. P. wniosła o zwrot ww. nieruchomości podnosząc, że stwierdzono wygaśnięcie decyzji, w oparciu o którą zawarto ww. umowę z dnia [...] sierpnia 1978 r. oraz że nie doszło do III rozbudowy ZWCh "C.", a więc nieruchomość nie została wykorzystana na cel określony w umowie i stosownie do art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami podlega zwrotowi. Decyzją z dnia [...] maja 2001 r. Prezydent Miasta T. orzekł o zwrocie S. P. wywłaszczonych nieruchomości jednocześnie orzekając o obowiązku zwrotu przez nią zrewaloryzowanej kwoty odszkodowania, które otrzymała. W wyniku rozpatrzenia odwołań wniesionych przez Polski Związek D. oraz Zarząd Miasta T. decyzją z dnia [...] sierpnia 2001 r., nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy wyżej wskazaną decyzję Prezydenta Miasta T. Następnie, wskutek skargi Polskiego Związku D. (Okręgowego Zarządu w T.) i Miasta T., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 7 czerwca 2006 r. (sygn. akt. II SA/Gd 965/05) uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2001 r. jak i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta z dnia [...] maja 2001 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że organy obu instancji nie zebrały pełnego materiału dowodowego potrzebnego do rozstrzygnięcia, czy sporną nieruchomość można uznać za zbędną na cel określony w umowie sprzedaży zawartej pod zagrożeniem wywłaszczeniem, w szczególności zaś dokumentów, z których wynikałoby, czy poza urządzeniem strefy ochronnej rozpoczęto jakiekolwiek prace związane z realizacją trzeciego etapu rozbudowy ZWCh "C.". Nie włączono także do akt wspomnianej we wniosku o zwrot nieruchomości decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z [...] kwietnia 1993 r. stwierdzającej wygaśnięcie decyzji z dnia [...] września 1975 r. w przedmiocie III rozbudowy. Sąd wskazał ponadto, że z ustaleń poczynionych przez Miasto T. wynika, iż w sprawie wyszły na jaw nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji przez organy obu instancji, nieznane tym organom. W konsekwencji Sąd nakazał organom przy ponownym rozpatrzeniu sprawy zgromadzenie pełnego materiału dowodowego, w tym decyzji dotyczących wygaśnięcia decyzji stanowiących podstawę wywłaszczenia, wspomnianych jedynie ogólnikowo przez organ odwoławczy. Za konieczne uznał Sąd także ustalenie, czy i kiedy doszło do realizacji obiektów w ramach III rozbudowy zakładu. W wyniku wyłączenia od udziału w postępowaniu Prezydenta Miasta T., sprawę w pierwszej instancji ponownie rozstrzygał Starosta T., który decyzją z dnia [...] września 2007 r. (nr [...]) odmówił "spadkobiercom poprzednich właścicieli" – R. P., S. P., E. P. i Z. K. zwrotu nieruchomości. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że z dokonanych przez niego ustaleń wynika, iż w przeważającej części zrealizowano cel wskazany w umowie z 1978 r., tj. III etap rozbudowy "E." poprzez wzniesienie lub rozbudowę w latach 1978 – 1986 większości planowanych obiektów. Starosta stwierdził, że strefa ochronna, ustanowiona w celu neutralizacji szkodliwego oddziaływania zakładu, obejmuje pas drzew znajdujący się pomiędzy zakładem a ogródkami działkowymi w obrębie ul. [...] oraz ogródki działkowe pomiędzy tą ulicą a S. Zieleń na opisanym terenie, zdaniem Starosty, ma charakter izolacyjny ze względu na swą różnorodność (drzewa, krzewy, rośliny niskopienne) i faktyczne oddzielanie zakładu przemysłowego od osiedla mieszkaniowego. Organ I instancji zastrzegł przy tym, że do przedmiotu niniejszego postępowania nie zależy ocena, czy i w jakim zakresie w tym przypadku zostały spełnione wszelkie wymogi ekologiczne lokalizacji inwestycji. W opinii Starosty nie można podzielić stanowiska strony, że przejęcie przedmiotowej nieruchomości pod III rozbudowę powinno skutkować wybudowaniem na niej obiektów zakładu. Inwestycja "III rozbudowy" obejmuje bowiem zarówno budowę obiektów przemysłowych, towarzyszącej im infrastruktury, jak też usytuowanie strefy ochronnej. W wyniku odwołania skarżących Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2008r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że bezspornym jest wykupienie nieruchomości pod III rozbudowę ZWCh "C.", stosownie do zapisu w umowie z 1978 r. Taki cel wykupu określono w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji z dnia [...] września 1975 r. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że III etap rozbudowy zakładów został faktycznie zrealizowany. Realizacja ta polegała nie tylko na wzniesieniu obiektów produkcyjnych i kubaturowych (w latach 1978-1983), ale także na utworzeniu strefy ochronnej. Przejęcie do użytkowania ostatniego obiektu nastąpiło w ciągu 5 lat od daty wykupu nieruchomości. Wobec tego cel, dla którego dokonano wykupu - tj. utworzenie strefy ochronnej – został zrealizowany przed upływem terminu, o jakim mowa w art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U z 2004 r., Nr 261, poz. 2603; z późn. zm.; zwanej "u.g.n.). Organ wskazał ponadto, że zarówno wątpliwości co do zasadności lokalizacji w strefie ochronnej terenów rekreacyjnych (tj. ogródków działkowych), jak też co do zgodności utworzenia strefy ochronnej z planem zagospodarowania przestrzennego – to odrębne zagadnienia, których nie można rozpatrywać w postępowaniu dotyczącym zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Na skutek skargi wniesionej przez R. P., S. P., E. P. i Z. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 23 czerwca 2008 r., sygn. II SA/Bd 248/08, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty T. z dnia [...] września 2007 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że badając, czy zachodzą przesłanki do zwrotu wywłaszczonej (zakupionej z zagrożeniem wywłaszczenia) nieruchomości, należy mieć na względzie, iż własność jest prawem chronionym konstytucyjnie, które może być odjęte tylko w ściśle określonych warunkach (art. 21 Konstytucji). Przy rozważaniu zatem zbędności nieruchomości na cel określony w akcie wywłaszczenia (w przedmiotowej sprawie – w umowie) cel ten powinien być interpretowany ściśle (por. wyrok NSA z 7.11.2007 r., I OSK 1482/06). Wojewoda rozważając, jaki był cel wywłaszczenia, słusznie wziął pod uwagę nie tylko ogólnikowe wskazanie w umowie z dnia [...] sierpnia 1978 r., że nieruchomość jest nabywana "z przeznaczeniem pod III Rozbudowę", ale także analizował zapisy wskazanej w tej umowie decyzji z [...] września 1975 r. (nr [...]) wydanej w sprawie zatwierdzenia planu zagospodarowania III Rozbudowy Zakładów Chemicznych "C.". Analiza całości tej decyzji, tj. zarówno części tekstowej jak też graficznej, prowadzi do wniosku, że planowana rozbudowa nie miała polegać wyłącznie na wzniesieniu czy też rozbudowie obiektów budowlanych, ale także na wyznaczeniu i zagospodarowaniu strefy ochronnej. Zarówno o obiektach, jak też o strefie ochronnej mowa w części decyzji określającej warunki realizacji inwestycji. Z załącznika graficznego nr 1 do ww. decyzji (k. 132) wynika natomiast, że przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w granicach planowanej strefy ochronnej (por. załącznik nr 2 do decyzji). Dalsza analiza decyzji z [...] września 1975 r., w kontekście zgromadzonego materiału dowodowego, prowadzić może jednak do odmiennych wniosków, niż sformułowane przez Wojewodę. Zatwierdzając ww. decyzją plan realizacyjny inwestycji polegającej na "III rozbudowie" ówczesny organ administracji