III SA/Wr 139/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis Protokolant starszy specjalista Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 6 listopada 2019 r. sprawy ze skargi C. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia spłaty należności kary pieniężnej oddala skargę w całości. Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej jako GITD, organ) decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia kary pieniężnej nałożonej na Czesław.a S. (dalej jako "skarżący, strona") decyzją D. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w kwocie 8.000,00 zł., a utrzymanej w mocy decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] stycznia 2016 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że pismem z [...] listopada 2018 r. skarżący zwrócił się do D. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z wnioskiem o umorzenie w całości kary pieniężnej w kwocie 8000,00 zł nałożonej w drodze decyzji administracyjnej D. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2015 r. Swój wniosek skarżący uzasadnił małą istotnością uchybień za które została nałożona kara oraz dużą dolegliwością kary. Podniósł również, że za ten sam czyn został ukarany dwukrotnie, gdyż poza nałożoną karą zapłacił także mandat karny. Stoi to w jego odczuciu w sprzeczności z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego wydanym w sprawie o sygn. akt [...]. W ocenie skarżącego naruszone zostały ważne interesy publiczne jak i jego indywidualne interesy. Godzi to także w jego poczucie sprawiedliwości. Jednocześnie skarżący podniósł, że podstawą wniosku nie jest jego sytuacja materialna. Odnosząc się do tak uzasadnionego wniosku organ podniósł, że zasadą jest w polskim porządku prawnym regulowanie należności wobec Skarbu Państwa. Podkreślił, że rozpoznając wniosek o udzielenie ulgi w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej organ kieruje się przesłankami określonymi w art. 189 k § 1 k.p.a. Tymi przesłankami są ważny interes publiczny lub ważny interes strony. Podniósł, że o ważnym interesie strony można mówić np. w przypadku znacznego obniżenia zdolności płatniczych zobowiązanego spowodowanych ważnym zdarzeniem losowym. Będą to z reguły zdarzenia o charakterze nadzwyczajnym na które strona nie miała wpływu, spowodowane zdarzeniami noszącymi cechy czynników niezależnych od jej postępowania. Pojęcie interesu publicznego winno być natomiast oceniane z uwzględnieniem wartości wspólnych dla całego społeczeństwa takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie do organów państwa a także wyeliminowanie sytuacji, gdy rezultatem zapłaty należności będzie obciążenie Skarbu Państwa kosztami pomocy. Interes ten nie może jednak być utożsamiany z subiektywnym przekonaniem wnioskodawcy o zasadności udzielenia ulgi. Pokreślił także, iż przywołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie dotyczy naruszenia, w związku ze stwierdzeniem którego została nałożona na wnioskodawcę kara pieniężna. W postępowaniu o udzielenie ulgi oceniana jest sytuacja materialna, zdrowotna i osobista wnioskodawcy a nie zasadność nałożenia kary. Skoro więc nie doszło do wypełnienia hipotezy art. 189 k § 1 k.p.a. organ nie znalazł podstaw do umorzenia należności. W skardze na to rozstrzygnięcie skarżący podkreślił, że nie domagał się umorzenia należności z uwagi na sytuację materialną, stąd uważa badanie jego stanu majątkowego za nieuprawnione. Podniósł, że domaga się wyjaśnienia przyczyn pominięcia wyroku TK, jego udziału w postępowaniu odwoławczym, zaniechania zawiadomienia go o zebranym w sprawie materiale dowodowym, a także przyczyn odstąpienia od uzasadnienia zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., uniemożliwienia stronie obrony, jak również opóźnienia kontroli przez Starostwo Powiatowe celem wydania zaświadczenia do przewozu na potrzeby własne. Podkreślił, że domaga się umorzenia nałożonej kary wyłącznie z uwagi na interes publiczny rozumiany jako dobro wspólne. W ocenie skarżącego organ stawia się ponad tym dobrem uznając, że interes Skarbu Państwa jest nadrzędny, nie zauważając, że skarżący płaci podatki, które to organ zrównuje z celem kary. