II SA/Kr 601/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Sędzia WSA Beata Łomnicka (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 sierpnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 19 marca 2019 r., znak: [...] w sprawie odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności lokali skargę oddala. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z 19 marca 2019 r., nr [...], na podstawie art. 217 i art. 218 w związku z art. 144 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta K. z dnia 1 lutego 2019 r. (nr [...]) orzekające o odmowie wydania zaświadczenia o samodzielności lokali mieszkalnych oznaczonych nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz lokali o przeznaczeniu innym niż mieszkalne ozn.nr [...] i [...] w budynku nr [...] przy ul. [...] w K.. W uzasadnieniu wskazano, że wnioskiem z dnia 25 stycznia 2019 r. Spółka [...] Sp.z o.o. w K. zwróciła się o wydanie ww. zaświadczenia o samodzielności lokali. Podkreślono, że przedmiotowe lokale usytuowane są w budynku istniejącym od kilkadziesiąt lat, czyli w okresie poprzedzającym datę 1.01.1995 r. Wnioskodawca wskazał, że okoliczność tę potwierdza ewidencja gruntów i budynków znajdująca się posiadaniu tamt. Urzędu. Strona powołała się na treść art. 2 ust. 1 b ustawy o własności lokali w brzmieniu obecnie uregulowanym ustawą o własności lokali. Organ I instancji w ww. postanowieniu odmówił wydania wnioskowanego zaświadczenia. Wskazano, że spółka już kilkakrotnie bezskutecznie występowała z wnioskiem o wydanie zaświadczenia dotyczącego przedmiotowej nieruchomości. Dokonana przez organ administracyjny analiza załączonej do wniosków spółki dokumentacji inwentaryzacyjnej pokazuje dwa różne stany istniejącego 2 piętra tj. kondygnacji III. Na rysunku zgodnym ze stanem istniejącym na dzień 20.11.2017 r. przedstawiono na 2 piętrze trzy lokale mieszkalne oznaczone nr: [...], [...] [...], podczas gdy dokumentacja inwentaryzacyjna z dnia 09.08.2017 r. przedstawiła 2 piętro i dwa lokale mieszkalne oznaczone nr [...] i [...] (o innej powierzchni). Niezgodności powstały również w zapisach mapy ewidencji gruntów, dołączonej do wcześniejszych wniosków z dnia 18.08.2017 r. oraz z dnia 01.09.2017 r. a dotyczących oznaczenia budynku "[...]" położonego na działce nr [...], obręb [...], jedn. ewid. [...]. Dalej organ I instancji podkreślił, że również na obecnym etapie procedowania z wniosku z dnia 25.01.2019 r. spółka nie przedstawiła oczekiwanych dokumentów. Odnośnie działki nr [...] nie stwierdzono wydania decyzji pozwolenia na budowę budynku, w którego efekcie miałoby dojść do adaptacji budynku na 11 lokali. Wszystkie wyżej wymienione okoliczności, brak stosownych dokumentów potwierdzających wskazaną ilość lokali 11 lokali mieszkalnych + 2 lokale o przeznaczeniu innym niż mieszkalne oraz brak potwierdzenia możliwości funkcjonowania tych lokali, przebudowy zgodnej z prawem powodują, iż nie jest możliwe uwzględnienie wniosku i wydanie oczekiwanego zaświadczenia. W zażaleniu od ww. postanowienia - spółka zarzuciła brak dostatecznego uzasadnienia swoich wątpliwości co do obecnego rzeczywistego stanu wnioskowanych lokali. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uzasadniając zaskarżone do Sądu, ww. postanowienie podkreśliło, że na gruncie obowiązującego stanu prawnego, organ w ramach postępowania, którego efektem ma być wydanie zaświadczenia, powinien zbadać co do zasady nie tylko spełnienie przez lokal wymogu samodzielności, ale także z wyjątkiem wskazanym w ust. 1b, zgodność projektowanego ustanowienia odrębnej własności lokalu, zarówno mieszkalnego jak i użytkowego, z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w jego braku z treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; pozwoleniem na budowę albo, odpowiednio do wymagań Prawa budowlanego, skutecznie dokonanym zgłoszeniem zamiaru podjęcia robót budowlanych oraz pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym, znów odpowiednio do przepisów Prawa budowlanego, zawiadomieniem o zakończeniu budowy. Zdaniem organu odwoławczego, przeprowadzone postępowanie nie potwierdziło daty wybudowania przedmiotowego budynku oraz daty podziału lokali w aktualnej liczbie. W aktach sprawy brak dokumentów planistycznych, budowlanych (pozwolenie na budowę, pozwolenie na użytkowanie, zgłoszenie) dowodzących wykonanie, datę zmian oraz zgodność ich z prawem. Organ I instancji nie znalazł żadnego z tych dokumentów pomimo poszukiwań w swoich rejestrach. Nadto żaląca się spółka nie przedłożyła żadnego z tych dokumentów, które pozwoliłyby skorzystać zgodnie z wnioskiem z przepisu art. 2 ust. 1b u.w.l. SKO wskazało także na nieścisłe oznaczenia kondygnacji budynku, różnice zawarte w przedłożonej iwentaryzacji tekstowej i graficznej. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji co do konieczności przedłożenia dokumentów niezbędnych dla zbadania legalności i daty przeprowadzenia zmian budowlanych. Odpowiadając na postulat zażalenia wydania żądanego zaświadczenia samodzielności lokali, Kolegium wyjaśniło, iż jakkolwiek jest organem właściwym do wydania orzeczenia w przypadku zaskarżenia odmowy wydania zaświadczenia lub zaświadczenia o żądanej treści i ustalenia w postępowaniu zażaleniowym błędów organu pierwszej instancji to jego orzeczenie może być tylko kasacyjne. SKO nie może swym postanowieniem zastąpić treści zaświadczenia wydawanego przez starostę - czym innym jest wydawanie zaświadczenia, a czym innym orzekanie o wydaniu zaświadczenia (vide wyrok WSA w Warszawie z 9.01.2013 r., VII SA/Wa 2229/12, LEX nr 1326885). W skardze od powyższego rozstrzygnięcia, strona skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika zarzuciła: - naruszenie art. 124 § 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. poprzez wadliwe powołanie podstawy prawnej zaskarżonego postanowienia, jak również sporządzenie wewnętrznie sprzecznego uzasadnienia nie pozwalającego na ustalenie podstaw i motyw jego wydania; - naruszenie przepis art. 2 ust. 1b ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali poprzez zastosowanie przepisu art. 2 ust. 1a ustawy o własności lokali, mimo wyłączenia jego stosowania do budynków istniejących przed dniem 1 stycznia 1995 r. * przepis art. 54 i 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez sformułowanie wymogu uzyskania pozwolenie na użytkowanie do budynku istniejącego przed 1 stycznia 1995 r. mimo, że nie był on rozbudowywany ani nadbudowywany, * przepis art. 217 § 2 pkt 1 K.p.a. poprzez odmowę wydania zaświadczeń objętych wnioskiem, mimo że urzędowego potwierdzenia określonego stanu prawnego wymaga przepis prawa w szczególności przepis art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali, * przepisu art. 2 ust. 5 i 6 ustawy o własności lokali poprzez wadliwą ocenę i pominięcie dokumentów przewidzianych tymi przepisami, złożonych z wnioskiem o wydanie zaświadczeń, * naruszenie art. 10 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. poprzez uniemożliwienie zajęcie stanowiska co do zebranego w sprawie materiału w postępowaniu prowadzonym przed organem II instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie nie naruszało prawa w stopniu uzasadniającym na wyeliminowanie go z obrotu prawnego. Na wstępie, w celu rozstrzygnięcia kluczowej kwestii spornej, dotyczącej tego czy w tej sprawie może mieć zastosowanie wyjątek z art. 2 ust. 1 b ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 737) należało przybliżyć instytucje wydania zaświadczenia, a w szczególności specyfikę postępowania ją regulującą. W doktrynie zaświadczenie definiuje się jako czynność polegającą na urzędowym potwierdzeniu w formie pisemnej obiektywnie istniejącego (aktualnie lub w przeszłości) stanu rzeczy dotyczącego faktów lub prawa, dokonaną przez właściwy organ administracji publicznej (por. K. Chorąży, Z. Kmiecik, Wydawanie zaświadczeń – kwestie nierozstrzygnięte w literaturze, Sam. Teryt. 2000/6, s. 70–71; zob. T. Woś [w:] Postępowanie administracyjne, red. T. Woś, Warszawa 2013, s. 72). Podobnie w orzecznictwie podaje się, że: Przedmiot postępowania o wydanie zaświadczenia jest wąski i ma specyficzny charakter. Nie obejmuje on kompetencji do orzekania przez organ w danej sprawie administracyjnej, tj. ustalania praw lub obowiązków administracyjnoprawnych podmiotów prawa, lecz sprowadza się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych. 2. Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie aktem woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych już danych, a postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. Postępowanie to ogranicza się jedynie do takich czynności, które pozwolą na urzędowe rozpoznanie wniosku (NSA w wyroku 12.04.2018 r., II OSK 2527/17, LEX nr 2494340, podobnie WSA w Poznaniu w wyroku z 13.07.2016 r., IV SA/Po 1050/15, LEX nr 2097912). Zaświadczenie z uwagi na jego «naturę» nie służy rozstrzygnięciu sprawy, gdy przesłanki, z którymi przepis prawa wiąże określone skutki prawne ipso iure, nie są jasne, a zwłaszcza gdy istnieje spór co do ich występowania w konkretnym wypadku (wyrok NSA z 29.06.2011 r., II OSK 1148/10, LEX nr 1083548). Nadto NSA w wyroku z 26.02.2013 r., I OSK 1778/11, LEX nr 1311429, wskazał, że zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Tym samym nie jest dopuszczalne dokonywanie w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Podobnie orzeczono w wyroku NSA z 9.02.2018 r., I OSK 813/16, LEX nr 2461025: Z uwagi na treść art. 218 § 1 i 2 k.p.a. organ nie ma obowiązku wydania zaświadczeń na podstawie wszystkich dowodów, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. 3. Możliwość prowadzenia postępowania wyjaśniającego nie może być rozumiana jako «tworzenie» na etapie postępowania o wydanie zaświadczenia podstawy do wystawienia zaświadczenia. Niedopuszczalne jest zatem kompletowanie w tym postępowaniu materiału dowodowego, mającego służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści. Przechodząc na grunt rozstrzyganej sprawy wskazać należy, że skarżąca spółka we wniosku z 22 stycznia 2019 r. zwróciła się o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokali o mieszkalnych oznaczonych nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz lokali o przeznaczeniu innym niż mieszkalne ozn.nr. [...] i [...] w budynku nr [...] przy ul. [...] położonego na działce nr [...] obr. [...] j.ewid. [...] w K.. Wskazano, że wszystkie z wnioskowanych lokali mieszkalnych spełniają warunki określone w art. 2 ust. 2 u.w.l. Podkreślono, że przedmiotowe lokale usytuowane są w budynku istniejącym od kilkadziesiąt lat, czyli w okresie poprzedzającym datę 1.01.1995 r., a zatem do ustanowienia odrębnej własności samodzielnego lokalu nie stosuje się wymogu z art. 2 ust. 1a u.w.l. Wnioskodawca wskazał, że okoliczność tę potwierdza ewidencja gruntów i budynków znajdująca się posiadaniu urzędu. Stosownie do brzemienia ust. 1 art. 2 u.w.l. - Samodzielny lokal mieszkalny, a także lokal o innym przeznaczeniu, zwane dalej "lokalami", mogą stanowić odrębne nieruchomości. W ust. 1 a wskazano, że - Ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy. Jak wynika z brzmienia art. 2 ust. 1b - Przepisu ust. 1a nie stosuje się do budynków istniejących przed dniem 1 stycznia 1995 r. lub wybudowanych na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed tą datą. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że przy ustanowieniu odrębnej własności samodzielnego lokalu zasadą jest zgodność z: ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy. Możliwość odstąpienia od ww. wymogów, zawarta w przepis art. 2 ust. 1 b stanowi wyjątek, odstępstwo od zasady, a zatem jak każdy wyjątek, winno być interpretowane zawężająco. Niedopuszczalna jest bowiem taka interpretacja wyjątku, która będzie pozwalać na nadanie mu szerokiego zastosowania, wykraczającego poza zasady ogólne wprowadzenia danego nakazu. Zatem biorąc pod uwagę wyżej opisaną specyfikę dość mocno sformalizowanego i uroszczonego postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia, strona ubiegająca się w nim o możliwość skorzystania z wyjątku od zasady, którym jest odstępnie od spełnienia określonych w art. 2 ust. 1a u.w.l. wymogów, winna w sposób nie budzący wątpliwości wykazać przesłanki umożliwiające skorzystanie z art. 2 ust. 1b u.w.l. Jeżeli bowiem budynek istniał przed 1 stycznia 1995 r. lub powstał na podstawie pozwolenia na budowę przed tą datą - to wówczas nie stosuje się przepisu