określił jednocześnie warunki realizacji inwestycji. W punkcie 4 owych "warunków" nałożono na inwestora obowiązki: – przedstawienia, w terminie do [...] grudnia 1975 r., "do akceptacji", "koncepcji zagospodarowania strefy ochronnej" oraz – przedłożenia, w terminie do [...] czerwca 1976 r., "do zatwierdzenia" planu realizacyjnego strefy. Określając "cel wywłaszczenia" nie można poprzestać na stwierdzeniu, że było nim pozyskanie terenu pod strefę ochronną. Ze wskazanych zapisów wynika, że ta strefa miała być w zagospodarowana w ściśle określony sposób, tj. w taki, jaki miał być przewidziany w "koncepcji zagospodarowania strefy ochronnej" i w "planie realizacyjnym" tej strefy. Ponadto, skoro organ wymagał przedłożenia "do akceptacji" i "do zatwierdzenia" ww. dokumentów, to znaczy, że tylko powyższe, ściśle wskazane dokumenty, "zaakceptowane" i "zatwierdzone" we wskazanych terminach, mogły określić, co ma się znajdować w strefie ochronnej (w jaki sposób ma być ona zrealizowana). Dopiero łączne odczytanie treści decyzji z dnia [...] września 1975 r. oraz treści wskazanych dokumentów ("zaakceptowanych" i "zatwierdzonych" w odpowiednich terminach) pozwala na określenie "celu wywłaszczenia". Tymczasem w aktach kontrolowanej sprawy dokumentów tych brak. Prowadząc postępowanie w celu ustalenia, czy nieruchomość stała się zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu należy mieć ponadto na uwadze, że, jak wskazał NSA w wyroku z 28.12.1995 r., sygn. akt IV SA 735/94 (k. 122 akt adm.), stosownie do art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane, zatwierdzenie planu realizacyjnego traci ważność, jeżeli inwestor nie uzyskał prawa do terenu lub je utracił, albo w ciągu jednego roku od zatwierdzenia tego planu nie wystąpił o pozwolenia na budowę. Brak spełnienia tego warunku skutkowałoby stwierdzeniem, że decyzja określająca cel wywłaszczenia wygasła. Wygaśnięcie decyzji w takim przypadku należy uznać za stan równoznaczny ze zbędnością nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Badając kwestię ewentualnego wygaśnięcia decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny trzeba mieć również na względzie, że decyzja stwierdzająca wygaśnięcie decyzji administracyjnej ma charakter deklaratoryjny. Brak wyraźnego rozstrzygnięcia (decyzji) w przedmiocie wygaśnięcia decyzji administracyjnej, jak to miało miejsce odnośnie części decyzji z [...] września 1975 r. (por. decyzja Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] lutego 1994 r. – k. 119 akt administracyjnych), nie oznacza, że skutek w postaci wygaśnięcia nie nastąpił. Okoliczność tę organ jest zatem zobowiązany uwzględnić z urzędu. Za niezasadne Sąd uznał natomiast zarzuty skarżących odnośnie zgodności treści decyzji z [...] września 1975 r. z treścią planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta T. oraz z przepisami dotyczącymi usytuowania ówczesnych pracowniczych (obecnie "rodzinnych") ogródków działkowych. Zarzuty te w istocie sprowadzają się do kwestionowania prawidłowości, tj. zgodności z prawem decyzji z [...] września 1975 r. Sąd podziela zapatrywanie organu, że tego typu ocena leży poza zakresem orzekania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Dopóty decyzja będąca podstawą określenia celu wywłaszczenia pozostaje w obrocie prawnym, tj. dopóki w wyniku postępowań nadzwyczajnych nie zostanie ona zmieniona lub nie zostanie stwierdzona jej nieważność, dopóty decyzja ta pozostaje punktem odniesienia dla organów w postępowaniu w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości odnośnie ustalenia, jaki był cel wywłaszczenia i czy nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia określony w decyzji. Sąd wskazał, że w ponownym postępowaniu organy powinny w szczególności zbadać, czy zostały wydane decyzje, o których mowa w pkt 4 decyzji z [...] września 1975 r. i w przypadku ich odnalezienia, włączyć je do akt. Rozstrzygając sprawę organy powinny mieć na względzie ewentualne wygaśnięcie decyzji z [...] września 1975 r. w zakresie dotyczącym przedmiotowej nieruchomości oraz ewentualnie wskazać, czy i jakie zapadły decyzje modyfikujące treść decyzji z [...] września 1975 r. Ponownie rozpoznając sprawę Starosta T. decyzją z dnia [...] października 2016r., nr [...] , na podstawie art. 136 ust. 1 i 3 u.g.n. odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu organ wskazał, że w sytuacji, gdy umowa zbycia nieruchomości w sposób jednoznaczny i wystarczający precyzuje cel nabycia nieruchomości, to w postępowaniu w sprawie zwrotu tej nieruchomości ustalenie tego celu na podstawie innych dowodów jest niedopuszczalne. Skoro decyzja wywłaszczeniowa, w tym wypadku akt notarialny, wystarczająco precyzyjnie określa cel nabycia nieruchomości, to wydaje się, że powoływanie się na decyzję lokalizacyjną staje się zbędne, gdyż sama w sobie nie określa ona celu wywłaszczenia. Inwestycja rozbudowy zakładów E. odbywała się wieloetapowo. W ramach III etapu rozbudowy bezspornie wybudowano kilkadziesiąt obiektów. Obiekty budowlane w liczbie kilkudziesięciu oraz cała infrastruktura fizycznie istnieje i mają one swoje określone oddziaływanie na środowisko naturalne, dlatego usytuowano je w terenie oddalonym od osiedli mieszkaniowych. Posadowienie obiektów III rozbudowy E. spowodowało konieczność zapewnienia im strefy ochronnej, neutralizującej szkodliwość oddziaływania zakładu. Oddzielną kwestią było zbadanie, czy strefa ochronna została zagospodarowana zgodnie z ówcześnie obowiązującym prawem. Wyjaśnieniu tej kwestii posłużyła opinia niezależnego eksperta wykonana na zlecenie organu. Autor analizuje ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego przed i po wykupie przedmiotowej nieruchomości. Przed wykupem nieruchomości teren w ustaleniach planistycznych obejmował pracownicze ogrody działkowe oraz zieleń izolacyjną. Aktualnie dla terenu przewiduje się przeznaczenie podstawowe ogrody działkowe oraz przeznaczenie dopuszczalne: obiekty małej architektury, drogi wewnętrzne, parkingi oraz urządzenia infrastruktury technicznej. Teren porośnięty jest zróżnicowaną co do rodzaju i wysokości roślinnością upraw ogrodniczych, uzupełnionych ozdobnymi krzewami i drzewami owocowymi. W ramach III Rozbudowy na przestrzeni ok. 10 lat do 1983 r. powstały 33 obiekty technologiczne i infrastrukturalne z 41 planowanych. Ekspertyza jednoznacznie też stwierdza, że inwestor, choć z opóźnieniem, wywiązał się również z obowiązków dotyczących zagospodarowania strefy ochronnej. Dnia [...] maja 1976 r. wydano decyzję zatwierdzającą ZTE planu zagospodarowania terenu strefy ochronnej znak [...] . Decyzją z dnia [...].09.1977 r., znak [...] , zatwierdzono ogólny plan realizacyjny zagospodarowania terenu strefy ochronnej. Z ekspertyzy wynika, że "Zgodnie z warunkami decyzji sposób zagospodarowania strefy zielenią uzgodniono z Przedsiębiorstwem Zieleni w T., które w swojej opinii wskazało na potrzebę doboru gatunków wg warunków glebowych i siedliskowych, a także zleciło, jakich gatunków nie należy stosować." "Niezależnie od ogólnego planu realizacyjnego zagospodarowania strefy ochronnej, dla części terenu strefy opracowany został plan realizacyjny. Plan ten przewidywał na terenie strefy ochronnej ZWCh C. 4 kompleksy pracowniczych ogrodów działkowych". Plan realizacyjny jest częściowo niezgodny z planem ogólnym zagospodarowania strefy, a ponadto "Decyzja [...] z dnia [...] .09.1977 r. w