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sąd administracyjny kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku: a) naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Podkreślenia na wstępie wymaga, że spór w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny zagadnienia możliwości umorzenia kary pieniężnej nałożonej na stronę, w oparciu o dyspozycję art. 189 k § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, na wniosek podatnika, w sytuacjach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym może udzielić ulgi w wykonaniu tej kary przez odroczenie jej wykonania lub rozłożenia na raty, umorzenie kary w całości czy też umorzenie odsetek. Uzasadniając swój wniosek skarżący jednoznacznie wskazał, że jego podstawą jest interes publiczny jako dobro wspólne. W ocenie Sądu na gruncie powołanego wyżej przepisu art. 189 k § 1 k.p.a., nie budzi wątpliwości, że umorzenie kary pieniężnej z tytułu naruszenia przepisów o transporcie drogowym oparte jest na uznaniu administracyjnym, na co wskazuje zwrot "należności (...) organ może". Istotą uznania jest zaś rozgraniczenie sprzecznych interesów, a mianowicie ważnego interesu dłużnika ubiegającego się o ulgę oraz interesu publicznego i danie priorytetu jednemu z nich na tle okoliczności faktycznych danej sprawy. Użyty w tym przepisie spójnik "lub" wyraża możliwą wymienność lub wzajemne wyłączenie zdań równorzędnych albo części zdania. Orzekając o umorzeniu organ za podstawę rozstrzygnięcia może więc przyjąć albo przesłankę ważnego interesu dłużnika albo przesłankę interesu publicznego. Nie można zatem ich sobie przeciwstawiać, bo za umorzeniem może przemawiać zarówno interes dłużnika, ale może też przemawiać jako wystarczający interes publiczny. Zaistnienie więc każdej z tych przesłanek samodzielnie może już uzasadniać podjęcie decyzji w tym zakresie. Obie wskazane przesłanki mają równorzędne znaczenie, co oznacza, że organ w trakcie postępowania zobowiązany jest ustalić, która z nich przeważa i na tej podstawie zdecydować o zastosowaniu dla dłużnika ulgi (tak też wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 9 lutego 2012r., II SA/Bd 727/11, Lex nr 1364301, wyrok WSA w Lublinie z dnia 18 stycznia 2012r., I SA/Lu 712/11, LEX nr 1110138). Ważny interes dłużnika to sytuacja, gdy z powodu nadzwyczajnych przypadków losowych lub szczególnego splotu okoliczności nie jest on w stanie uregulować zaległości podatkowej. Będzie to więc utrata możliwości zarobkowania, czy losowa utrata majątku (por. wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 1999r., SA/Sz 850/98, niepubl.). W doktrynie przyjmuje się, że przez ważny interes dłużnika należy też rozumieć nadzwyczajne względy, które mogłyby zachwiać podstawami egzystencji podatnika (por. S. Babiarz i in., Ordynacja podatkowa, Komentarz, Warszawa 2004, s. 253). Nie można go jednak utożsamiać z subiektywnym przekonaniem dłużnika. O istnieniu ważnego interesu dłużnika decydować powinny kryteria zobiektywizowane, zgodnie z powszechnie aprobowaną hierarchią wartości, w której wysoką rangę mają zdrowie i życie, a także możliwości zarobkowe w celu zdobycia środków utrzymania dla siebie i rodziny. Pojęcia ważnego interesu dłużnika nie można ograniczać tylko i wyłącznie do sytuacji nadzwyczajnych, czy też zdarzeń losowych uniemożliwiających uregulowanie dochodzonej należności pieniężnej, gdyż pojęcie to funkcjonuje w zdecydowanie szerszym znaczeniu, uwzględniającym również sytuację ekonomiczną dłużnika, wysokość uzyskiwanych przez niego dochodów i wydatków (tak np. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2013r., II GSK 170/12, Lex nr 1337103, wyrok WSA w Łodzi z dnia 4 września 2014r., III SA/Łd 486/14, Lex nr 1520729). Pomimo bowiem, że wymaga on ustalenia sytuacji majątkowej dłużnika oraz skutków ekonomicznych, jakie wystąpią w wyniku realizacji zobowiązania dla niego i rodziny, trzeba jednak mieć też na uwadze i to, że względy społeczne wymagają, żeby zobowiązania były realizowane, a zobowiązany nie był pochopnie z nich zwalniany. Nie każde trudności finansowe mogą uzasadniać zastosowanie ulgi w postaci umorzenia należności, lecz tylko takie, które w konkretnych okolicznościach wiązałyby się z zagrożeniem dla istotnego interesu zobowiązanych, w szczególności dla realizacji podstawowych potrzeb bytowych osób zobowiązanych i ich rodzin, czy też - w konsekwencji, z koniecznością sięgania po pomoc społeczną (tak wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 czerwca 2014r., III SA/Po 1780, Lex nr 1490868). Interes publiczny – niemający stałego zakresu treściowego - z kolei oznacza zespół ogólnie określonych cech, które należy brać pod uwagę w procesie stosowania prawa i zawsze odnosić go do indywidualnej sytuacji wnioskodawcy. Rozumiany jest jako "dążenie do sytuacji, w której zobowiązani regulują swoje należności w całości i terminowo". To dbałość o interes Skarbu Państwa/jednostki samorządu terytorialnego, rozumiany jako konieczność zapewnienia stałych dochodów państwa/jednostki samorządu terytorialnego, a więc i możliwości realizacji zadań ogólnospołecznych/społeczności lokalnej. W interesie publicznym leży też by dłużnicy publicznoprawni przestrzegali przepisy prawne, by była przestrzegana zasada równości i sprawiedliwości "opodatkowania". Potrzeba zapewnienia środków budżetowych wymaga jednakże jednoczesnego rozważenia ewentualnych wydatków budżetowych, np. na zasiłki dla bezrobotnych czy pomoc społeczną (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2001r., III SA 830/00). Nie może powstać taka sytuacja, w której zapłata zaległych należności spowoduje konieczność uciekania się do środków pomocy społecznej przez zobowiązanego pozbawionego wskutek tego środków do zaspokojenia potrzeb materialnych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 marca 2011r., V SA/Wa 2273/10). Wyjątkowy charakter ulgi oznacza, że nie można z tej instytucji czynić środka prowadzącego generalnie do zwolnienia od zapłaty należności publicznoprawnej. Jeśli nawet istnieje sytuacja wskazująca na ważny interes dłużnika uzasadniający zaniechanie poboru należności, to organ może, ale nie musi wyrazić na to zgodę (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2000r., I SA/Wr 1000/98, niepubl.). Ustawodawca pozostawił organowi podatkowemu swobodę w stosowaniu analizowanej instytucji nawet wówczas, gdy zachodzą przesłanki ważnego interesu dłużnika lub interesu publicznego. Uznaniowość decyzji polega na tym, że to do organu administracyjnego należy ostatecznie wybór jednego z możliwych sposobów rozstrzygnięcia sprawy (konsekwencji prawnych), w określonym stanie prawnym i faktycznym. Decydując na zasadzie uznania administracyjnego organ podejmuje rozstrzygnięcie w sposób nieskrępowany, a o ostatecznym wyborze sposobu rozstrzygnięcia powinny decydować przesłanki celowości i słuszności działania, które z kolei stanowią wypadkową wyważenia przez organ, z uwzględnieniem norm prawnych mających zastosowanie i znaczenie w danej sprawie, słusznego interesu strony i interesu publicznego (tak np. wyrok NSA z dnia 7 marca 2014r., II GSK 2084/12, Lex nr 1495159). Sądowa kontrola legalności aktów administracji opartych na uznaniu ma charakter