art. 2 ust. 1a u.w.l. Jednakże dyspozycja przepisu art. 2 ust. 1a u.w.l. obejmuje swym zasięgiem również sytuacje, w których po 1995 r. nastąpiła np. przebudowa/dobudowa budynku istniejącego przed 1995 r. (lub powstałego na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed 1 stycznia 1995 r.) Należy się zgodzić ze stanowiskiem organu administracyjnego, że analiza zgromadzonej w sprawie dokumentacji (w tym wniosków składnych na przestrzeni lat 2017-2019 o wydanie zaświadczeń o samodzielności lokali mieszkalnych w przedmiotowym budynku) nie potwierdza przedstawionego we wniosku z 22 stycznia 2019 r. przez pełnomocnika skarżącej stanowiska, że wnioskowane do wydania zaświadczenia lokale powstały przed 1 stycznia 1995 r. Wręcz przeciwnie, stan faktyczny sprawy wskazuje, iż zmiana ilości lokali nastąpiło po 1 stycznia 1995 r., co wyłącza zastosowanie art. 2 ust. 1 b u.w.l. Nie sposób się zatem nie zgodzić z organem administracyjnym, że w sytuacji, gdy przebudowa lokali nastąpiła na przełomie lat 2017 i 2018 r.(vide notatka z przeprowadzonej ananlizy k. 16 a.s.) to wówczas wydanie stosownego zaświadczenia o samodzielności tych lokali poprzedzone powinno być spełnieniem warunków z art. 2 ust. 1a u.w.l. Ze znajdującej się w aktach inwentaryzacji architektonicznej do zaświadczenia o samodzielności lokali - w opisie technicznym podano, że przedmiotowy budynek jest trzykondygnacyjny z poddaszem użytkowym (k. 8 a.s.), z kolei w części rysunkowej przedstawiono 4 kondygnacje (k.13 a.s.). Również analiza składanych przez stronę skarżącą wniosków o wydanie zaświadczeń o samodzielności lokali w budynku przy ul. [...] w K. w latach 2017-2019 r. wykazała brak spójności w przedstawionej dokumentacji inwentaryzacyjnej. Organ II instancji zasadnie zwrócił uwagę na dwa różne stany istniejącego 2 piętra, tj. 3 kondygnacji. Wskazano, że na rysunku obrazującym stan istniejący na dzień 20.11.2017 r. na 2 piętrze przedstawiono trzy lokale mieszkalne ozn. nr [...],[...],[...], podczas gdy dokumentacja z 9.08.2017 r. przedstawiła 2 piętro i dwa lokale mieszkalne oznaczone nr [...] i [...] (o innej powierzchni). Załączona do wcześniejszych wniosków mapa ewidencyjna wskazywała, że na działce nr [...] usytuowany jest budynek oznaczony jako [...] – trzykondygnacyjny, a z dołączonej do obecnie procedowanego wniosku mapy ewidencyjnej wynika, że przedmiotowy budynek oznaczony jest jako czterokondygnacyjny. W notatce z przeprowadzonej analizy z 1 lutego 2019 r. w oparciu o zgromadzoną dokumentację wskazano, że podział lokali nastąpił po 1 stycznia 1995 r., przebudowa budynku nastąpiła na przełomie 2017 i 2018 roku. Rację ma zatem organ I instancji, że w tej sprawie nie można wydać zaświadczenia potwierdzającego, iż lokale niniejsze są lokalami samodzielnymi, w sytuacji, gdy istnieje uzasadnione przypuszczenie, że dokonano podziałów, przebudowy lub zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku po 1 stycznia 1995 r. W takiej sytuacji do wniosku należało dołączyć wymaganą prawem dokumentację zgodnie z art. 2 ust. 1 a u.w.l. Skoro zatem skarżąca nie przedłożyła wymaganych prawem dokumentów, to w ocenie Sądu brak było podstaw do wydania zaświadczenia potwierdzającego samodzielność ww. lokali. Nadmienić tylko w tym miejscu wypada, że postępowanie wyjaśniające w przedmiotowej sprawie ma bardzo ograniczony zasięg, co wynika z powołanego wyżej jednolitego stanowiska judykatury. Zgodnie z wyżej przytoczonym wyrokiem NSA z 9 lutego 2018 r. - Możliwość prowadzenia postępowania wyjaśniającego nie może być rozumiana jako «tworzenie» na etapie postępowania o wydanie zaświadczenia podstawy do wystawienia zaświadczenia. Niedopuszczalne jest zatem kompletowanie w tym postępowaniu materiału dowodowego, mającego służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści. Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga jest oczywiście bezzasadna, bowiem w sprawie nie doszło do naruszenia wskazanych w niej przepisów, ani też innych regulacji prawnych, które uzasadniałoby wyeliminowanie zaskarżonego rozstrzygniecie z obrotu prawnego. Zatem Sąd - na podstawie art. 151 p.p.s.a.- orzekł jak w sentencji.