sprawie zatwierdzenia planu realizacyjnego zagospodarowania strefy ochronnej ZWCh C. wynikająca wprost ze zobowiązań nałożonych pierwotną decyzją dot. III rozbudowy ZWCh C. utraciła ważność na mocy decyzji Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w T. z [...] marca 1984 r. Częściowa niezgodność planu realizacyjnego z planem ogólnym zagospodarowania strefy nie dotyczy jednak w żadnym razie terenu obejmującego działki będące przedmiotem niniejszego postępowania. Część analizowanego obszaru strefy teren B - dz. [...],[...] , [...],[...] , [...] i [...] została zagospodarowana zgodnie z zatwierdzonym planem realizacyjnym zagospodarowania strefy ochronnej. Ponadto zwrócić uwagę należy na fakt, że pierwotna decyzja dot. III rozbudowy E. utraciła ważność dopiero po kilkunastu latach, kiedy zrealizowano większość obiektów budowlanych i dokonano zagospodarowania strefy zgodnie z ówcześnie obowiązującym prawem. Następnie organ dokonał analizy zebranej w sprawie dokumentacji stwierdzając, że podstawowym dokumentem jest akt notarialny z [...] .08.1978 r., w którym stwierdza się, iż nieruchomość zostaje przejęta pod III etap rozbudowy E. Powołuje się on na decyzję z [...].09.1975 r., [...], wydaną w sprawie zatwierdzenia planu zagospodarowania rozbudowy. W aktach znajduje się też decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji nr [...] z 1974 r. dot. budowy wytwórni J. w ramach III etapu rozbudowy. Teczka o roboczej nazwie "II i III rozbudowa - kubatury budynków" zawiera opracowanie zagospodarowania terenu dla obiektu E. III z [...] .12.1975 r. Wśród załączników mapowych teczki znajduje się Realizacyjny Plan Zagospodarowania Przestrzennego Strefy Ochronnej ZWCH C., na którym widnieje data [...] .07.1977 r. Z kolei decyzja z [...] .06.1977 r. zatwierdza realizacyjny plan zagospodarowania terenu pracowniczych ogrodów działkowych przy ul. [...] w T. zgodnie z planem ogólnym m. T. Na uwagę zasługuje również przygotowany przez Miejski Zespół Usług Projektowych plan zagospodarowania pracowniczego ogrodu działkowego datowany na maj 1977 r. Z tych dokumentów niezbicie wynika, że III etap rozbudowy E. realizowano poprzez tworzenie infrastruktury przemysłowej jak i strefy ochronnej. Dalsze decyzje, które korygują sposób urządzenia strefy ochronnej, w istocie potwierdzają sposób realizacji inwestycji i celowość przejęcia gruntów pod strefę ochronną. Decyzja Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego z [...] marca 1981 r., znak [...] , tak między innymi uzasadnia utrzymanie w mocy decyzji Urzędu Miasta nakazującej likwidację pracowniczych ogrodów działkowych: "samowolnie zrealizowane ogrody działkowe uniemożliwiają realizację ustaleń planu zagospodarowania strefy, który na tych terenach przewidywał urządzenie wysokiej zieleni ochronnej o konstrukcji zwartej i ażurowej. Brak takiej izolacji naraża mieszkańców oś. R. na bezpośrednią uciążliwość zakładu." W aktach sprawy znajduje się również decyzja znak [...] z [...] .03.1984 r., na podstawie której traci ważność dotychczasowa decyzja ustanawiająca strefę ochronną E., a ustala się i zatwierdza strefę z granicami oznaczonymi kolorem czerwonym na planszy [...] , która z załącznikami stanowi integralną część decyzji. Jak wynika z decyzji, zmiany zagospodarowania dotyczą sektora południowo wschodniego, a więc terenu na którym częściowo położone są ogródki działkowe. Należy jednak pamiętać, że przejęcie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło kilka lat wcześniej, kiedy obowiązywały inne przepisy w zakresie urządzenia strefy. Tym niemniej opinia eksperta wykazuje jednoznacznie, że plan realizacyjny w zakresie usytuowania ogródków działkowych jest zgodny z planem ogólnym zagospodarowania strefy. Zmiana w zakresie ustanowienia strefy ochronnej nie dotyczyła wielkości strefy, ale jedynie sposobu zagospodarowania. Według bowiem zarządzenia Prezesa CUGW z dnia [...] .05.1967 r. (Mon. Pol. Nr 32, poz. 152), w sprawie szerokości stref ochronnych, ustanowionych dla ochrony powietrza atmosferycznego przed zanieczyszczeniami zakłady produkujące włókno poliestrowe zaliczają się do II klasy, dla której szerokość strefy wynosi 500 m, co oznacza, że z całą pewnością obejmuje teren ogródków działkowych. Od powyższej decyzji Starosty T. odwołanie złożyli R. P., S. P., E. P. i Z. K. W odwołaniu zarzucono zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 136 u.g.n. Ponadto wskazano na naruszenie przez organ art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez pominięcie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonej w orzeczeniu WSA w Bydgoszczy z dnia 23 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 248/08. Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...], Wojewoda [...] na podstawie art. 9a oraz art. 136 ust. 3 art. 137 ust. 1 oraz art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016r., poz. 23, dalej powoływana jako K.p.a.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że dla prawidłowej wykładni art. 137 u.g.n. należy mieć na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 (Dz. U. z 2014r., poz. 376), który przesądził, że art. 137 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji. Art. 137 ust. 2 stanowi, że jeżeli w przypadku, o którym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 153 P.p.s.a. jest wyjątkowo możliwe w przypadku zmiany stanu faktycznego lub prawnego po wydaniu orzeczenia przez sąd. Wiążący charakter wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 23.06.2008 r., sygn. akt II SA/Bd 248/08, musi być zatem oceniany z punktu widzenia aktualności całokształtu stanu prawnego i faktycznego niniejszej sprawy. Jak wynika z akt sprawy, do gromadzonego materiału dowodowego dołączono nowe dokumenty, w tym archiwalne, oraz opinię biegłego, co należy uwzględnić przy ponownym ustalaniu stanu faktycznego sprawy. Ponadto organ podkreślił, że w dniu 19 stycznia 2014 r. weszła w życie nowa ustawa z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych. Co nie budzi wątpliwości, celem wywłaszczenia przedmiotowych nieruchomości była inwestycja polegająca na III rozbudowie E., co zgodnie z wiążącym stanowiskiem WSA należy rozumieć jako rozbudowę samych obiektów budowlanych zakładu, ale także, co istotne dla przedmiotowego postępowania, wyznaczenie i zagospodarowanie właściwej strefy ochronnej. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że inwestycja polegająca na III etapie rozbudowy E. przebiegała wieloetapowo, a w ramach całego procesu wybudowano wiele obiektów wraz z towarzyszącą infrastrukturą. Organ powołał się na decyzję Wojewódzkiej Dyrekcji Miast i Osiedli Wiejskich w T. z [...] .01.1976 r., znak: [...], udzielającą pozwolenia na budowę magazynów gazów technicznych w T. na terenie III rozbudowy, w kontekście art. 21 ust 4 ustawy - Prawo budowlane. Obszar pod strefę ochronną został wywłaszczony i niejako zarezerwowany. Już poprzez sam fakt wydzielenia takiego terenu stworzono swoistą strefę buforową oddzielającą zakład od osiedli mieszkalnych. Istotnym zagadnieniem pozostaje jednak sposób urządzenia i zagospodarowania takiej strefy, tak aby mogła ona efektywnie pełnić swoją funkcję izolującą zakład przemysłowy od zamieszkanych części miasta. Wykonując zalecenia zawarte w uzasadnieniu wyroku WSA w Bydgoszczy, w kontekście aktualnie zgromadzonego i uzupełnionego w sprawie materiału dowodowego, należy po pierwsze wskazać, że w terminach wskazanych w decyzji z [...] .09.1975 r. co prawda nie przedłożono w wymaganych terminach koncepcji zagospodarowania strefy ochronnej oraz nie przedłożono do zatwierdzenia planu realizacyjnego strefy, to jednak nie oznacza to, że dokumenty te nie zostały w ogóle przedłożone, jednak w terminach późniejszych. W ocenie Wojewody terminy te miały charakter instrukcyjny i nie wynikały z prawa materialnego. Dla poparcia powyższej tezy wskazano na pismo Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli z [...] .01.1976 r., które dołączono do akt sprawy po wyroku WSA z dnia 23.06.2008 r. W piśmie tym adresowanym do Biura Projektowania i Realizacji Inwestycji "C." przypomina się, że w dniu [...] .12.1975 r. minął termin na złożenie do akceptacji planu zagospodarowania strefy ochronnej. Zaznaczono przy tym, że decyzja z [...] .09.1975 r. została wydana warunkowo. Odnosząc się do skutków opóźnienia w dostarczeniu przedmiotowych dokumentów podkreślono jedynie, że spowoduje to "przesunięcie terminu wykonania założeń techniczno-ekonomicznych, co w konsekwencji opóźni przystąpienie do wykonania robót urządzenia strefy". Przypomniano przy tym, że wszystkie obiekty budowane w ramach III rozbudowy wymagać będą pozwolenia na użytkowanie, które uwarunkowuje się zaawansowaniem prac z realizacją zagospodarowania strefy ochronnej, a "przy opieszałej realizacji warunków decyzji zatwierdzającej dojdzie niewątpliwie do sytuacji, w której trudno będzie inwestorowi przekazać budowane obiekty do eksploatacji". Organ stwierdził, że terminy na przedłożenie dokumentów szczegółowych dotyczących strefy, tj. planu zagospodarowania i planu realizacyjnego, wynikały z deklaracji samego inwestora, a skutki przekroczenia tych terminów, co niewątpliwie miało miejsce, w ocenie ówczesnej Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich sprowadzały się do opóźnienia całej inwestycji. W żadnym wypadku nie wskazywano na konieczność pozyskiwania nowej decyzji w przedmiocie zatwierdzenia planu realizacyjnego III rozbudowy, a więc inwestycja ta, a w tym i strefa ochronna, cały czas realizowana była na podstawie decyzji z [...] .09.1976 r. Ponadto, w przedmiocie uszczegółowienia spraw związanych ze strefą ochronną wydano decyzję Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich z [...] .05.1976 r., znak: [...] , w sprawie "zagospodarowania strefy ochronnej ZWCH C. i oczyszczalni ścieków" oraz decyzję Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich z [...] .09.1977 r., znak: [...] , w sprawie zatwierdzenia ogólnego planu zagospodarowania terenu strefy ochronnej ZWCh C. Dnia [...].09.1976 r. inwestor wystąpił o informację o terenie w sprawie lokalizacji pracowniczych ogródków działkowych. W odpowiedzi Wojewódzka Dyrekcja Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich [...] .09.1976 r. wydała żądaną informację o terenie dopuszczając lokalizację pracowniczych ogródków działkowych przy ul. [...], zgodnie z warunkami jak w załączniku nr 2, w którym zapisano, że "zgodnie z projektem zagospodarowania przestrzennego terenu strefy ochronnej "E." teren przeznaczony jest pod pracownicze ogródki działkowe". Dodatkowo wskazano, że "od północnej i południowej strony projektowanych ogródków działkowych projektuje się zespoły wysokiej zieleni izolacyjnej". Pismem z [...].06.1977 r. inwestor przesłał do Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich do zatwierdzenia realizacyjny plan zagospodarowania pracowniczych ogródków działkowych przy ul. [...] , który opracowano na podstawie informacji o terenie nr [...] . Zgodnie z pkt 5 załącznika nr 2 do ww. informacji o terenie, Urząd Wojewódzki Wydział Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w T. pismem z [...].09.1977 r., znak: [...] , pozytywnie zaopiniował "Z.T.E. Zagospodarowania Przestrzennego Strefy Ochronnej Z.W.CH. "E." i oczyszczalni ścieków". Organ wskazał również na decyzję z [...] .09.1977 r., znak: [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę stałego ogrodzenia ogródków działkowych w T. ul. [...]. Z powyższego wynika, że strefa ochronna była realizowana zgodnie z przyjmowanymi dokumentami. Dopuszczono przy tym lokalizację i funkcjonowanie ogródków działkowych. Należy przy tym pamiętać, że proces rozbudowy E. był rozłożony w czasie. Strefa ochronna miała zapewniać prawidłowe funkcjonowanie inwestycji, przy czym ze względu na długoterminowy horyzont czasowy, sama inwestycja, jak i wydzielona strefa ochronna, mogły ulegać modyfikacjom, przy czym nie zmieniał się jej obszar. Dla przedmiotowego postępowania w kontekście zrealizowania celu wywłaszczenia istotne są ustalenia dotyczące pierwotnego sposobu zagospodarowania strefy ochronnej. Zgodnie z powołanymi powyżej dokumentami strefa ta miała zostać zagospodarowana m.in. poprzez ulokowanie tam ogródków działkowych. Ponadto wskazywano na ulokowanie zespołów wysokiej zieleni izolacyjnej. Z akt sprawy wynika, że wyznaczona strefa ochrony w swoim pierwotnym okresie funkcjonowania została właśnie w taki sposób urządzona, a więc zgodnie z ustalonym celem wywłaszczenia. Dalej organ wskazał na opinię biegłego w przedmiocie "stanu zagospodarowania terenu w rejonie ulic: [...] i [...] w T. [...] w świetle decyzji z dnia [...] września 1975 r. w sprawie zatwierdzenia Planu zagospodarowania III Rozbudowy Zakładów Chemicznych "C.". Opracowanie to zostało sporządzone przez biegłego z listy Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa. W jej wnioskach wskazano, że cel III rozbudowy określony w decyzji z [...] .09.1975 r. został osiągnięty, co skutkowało wzrostem emisji zanieczyszczeń technologicznych uzasadniających potrzebę zagospodarowania wyznaczonej strefy ochronnej, skorelowany z kolejnymi fazami rozbudowy. Dalej zaznaczono, że z analizy dokumentów oraz wizji w terenie wynika, iż cel wykupu gruntów pod strefę ochronną w ramach III rozbudowy został osiągnięty, ponieważ w okresie budowy obiektów technologicznych prowadzono sukcesywnie prace przy zagospodarowaniu strefy polegające, zgodnie z wówczas obowiązującym prawem, na "zakrzewianiu i zadrzewianiu", przy dopuszczeniu istnienia ogrodów działkowych jako formy "uprawy roślin". W latach 1983-89 zrealizowano w ramach III rozbudowy planowane zagospodarowanie strefy ochronnej poprzez nasadzenie blisko 20 tyś. drzew i ponad 10 tyś. krzewów (na terenie zakładu) oraz rekultywację i obsadzenie roślinnością ok. 10 ha (na zewnątrz zakładu). Prace te wskazują na właściwy i zgodny z decyzją Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w T. z [...] .09.1977 r. kierunek zagospodarowania strefy ochronnej. Obecnie strefa ochronna pozostaje czytelnym w przestrzeni miasta pasem zieleni, zróżnicowanym wiekowo, wysokościowo i w zakresie struktury (zieleń izolacyjna wysoka zwarta i ażurowa, zieleń niska i średniowysoka ogrodów działkowych), co wskazuje na etapowe jej zagospodarowanie zgodnie z postępem rozbudowy zakładu w latach 70-tych i 80-tych XX w. Skargę na powyższą decyzję złożyli R. P., S. P., E. P. i Z. K. zarzucając jej: 1. naruszenie art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w wyniku niezastosowania się przez organ do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu WSA w Bydgoszczy z dnia 23.06.2008 r., II SA/Bd 248/08, które wiążą w sprawie organy, których działania były przedmiotem zaskarżenia; 2. naruszenie art. 7 i 77 K.