ułomny. Z woli ustawodawcy obejmuje ona jedynie przestrzeganie przez organy procedury normowanej przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w szczególności kompletność materiału dowodowego oraz prawidłowość jego oceny w myśl wskazań zasady swobodnej oceny dowodów obowiązującej w postępowaniu administracyjnym. Sąd administracyjny jest uprawniony jedynie do kontrolowania trybu postępowania poprzedzającego wydanie decyzji w przedmiocie umorzenia zaległości publicznoprawnej. Sąd ten nie ma uprawnień do jej merytorycznej kontroli. Poza polem rozważań sądu pozostaje więc rzecz najistotniejsza dla dłużnika, tj. ocena racjonalności i celowości udzielenia ulgi. Z kolei ustalenie i ocena niedookreślonych przesłanek ważnego interesu dłużnika i interesu publicznego jest każdorazowo dokonywana przez organ administracji publicznej. Jeśli zatem sąd nie dopatrzy się uchybień organów w sposobie prowadzenia postępowania i oparcia rozstrzygnięcia o kompletne dowody (w dacie wydania zaskarżonej decyzji), to nie ma podstaw prawnych do eliminowania decyzji z obrotu prawnego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, organ w prawidłowy sposób przeprowadził postępowanie wyjaśniające i dowodowe, opierające się zresztą w dużej mierze na dowodach złożonych przez skarżącego, a następnie dokonał prawidłowej wykładni przesłanek ważnego interesu dłużnika i interesu publicznego oraz dokonał prawidłowej oceny okoliczności faktycznych sprawy. Zasadnie przyjął, że udzielenie ulgi jest wyjątkiem od zasady płacenia należności publicznoprawnych, a kara pieniężna ma na celu wymuszenie na ukaranym przestrzegania przepisów prawa oraz ma być dolegliwością dla ukaranego, zaś uzasadniony interes Skarbu Państwa w takich przypadkach wymaga, ażeby kara stanowiąca jego dochód była przez zobowiązanego poniesiona w całości. Skarżący powołując się na orzeczenie wydane przez Trybunał Konstytucyjny w dniu 20 czerwca 2017 r. podniósł, że Trybunał uznał nakładanie dwóch kar za jeden czyn za naruszające zasadę ne bis in idem i zasadę proporcjonalnej reakcji państwa na naruszenie prawa wynikające z art. 2 Konstytucji. Zdaniem skarżącego rozstrzygnięcie to dotyczy także jego sprawy, bowiem za ten sam czyn został ukarany mandatem karnym i karą administracyjną. Jednak organ administracyjny tę kwestię pominął w swoim rozstrzygnięciu i dlatego wniosek jest konieczny i zasadny. Podniesiony zarzut jest nietrafny. Przywołane orzeczenie TK dotyczy zasady niepodlegania podwójnej odpowiedzialności za to samo naruszenie. Przesłanką wyłączającą odpowiedzialność jest fakt wcześniejszego nałożenia na podmiot wykonujący przewozy kary pieniężnej za stwierdzone naruszenie przez inny uprawniony organ. Stwierdzenie naruszenia i nałożenie na podmiot wykonujący przewozy kary pieniężnej stwarza swego rodzaju stan "rzeczy osądzonej" co wyklucza możliwość ponownego prowadzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia naruszenia i nałożenia kary pieniężnej. Nie dotyczy to jednak sytuacji z jaką mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem fakt, że skarżący został ukarany mandatem karnym nie stał na przeszkodzie nałożeniu na niego kary pieniężnej za naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. Orzecznictwo sądowoadministracyjne, w sposób jednoznaczny stwierdza, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. może odnieść skutek tylko wtedy, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (zob. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007 r., sygn. II SA/Wr 668/06, LEX nr 903602). Jak wynika z akt sprawy skarżący nie poniósł żadnego uszczerbku w dochodzeniu swych praw, a materiał którym dysponował organ II instancji jest tożsamy z materiałem jakim dysponował organ I instancji. Z tych względów orzeczono jak w sentencji wyroku.