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego zebranego materiału dowodowego, co nie pozostaje bez wpływu na wynik sprawy; 3. naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. poprzez wysnucie wniosków, istotnych dla wyniku sprawy, nie znajdujących żadnego oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym; 4. naruszenie art. 136 u.g.n. poprzez odmowę zwrotu nieruchomości pomimo braku możliwości ustalenia celu wywłaszczenia. W związku z powyższym skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji Starosty T. z dnia [...] października 2016 r., W uzasadnieniu skargi wskazano, że Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, iż nie zostały sporządzone w zakreślonych terminach zarówno "koncepcja zagospodarowania strefy ochronnej", jak i "plan realizacyjny", i tym bardziej nie zostały zatwierdzone. Pomimo tego z naruszeniem art. 153 P.p.s.a. uznał, że terminy te miały li tylko charakter instrukcyjny i ich przekroczenie nie miało żadnego znaczenia dla ustalenia celu wywłaszczenia. Wojewoda doszedł do takiego wniosku pomimo wiążących go wskazań WSA zawartych w wyroku z dnia 23.06.2008 r. W zaskarżonej decyzji organ przyjął również, że znajdująca się w aktach sprawy decyzja WDRMiOW z [...] .05.1976 r. to koncepcja zagospodarowania strefy ochronnej, zaś decyzja WDRMiOW z [...] .09.1977 r. zatwierdza plan realizacyjny. Nie przesądzając o zasadności powyższego stanowiska Wojewody podkreślić należy, że decyzje te również nie zostały wydane w terminach, tj. do dnia [...] .12.1975 r. oraz do [...] .06.1976 r. Bardzo istotną w sprawie kwestią, nad którą organy obydwu instancji przeszły bez większej refleksji, jest ustalenie występowania w sprawie okoliczności przesądzających o wygaśnięciu decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny. Organy w niniejszej sprawie były nie tylko uprawnione, ale wręcz zobowiązane do poczynienia stosownych ustaleń w tym zakresie, co wynika wprost z uzasadnienia wyroku WSA w Bydgoszczy z 23.06.2008 r. Stosownie bowiem do art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 24 października 1974 - Prawo budowlane, zatwierdzenie planu realizacyjnego traci ważność, jeżeli inwestor nie uzyskał prawa do terenu lub je utracił, albo w ciągu jednego roku od zatwierdzenia tego planu nie wystąpił o pozwolenia na budowę. Tymczasem w aktach sprawy próżno szukać rzeczonych decyzji o pozwoleniu na budowę. Zatem decyzja określająca cel wywłaszczenia wygasła, co jest równoznaczne ze zbędnością nieruchomości na cel w niej określony. Zgodnie z pierwotnym brzmieniem art. 21 ust. 4 Prawa budowlanego z dnia 24 października 1974 r., "ustalenie miejsca i warunków realizacji inwestycji oraz zatwierdzenie planu realizacyjnego traci ważność, jeżeli inwestor nie uzyskał prawa do terenu lub je utracił, albo w ciągu jednego roku od zatwierdzenia tego planu nie wystąpił o pozwolenie na budowę". Zarówno Wojewoda, jak i Starosta ww. okoliczności nie badali i nie analizowali. Organy nie zwróciły uwagi, że wskazane powyżej decyzje WDRMiOW z [...] .01.1976 r., jak i decyzja Urzędu Miejskiego w T. z [...] .09.1977 r., zostały wydane jeszcze przed decyzją WDRMiOW z dnia [...].09.1977 r. zatwierdzającą plan realizacyjny. Literalny zapis art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane wskazuje, że przed uzyskaniem pozwolenia na budowę należało uzyskać zatwierdzenie planu realizacyjnego, do którego nie było wymagane prawo do nieruchomości na cele budowlane (tak wyrok WSA w Warszawie z 16.10.2007 r., VII SA/WA 1430/07). Zatwierdzony plan realizacyjny był bowiem swojego rodzaju promesą do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Dopiero przy wystąpieniu o pozwolenie na budowę inwestor zobligowany był do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wynikało to wyraźnie również z § 21 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48), który stanowił, że do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę inwestor obowiązany był dołączyć plan realizacyjny i odpis dokumentu stwierdzającego prawo inwestora do dysponowania nieruchomością przewidzianą pod inwestycję. Organ nie wyjaśnił również, o budowę ogrodzenia których ogródków działkowych w wymienionej decyzji Urzędu Miejskiego w T. z [...] .09.1977 r., chodzi. Skoro bowiem zgodnie z literą ówczesnego prawa występując o pozwolenie na budowę należało legitymować się tytułem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to jaki tytuł przysługiwał wówczas Państwu Polskiemu do przedmiotowych nieruchomości, skoro umowa sprzedaży pod sankcją wywłaszczenia zawarta została dopiero w dniu [...] sierpnia 1978 r.? Organy obydwu instancji w sposób bezkrytyczny i bezrefleksyjny podeszły do oceny opinii biegłego. Sama teza opracowania została sformułowana wadliwie i z jednoczesnym apriorycznym przyjęciem, że decyzja ta określa cel wywłaszczenia, podczas gdy nie może budzić wątpliwości fakt, iż sama decyzja z [...] .09.1975 r. nie przewidywała sposobu zagospodarowania strefy i biegły ani w oparciu o nią, ani też w oparciu o jakiekolwiek inne dokumenty ustalić tego nie mógł. Zarówno organy, jak i biegły opisując zagospodarowanie terenu strefy ochronnej pracowniczymi ogrodami działkowymi nie zważyli istotnych w sprawie dokumentów, które znajdują się w aktach sprawy, tj.: pisma Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego z [...] .07.1980 r. negatywnie opiniującego możliwość realizacji gospodarstwa ogrodniczego na terenie działki [...] - z uwagi na jej przeznaczenia pod zieleń izolacyjną; decyzji Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego w T. z [...] .03.1981 r., mocą której została utrzymana w mocy decyzja Urzędu Miejskiego w T., Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska z [...] .12.1980 r., dotycząca samowolnie zrealizowanych pracowniczych ogrodów działkowych, znajdujących się w strefie sanitarnej, niezgodnych z ustaleniami planu realizacyjnego w/w strefy; pisma Prezydenta Miasta T. z [...] .08.1982 r., "Upomnienie z zagrożeniem", skierowane w związku z wydaną [...] .07.1982 r. decyzją nakazującą w terminie natychmiastowym wstrzymanie urządzania dalszych ogrodów działkowych na terenie strefy ochronnej; decyzji Urzędu Miejskiego w T. z [...] .05.1986 r. nakazującej przerwać proces utrwalania funkcji ogrodów działkowych w obszarze strefy ochronnej w trybie natychmiastowym; pisma Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] .01.1996 r. wnioskującego o wszczęcie postępowania administracyjnego celem egzekucji warunków decyzji Wydziału Gospodarki Przestrzennej z [...] .03.1984 r. oraz decyzji Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego z [...] .05.1986 r. nakładających na ZWCh E. obowiązki w zakresie ustanowienia i zagospodarowania strefy ochronnej wokół zakładu, z którego wynika, że zakład pomimo obowiązku likwidacji ogrodów działkowych - utrwalił ich istnienie w terenie strefy. Z powyższej przytoczonych dokumentów, ale także z pisma Wojewódzkiego Zarządu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z [...] .05.1982 r. wynika również, że w maju 1982 r. realizacja strefy ochronnej nie nastąpiła pomimo upływu prawie 4 lat od dnia wywłaszczenia, co więcej - zagospodarowanie wywłaszczonych nieruchomości następowało z rażącym naruszeniem prawa i stało w oczywistej sprzeczności z wolą organów interweniujących w sprawie. Pomijając kluczowe okoliczności wynikające z w/w dokumentów organ dopuścił się naruszenia art. 77 § 1 K.p.a., a w konsekwencji również art. 107 § 3 K.p.a. Skarżący zwrócili uwagę na znajdujące się w aktach sprawy pismo Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w T. z [...] .07.2007 r., wraz z mapką i wypisem z miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta T. z 1975 r. oraz zarządzenie nr [...] Wojewody B. z [...] .03.1975 r. w sprawie zatwierdzenia miejscowych planów ogólnych zagospodarowania przestrzennego miast: [...],[...]i [...] . Wywłaszczenie miało nastąpić zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego z 1975 r. Wynika to z decyzji z [...] .09.1975 r. Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich, która została powołana w umowie przenoszącej własność z [...] .08.1978 r. Zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego - stanowiącym źródło prawa miejscowego, na gruntach będących przedmiotem niniejszego postępowania miała zostać urządzona zieleń izolacyjna, która nigdy tam nie powstała. W jej miejsce zakłady założono ogrody działkowe, choć plan zagospodarowania przestrzennego przewidywał ogrody działkowe w zupełnie innym miejscu. Zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego, przedmiotowe działki były przeznaczone na zieleń o charakterze izolacyjnym w strefie uciążliwości przemysłu. Na terenie tym obowiązywał zakaz zabudowy. Istniejąca zabudowa została przeznaczona do rozbiórki. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej przywoływana jako P.p.s.a.), ocena prawna i wskazania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W związku z powyższym niewątpliwie Sąd jest związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku WSA w Bydgoszczy z 23.06.2008 r. w sprawie II SA/Bd 248/08. Główny problem w analizowanej sprawie stanowiła, w świetle rozważań zawartych w ww. wyroku, kwestia oceny tego, czy działki, będące przedmiotem umowy z dnia [...].08.1978 r., zostały przeznaczone na cel wywłaszczenia wskazany w ww. umowie, przy czym należy w tym miejscu odwołać się do uzasadnienia ww. wyroku, w którym wskazano, że: "Określając "cel wywłaszczenia" nie można poprzestać na stwierdzeniu, że było nim pozyskanie terenu pod strefę ochronną. Ze wskazanych zapisów wynika, że ta strefa miała być w zagospodarowana w ściśle określony sposób, tj. w taki, jaki miał być przewidziany w "koncepcji zagospodarowania strefy ochronnej" i w "planie realizacyjnym" tej strefy. Ponadto, skoro organ wymagał przedłożenia "do akceptacji" i "do zatwierdzenia" ww. dokumentów, to znaczy, że tylko powyższe, ściśle wskazane dokumenty, "zaakceptowane" i "zatwierdzone" we wskazanych terminach, mogły określić, co ma się znajdować w strefie ochronnej (w jaki sposób ma być ona zrealizowana). Dopiero łączne odczytanie treści decyzji z dnia [...] września 1975 r. oraz treści wskazanych dokumentów ("zaakceptowanych" i "zatwierdzonych" w odpowiednich terminach) pozwala na określenie "celu wywłaszczenia". Tymczasem w aktach kontrolowanej sprawy dokumentów tych brak. Określając "cel wywłaszczenia" nie można poprzestać na stwierdzeniu, że było nim pozyskanie terenu pod strefę ochronną. Ze wskazanych zapisów wynika, że ta strefa miała być w zagospodarowana w ściśle określony sposób, tj. w taki, jaki miał być przewidziany w "koncepcji zagospodarowania strefy ochronnej" i w "planie realizacyjnym" tej strefy. Ponadto, skoro organ wymagał przedłożenia "do akceptacji" i "do zatwierdzenia" ww. dokumentów, to znaczy, że tylko powyższe, ściśle wskazane dokumenty, "zaakceptowane" i "zatwierdzone" we wskazanych terminach, mogły określić, co ma się znajdować w strefie ochronnej (w jaki sposób ma być ona zrealizowana). Dopiero łączne odczytanie treści decyzji z dnia [...] września 1975 r. oraz treści wskazanych dokumentów ("zaakceptowanych" i "zatwierdzonych" w odpowiednich terminach) pozwala na określenie "celu wywłaszczenia". Tymczasem w aktach kontrolowanej sprawy dokumentów tych brak." W tym miejscu należy odwołać się do rozważań organ II instancji dotyczących braku związania treścią ww. wyroku WSA w Bydgoszczy przez organ na skutek wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 13 marca 2014 r. w sprawie P 38/11, w którym wskazano, że art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Sąd nie podziela poglądu organu w tym zakresie. Wyrok Trybunału stanowi wyrażenie pewnej ogólnej zasady, natomiast nie można go przekładać, tak jak to uczynił organ, wprost do niniejszej sprawy. Przede wszystkim bowiem w analizowanej sprawie w ogóle nie doszło do realizacji celu wywłaszczenia, o czym mowa będzie w dalszej części uzasadnienia. Tym samym ww. cyt. wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie ma żadnego zastosowania w niniejszej sprawie. Ponadto, jak wskazał WSA Bydgoszczy w wyroku w sprawie II SA/Bd 248/08: "Prowadząc postępowanie w celu ustalenia, czy nieruchomość stała się zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu należy mieć ponadto na uwadze, że, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 grudnia 1995 r. (sygn. akt IV SA 735/94 – k. 122 akt organu pierwszej instancji), stosownie do art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane, zatwierdzenie planu realizacyjnego traci ważność, jeżeli inwestor nie uzyskał prawa do terenu lub je utracił, albo w ciągu jednego roku od zatwierdzenia tego planu nie wystąpił o pozwolenia na budowę. Brak spełnienia tego warunku skutkowałoby stwierdzeniem, że decyzja określająca cel wywłaszczenia wygasła. Wygaśnięcie decyzji w takim przypadku należy uznać za stan równoznaczny ze zbędnością nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Badając kwestię ewentualnego wygaśnięcia decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny trzeba mieć również na względzie, że decyzja stwierdzająca wygaśnięcie decyzji administracyjnej ma charakter deklaratoryjny. Brak wyraźnego rozstrzygnięcia (decyzji) w przedmiocie wygaśnięcia decyzji administracyjnej, jak to miało miejsce odnośnie części decyzji z [...] września 1975 r. (por. decyzja Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] lutego 1994 r. – k. 119 akt administracyjnych), nie oznacza, że skutek w postaci wygaśnięcia nie nastąpił." Organ w tym zakresie dokonał odmiennych ustaleń, niż wynika to z ww. stanowiska Sądu, stwierdzając, że "terminy te miały charakter instrukcyjny i nie wynikały z prawa materialnego". W szczególności nowe dokumenty, które pojawiły się w toku dalszego postępowania, nie mogą dezawuować powyższego poglądu. Sąd wyraził bowiem pogląd dotyczący prawidłowej interpretacji art. 21 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. i odmienna interpretacja dokonana przez organy, zarówno obecnie, jak i również w toku postępowania dotyczącego realizacji III rozbudowy, nie może zmienić faktu związania stanowiskiem Sądu wynikającego z art. 153 P.p.s.a. Biorąc pod uwagę zebrany materiał dowodowy, w tym w szczególności pismo Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w T. z [...] .01.1976 r. (k. 586 akt adm.), nie ulega wątpliwości, że nie została do [...].12.1975 r. przedłożona do akceptacji koncepcja zagospodarowania strefy ochronnej, a także w dalszej kolejności, tj. do [...] czerwca 1976 r. nie przedłożono do zatwierdzenia planu realizacyjnego strefy ochronnej. Tylko przedłożenie tych dokumentów mogłoby skutkować odstąpieniem od ww. poglądu zaprezentowanego przez WSA w Bydgoszczy w cyt. wyroku. Biorąc pod uwagę tylko powyższe należy stwierdzić, że doszło do wygaśnięcie decyzji z [...].09.1975 r. zatwierdzającej plan zagospodarowania III rozbudowy, co należy uznać za stan równoznaczny ze zbędnością nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (w tym przypadku konkretnie określony w umowie sprzedaży z [...].08.1978 r.). Już tylko z tego powodu zaskarżona decyzja oraz decyzji organu I instancji winny ulec uchyleniu, gdyż stosowanie do art. 136 ust. 3 zd. 1 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przechodząc natomiast do analizy kwestii związanej z realizacją celu wywłaszczenia stwierdzić należy, że zebrany materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje na to, iż cel ten nie został osiągniętym tj. nie powstała strefa ochronna. Najogólniej rzecz ujmując nie można bowiem uznać za strefę ochronną ogrodów działkowych. Z samej definicji strefa ochronna ma służyć zmniejszeniu ilości (lub likwidacji) zanieczyszczeń emitowanych przez zakład, w celu ochrony środowiska, w tym zdrowia ludzi. Tymczasem w przedmiotowej sprawie organy stwierdziły, że w strefie ochronnej mogą przebywać ludzie i to przez dłuższy okres czasu (wielu użytkowników ogrodów działkowych przebywa na ich terenie przez cały okres letni, a nawet dłużej). Zgodnie z ustawą z dnia 21 kwietnia 1966 r. o ochronie powietrza atmosferycznego przed zanieczyszczaniem (Dz. U. Nr 14 poz. 87), w celu ochrony otoczenia przed zanieczyszczaniem powietrza atmosferycznego przez zakłady mogła być ustanowiona strefa ochronna (art. 6 ust. 1). W oparciu o tę ustawę wydano rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 23 marca 1967 r. w sprawie stref ochronnych ustanawianych dla ochrony powietrza atmosferycznego przed zanieczyszczaniem (Dz. U. Nr 15 poz. 66), z którego § 3 wynika, że: "1. Zagospodarowanie terenu strefy ochronnej lub jego części polega na uprawie odpowiednich roślin, zakrzewianiu lub zadrzewianiu. 2. Na terenie strefy ochronnej nie mogą być lokalizowane domy mieszkalne, internaty, szpitale, żłobki, przedszkola i inne obiekty przeznaczone do stałego przebywania ludzi i nie związane bezpośrednio z produkcją lub usługami zakładu." Z przepisów tych wprost wynika, że w strefie ochronnej nie mogły być lokalizowane ogrody działkowe, które niewątpliwie są przeznaczone do stałego przebywania ludzi, a nie są związane bezpośrednio z produkcją lub usługami zakładu. Również kolejne, później wydawane przepisy dotyczące problematyki strefy ochronnej nie pozwalały na przebywanie w niej ludzi. Jak stanowią bowiem § 6 i § 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 września 1980 r. w sprawie zasad tworzenia i zagospodarowania stref ochronnych (Dz. U. Nr 24 poz. 92): "§ 6.1 Na terenie strefy ochronnej zabroniona jest budowa domów mieszkalnych, wypoczynkowych, budynków użyteczności publicznej i innych obiektów budowlanych przeznaczonych na stały pobyt ludzi, a nie związanych z działalnością podstawową wykonywaną w obiektach budowlanych lub na terenie nieruchomości, dla których wyznacza się strefę ochronną, oraz lokalizacja pracowniczych ogrodów działkowych, urządzeń sportowych i rekreacyjnych. 2. Organ właściwy do ustanowienia strefy może dopuścić na czas oznaczony pozostawienie na terenie strefy ochronnej obiektów, o których mowa w ust. 1, jeżeli obiekty te istniały w czasie ustanawiania strefy i nie ma zagrożenia dla zdrowia lub życia ludzi. § 7. Strefy ochronne należy zagospodarować przede wszystkim przez ich zalesienie, zadrzewienie, zakrzewienie, budowę lub instalowanie urządzeń zabezpieczających przed szkodliwym oddziaływaniem." Z zapisu § 6 ust. 2 nie można przy tym w żaden sposób wnioskować, że ogrody działkowe mogły pozostać na terenie strefy ochronnej, ponieważ były one tam posadowione niezgodnie z już wcześniej obowiązującymi przepisami, a ponadto brak jest jakichkolwiek ustaleń, że przebywanie na jej terenie nie stanowiło zagrożenia dla zdrowia lub życia ludzi. Niewątpliwie zabudowa w postaci ogrodów działkowych nie spełnia wymogów stawianych przez § 7 cyt. rozporządzenia. Reasumując tę cześć rozważań stwierdzić trzeba, że z dowodów zebranych w sprawie w żaden sposób nie można wywnioskować, iż strefa ochronna mogła być zabudowana ogrodami działkowymi, ponieważ stanowi to ewidentne sprzeniewierzenie się celowi powstawania takich stref, w których co do zasady nie mogą przecież przebywać ludzie. Zatem w dacie zawierania umowy dotyczącej sprzedaży spornej nieruchomości, sprzedaż ta nie mogła, w świetle cytowanych wcześniej przepisów, mieć na celu realizacji na ich terenie budowy ogrodów działkowych, ponieważ stanowiłoby to ich ewidentne naruszenie. Poza tym również dokumenty znajdujące się w aktach sprawy nie pozostawiają wątpliwości co do pierwotnego celu sprzedaży nieruchomości (zwanego także dalej "celem wywłaszczenia"), tj. że nie obejmował on budowy ogrodów działkowych. Dokonując analizy poszczególnych dokumentów należy stwierdzić, co następuje. Z decyzji z [...].09.1975 r. (k. 17-18 akt adm.) dotyczącej zatwierdzenia planu zagospodarowania III rozbudowy, wynika, że inwestor winien przedstawić do akceptacji koncepcję zagospodarowania strefy ochronnej do [...].12.1975 r., a do [...].06.1976 r. do zatwierdzenia plan realizacyjny strefy. Jak wskazano już wcześniej, odnosząc się zaleceń wynikających z wyroku z WSA w Bydgoszczy z 23.06.2008 r., treść zawartej umowy winna być rozpatrywana m.in. w kontekście tego dokumentu. Bezspornie w aktach brak jest dowodów potwierdzających dostosowanie się do zaleceń wynikających z ww. decyzji, co również wynika z tego, że w tym okresie prawo do dysponowania nieruchomością miała jego ówczesna właścicielka, która sprzedała ją dopiero w 1978 r. Z treści informacji o terenie z [...].09.1976 r. (k. 13-14 akt adm.) wynika, że teren mógł być przeznaczony pod ogrody działkowe. Bezspornie w aktach brak jest dowodów potwierdzających, że został spełniony jakikolwiek z warunków wymienionych w ww. informacji, a to chociażby z tego powodu, na co słusznie zwrócili uwagę skarżący, że Skarb Państwa nie dysponował w tym okresie prawem do dysponowania przedmiotową nieruchomością. Z tego samego powodu nie stanowią dowodu na poparcie stanowiska organu opis techniczny i plan realizacyjny z maja 1977 r. (k. 15-16 akt adm.), ponieważ również pochodzą one sprzed daty sprzedaży nieruchomości. Z realizacyjnego planu zagospodarowania przestrzennego z maja 1977 r. dotyczącego ogrodów działkowych przy ul. [...] autorstwa Miejskiego Zespołu Usług Projektowych wynika, że analizowany teren znajduje się w strefie ochrony sanitarnej i lokalizacja jest zgodna z zatwierdzonym ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego tej strefy. Twierdzenie to nie znajduje jednak potwierdzenia w treści wyrysu miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego z 1975 r. zatwierdzonego zarządzeniem Nr [...] Wojewody B. z dnia [...].03.1976 r. (k. 542 akt adm.). Z wyrysu powyższego wynika, że jedynie w niewielkiej części będące przedmiotem umowy sprzedaży z [...].08.1978 r. działki znajdują się na terenie oznaczonym jako M18.ZD – pracownicze ogrody działkowe, natomiast zdecydowana większość znajduje się na terenie oznaczonym symbolem M19ZL – "zieleń izolacyjna, zakaz zabudowy, istniejąca zabudowa przeznaczona do rozbiórki". Powyższa rozbieżność między treścią realizacyjnego planu zagospodarowania przestrzennego a wyrysem może wynikać z tego, że plan ten dotyczy w rzeczywistości innego terenu, niż będący przedmiotem niniejszego postępowania. Tym niemniej wynika z tego, że przedmiotowa nieruchomość nie mogła być przeznaczona pod jakąkolwiek zabudowę, w tym ogrody działkowe. Należy podkreślić, że do ww. miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego z 1975 r. odnosi się decyzja z [...].05.1976 r. dotycząca zagospodarowania strefy ochronnej, a więc wprost wynika z tego, że, biorąc pod uwagę treść ww. planu, nie było możliwości lokalizowania na przedmiotowym terenie ogrodów działkowych. Podkreślenia wymaga, że również z kolejnego miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego z 1986 r. (k. 540 akt adm.) obowiązującego od 1986 r. wynika, iż przedmiotowa nieruchomość znajduje się w całości na terenie oznaczonym jako M.14 ZP – "Zieleń o charakterze izolacyjnym w strefie uciążliwości przemysłu. Należy wprowadzić intensywne zadrzewienia zielenią wysoką zwartą. Sukcesywna likwidacja obiektów niezgodnych z koncepcją zagospodarowania przestrzennego strefy ochronnej E. (...)". Z decyzji z [...].06.1977 r. (k. 219 akt adm.) wynika, że zgodnie z planem ogólnym miasta T. zatwierdzonym zarządzeniem Wojewody B. Nr [...] z [...].03.1975 r. zatwierdzono realizację planu zagospodarowania terenu pracowniczych ogrodów przy ul. [...]. Nie dołączono jednak do akt załącznika nr 1 obejmującego plan realizacyjny. Z decyzji tej nie można zatem wywnioskować, że obejmuje ona teren, który został sprzedany na podstawie umowy z [...].08.1978 r. Decyzją z [...].09.1977 r. (k. 222 akt adm.) dokonano zatwierdzenia ogólnego planu zagospodarowania terenu strefy ochronnej, jednak w aktach sprawy brak jest wymienionego w niej załącznika nr 1 stanowiącego plan realizacyjny. Z uzasadnienia decyzji wynika, że jej celem była skuteczna ochrona dzielnicy R. od szkodliwych oddziaływań zakładu. Zatem w żaden sposób nie można wywieść z niej możliwości posadowienia na przedmiotowym terenie ogrodów działkowych. Nie ma znaczenia dla sprawy decyzja z [...].09.1977 r. dotycząca ogrodzenia ogrodów działkowych. Odwołuje się ona do wyżej opisanego miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego z 1975 r. zatwierdzonego zarządzeniem Nr [...] Wojewody B. z dnia [...].03.1976 r. stwierdzając, że jest z nim zgodna. Skoro z ww. planu wynika, że prawie cała przedmiotowa nieruchomość znajdowała się na terenie objętym zakazem zabudowy, można wnioskować, że ww. decyzja dotyczy innego terenu. Z pisma z [...].09.1977 r. (k. 575 akt adm.) wynika, że Urząd Wojewódzki pozytywnie zaopiniował plan zagospodarowania strefy ochronnej podkreślając równocześnie, iż należy dokonywać sukcesywnego wywłaszczania i likwidacji istniejącej zabudowy mieszkaniowej na jej terenie. Wynika z tego, że organy jednoznacznie wówczas prezentowały stanowisko, iż w strefie ochronnej nie może znajdować się zabudowa przeznaczona do pobytu ludności, co niewątpliwie obejmuje również ogrody działkowe. Faktu możliwości posadowienia na analizowanym terenie ogrodów działkowych nie potwierdza również pismo-uzgodnienie Przedsiębiorstwa Zieleni w T. z 1977 r. (k. 575 akt adm.), w którym nie ma żadnej wzmianki na ich temat, pomimo że odnosi się ono założeń techniczno-ekonomicznych zagospodarowania strefy ochronnej. Z kolei z umowy sprzedaży z [...].07.1979 r. (k. 213-215 akt. adm.) wynika, że wówczas, kiedy dokonywano zakupu nieruchomości na konkretny cel związany z lokalizacją pracowniczych ogrodów działkowych, zapis taki znajdował odzwierciedlenie w umowie. Z kolei decyzja z [...].11.1979 r. (k. 264 akt adm.) nie ma znaczenia dla sprawy z uwagi na to, że dotyczy innych ogrodów działkowych, a mianowicie znajdujących się przy ul. [...], a nie przy ul. [...]. Natomiast fakt niezgodnego z prawem, samowolnego zrealizowania ogrodów działkowych potwierdza decyzja z [...].03.1981 r. (k. 237 akt adm.). Z jej uzasadnienia wynika, że zabudowa ta uniemożliwia realizację ustaleń planu zagospodarowania strefy, w obrębie której przewidziano urządzenie wysokiej zieleni ochronnej i której brak naraża mieszkańców pobliskiego osiedla na bezpośrednią uciążliwość zakładu. Upomnienie z [...].08.1982 r. (k. 290 akt adm.), którego autorem jest Urząd Miejski w T., powołuje się natomiast na decyzję tego Urzędu z [...].07.1982 r., która dotyczyła natychmiastowego wstrzymania dalszego urządzania ogrodów działkowych w strefie ochronnej. Z kolei decyzją z [...].03.1984 r. (k. 263 akt adm.) ustanowiono nową strefę ochronną wokół zakładu z uwagi na emisję szkodliwych substancji gazowych i pyłowych oraz orzeczono o utracie ważności decyzji z [...].09.1977 r. ustanawiającej poprzednią strefę ochronną. Stanowisko o wywłaszczeniu niezgodnym z jego celem znajduje potwierdzenie w kolejnej decyzji z [...].05.1986 r. (k. 238-239 akt adm.) nakazującej przerwanie procesu utrwalania ogrodów działkowych w obszarze strefy ochronnej, przy czym głównym powodem wyznaczenia strefy, jak wynika z uzasadnienia ww. decyzji, była emisja zanieczyszczeń, w tym metanolu. Dalej w uzasadnieniu wskazano, że posadowienie ogrodów działkowych uniemożliwiło powstanie "zielonej bariery" oddzielającej osiedle R. od negatywnych skutków zanieczyszczeń. W decyzji tej zawarto również nakaz wykonania wyżej omówionej decyzji z [...].03.1984 r. Również pismo z [...].01.1996 r. (k. 285-286 akt adm.) dotyczy ww. decyzji z [...].03.1984 r. i zawiera ono wniosek Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w T. o wszczęcie postępowania egzekucyjnego celem wyegzekwowania jej warunków. W uzasadnieniu wniosku podnosi się m.in., że nie zlikwidowano do tej pory ogrodów działkowych. Wynika z tego, że organy konsekwentnie do 1996 r. prezentowały pogląd, iż ogrody działkowe powstały na terenie strefy ochronnej w sposób nielegalny. Sąd zatem dokonał zupełnie odmiennej interpretacji dowodów, niż uczynił to organ, przy czym Sąd nie podziela również, z przyczyn wskazanych wyżej, wniosków wynikających z opinii biegłego. Na koniec należy wskazać, że na przeszkodzie zwrotowi skarżącym nieruchomości nie stoją przepisy ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U. z 2014 r. poz. 40). W szczególności, stosownie do jej art. 26 ust. 1, w przypadku likwidacji ROD lub jego części w związku ze zwrotem wywłaszczonej nieruchomości na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, obowiązanym do odtworzenia ogrodu i wypłaty odszkodowania jest podmiot będący właścicielem nieruchomości w dniu orzekania o zwrocie. Mając na uwadze powyższe stwierdzić trzeba, że skarga byłą zasadna, a organy dopuściły się naruszenia art. 153 P.p.s.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., a także art. 136 ust. 3 u.g.n., co skutkowało koniecznością na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c i art. 135 P.p.s.a. ich uchylenia. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań Sądu i ponowne rozpoznanie sprawy winno nastąpić z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd uwag. W szczególności organ, uznając, że zostały spełnione wymienione w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. przesłanki do zwrotu nieruchomości, winien podjąć dalsze czynności mające na celu ustalenie, stosownie do art. 136 ust. 3 u.g.n., wartości odszkodowania, które winni zwrócić skarżący. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. Nr z 2015 r. poz. 1804) z uwzględnieniem uiszczonych przez skarżących wpisu w kwocie 200 zł (§ 2 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 221, poz. 2193) oraz opłat skarbowych od pełnomocnictw w kwocie 68 zł.