II SA/Rz 407/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi Burmistrza [...] na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na dokonanie wypowiedzenia warunków pracy i płacy radnego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Rady Powiatu [...] na rzecz strony skarżącej Burmistrza [...] kwotę 780 zł /słownie: siedemset osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 407/19 UZASADNIENIE Uchwałą z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] Rada Powiatu [...] odmówiła wyrażenia zgody na dokonanie wypowiedzenia warunków pracy i płacy radnego ZK, wynikających z umowy o pracę. Zmiany warunków pracy i płacy zamierzał dokonać pracodawca – Burmistrz [...], powołanym w § 1 uchwały pismem z dnia 27 grudnia 2018 r. W ocenie organu, przyczyną dokonania przez Burmistrza wypowiedzenia warunków pracy i płacy w łączącym go z radnym stosunku pracy są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu przez radnego (§ 2 uchwały). W podstawie prawnej uchwały Rada wskazała art. 22 ust. 2 zd. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 511) – dalej: "u.s.p." oraz art. 42 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1040). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Burmistrz [...] wniósł o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej uchwały oraz o zasądzenie kosztów postepowania. Zdaniem skarżącego, zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem: 1. art. 22 ust. 2 u.s.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieuzasadnioną odmowę wyrażenia zgody na dokonanie wypowiedzenia wynikającego z umowy o pracę warunków pracy i płacy radnego ZK, w sytuacji, gdy podstawą wypowiedzenia warunków pracy i płacy nie jest wykonywanie mandatu przez radnego, a tylko i wyłącznie rzeczywiście dokonana zmiana w strukturze organizacyjnej pracodawcy – Urzędzie Miejskim w [...]; 2. art. 227 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a.", poprzez niezawarcie w uzasadnieniu uchwały pełnego uzasadnienia faktycznego, które uwzględniałoby wskazanie wszystkich okoliczności powołanych przez Radę Powiatu, w tym odniesienia się do zmiany w strukturze organizacyjnej Urzędu Miejskiego w [...]. Skarżący podniósł, że ZK jest zatrudniony w Urzędzie Miejskim w [...] na stanowisku Kierownika Wydziału Oświaty, z uposażeniem składającym się z wynagrodzenia zasadniczego, dodatku za wieloletnią pracę i dodatku funkcyjnego z tytułu sprawowania funkcji kierowniczej. Zgodnie z Regulaminem Organizacyjnym Urzędu Miejskiego w [...], wprowadzonym Zarządzeniem Burmistrza [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...], z dniem 31 grudnia 2018 r. Wydział Oświaty uległ likwidacji, a z dniem 1 stycznia 2019 r. utworzono samodzielne stanowisko pracy ds. Oświaty. W piśmie z dnia 27 grudnia 2018 r. skarżący zwrócił się do Rady Powiatu o wyrażenie zgody na wypowiedzenie warunków pracy i płacy, w sposób nie budzący wątpliwości wyjaśniając, iż radny otrzyma propozycję pracy na samodzielnym stanowisku ds. oświaty z zachowaniem dotychczasowego wynagrodzenia zasadniczego i dodatku za wieloletnią pracę. W ocenie skarżącego Rada Powiatu bezpodstawnie przyjęła, że motywy pracodawcy zamierzające do wypowiedzenia radnemu warunków pracy i płacy nie zasługują na aprobatę, gdyż są zdarzeniami związanymi z wykonywaniem mandatu radnego. Tym bardziej, że organ ten nie posiada uprawnień, aby działając w trybie art. 22 ust. 2 u.s..p. oceniać konieczność czy zasadność ruchów personalnych podejmowanych przez pracodawcę. Rada powinna się skupić wyłącznie na zbadaniu istnienia związku pomiędzy planowanym wypowiedzeniem warunków pracy i płacy a wykonywaniem mandatu przez radnego, co w realiach opisywanej sprawy nie zostało właściwie zrealizowane. Potwierdzeniem powyższego jest ogólnikowe i lakoniczne uzasadnienie zaskarżonej uchwały, w którym w żaden sposób nie wskazano, jakie fakty Rada uznała za decydujące przy odmowie wyrażenia zgody. Zdaniem skarżącego oznacza to, że Rada Powiatu bezpodstawnie i arbitralnie przypisała pracodawcy, iż przyczyną wypowiedzenia są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu radnego, jednocześnie nie wskazując przyczyn tak wyrażonego stanowiska. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu [...] wniosła o jej oddalenie. Organ ten podał, że wniosek skarżącego o wyrażenie zgody na zmianę warunków pracy i płacy radnego był przedmiotem rozpoznania na sesji Rady w dniu 15 lutego 2019 r. W sprawie wypowiedziały się kluby radnych – dwa kluby zaopiniowały wniosek negatywnie, zaś jeden klub – pozytywnie. Klub Radnych [...] Stowarzyszenia Samorządowego, do którego należy ZK podniósł dodatkowo, że zmiany organizacyjne i wypowiedzenie warunków pracy i płacy dokonane zostały bezpośrednio po wyborach samorządowych, w których Stowarzyszenie wystawiło konkurencyjnego kandydata na Burmistrza [...], a którego aktywnym członkiem był ZK. Stanowiska klubów oraz motywy w nich zawarte zostały przedstawione radnym, a następnie odbyło się głosowanie. Nie znajduje zatem potwierdzenia zarzut naruszenia art. 22 ust. 2 u.s.p. i art. 227 Kodeksu pracy, jako że wskazane regulacje nie określają żadnych warunków lub kryteriów, jakimi powinna kierować się rada powiatu przy podejmowaniu uchwały w przedmiocie zgody na rozwiązanie stosunku pracy lub wypowiedzenie warunków pracy i płacy radnego. Motywy leżące u podstaw podjętej uchwały nie muszą również wskazane bezpośrednio w samej uchwale, lecz mogą wynikać z protokołu posiedzenia sesji, na której została ona podjęta. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej W podstawie prawnej zaskarżonej uchwały powołano art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. z 2018 r., poz. 994, ze zm.) – "u.s.p.", który stanowi, iż rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady powiatu, której radny jest członkiem. W zdaniu drugim przepis ten wskazuje, że rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Przepis ten wprowadza dodatkową gwarancję trwałości stosunku pracy, w którym pozostaje radny, niezależnie od ochrony prawnej na zasadach ogólnych, określonych w przepisach prawa pracy. Gwarancja ta ma zastosowanie do każdego rodzaju stosunku pracy, bez względu na sposób jego nawiązania (umowa o pracę, powołanie, wybór, mianowanie) oraz niezależnie od sposobu rozwiązania (wypowiedzenie, odwołanie ze stanowiska, itd. Z treści art. 22 ust. 2 u.s.p. wynika, że wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym lub odmowa takiej zgody pozostawione są uznaniu rady powiatu, natomiast w sytuacji gdy rada ta uzna, że podstawą rozwiązania stosunku pracy są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, zobowiązana jest odmówić wyrażenia zgody (por. także wyrok Sądu Najwyższego z dnia 17.09.2007 r. , III PK 36/07, System orzecznictwa LEX Nr 375679, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9.05.2006 r., II OSK 194/06, z dnia 18.09.2008 r., II OSK 952/08, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy przy tym podkreślić, biorąc także pod uwagę poglądy wyrażane w orzecznictwie ukształtowanym w przeważającej części na tle ustawy o samorządzie gminnym, która w art. 25 ust. 2 zawiera rozwiązanie normatywne tożsame jak w omawianym przepisie, że ani art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym ani art. 22 ust. 2 u.s.p., ani też żadne inne przepisy ustaw samorządowych nie określają warunków czy kryteriów, jakimi miałaby się kierować rada przy podejmowaniu uchwały o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy radnego lub jej odmowy (por. powołany wyrok NSA z 18.09.2008 r.). Motywy zajętego stanowiska rady muszą natomiast wynikać z treści uzasadnienia uchwały. Formalnie obowiązek sporządzenia uzasadnienia uchwały nie został przez ustawodawcę wprost ustanowiony, ale można go wyprowadzić w drodze wykładni systemowej i celowościowej (por. wyroki NSA z dnia 8.06.2008 r. II OSK 410/06, powoływany z dnia 9.05.2006 r., wyrok WSA w Lublinie z dnia 7.10.2008 r., III SA/Lu 247/08). Brak uzasadnienia, wskazującego na motywy jakimi kierowała się rada, uniemożliwia bowiem ocenę czy wystąpiła sytuacja określona w art. 22 ust. 2 zdanie drugie u.s.p., skutkująca obligatoryjną odmową zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Tymczasem motywy pracodawcy, zamierzającego rozwiązać stosunek pracy z radnym muszą być badane przez radę, ponieważ od tych ustaleń zależy, czy rada zobowiązana będzie odmówić wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym (zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu), czy też odmówi z innego powodu kierując się okolicznościami konkretnego przypadku. Nie można więc podjąć uchwały w sposób arbitralny, abstrahując od motywów podanych przez pracodawcę" (wyrok NSA z dnia 15.12.2005 r., II OSK 1124/05). W rozpoznawanej sprawie brak jest uzasadnienia zaskarżonej uchwały, a motywy odmowy wyrażenia zgody na wypowiedzenie warunków pracy i płacy radnego ZK nie zostały również ujawnione w protokole z V sesji Rady Powiatu [...] z dnia [...] lutego 2019 r., na której podjęto tę uchwałę. W odniesieniu do tego punktu porządku obrad podano jedynie, że zaprezentowane zostały 2 projekty uchwał – w sprawie odmowy wyrażenia zgody i w sprawie wyrażenia zgody, jak również, że wpłynęły stanowiska 3 klubów radnych, a przewodniczący klubów przedstawili swoje stanowiska. W nawiasie zapisano, że stanowią one załączniki do protokołu, tymczasem do akt sprawy nie dołączono tych stanowisk. W dalszej kolejności opisano w protokole przebieg i wyniki głosowania. Z treści protokołu z sesji Rady, na której podjęto zaskarżona uchwałę nie sposób zatem wywieść motywów stanowiska Rady. Jednozdaniowe wskazanie w treści uchwały - § 2 - "uzasadnienie uchwały", że "przyczyną chęci dokonania przez Pracodawcę - Burmistrza Ustrzyk Dolnych wypowiedzenia warunków pracy i płacy w łączącym radnego z Pracodawcą stosunku pracy, są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu przez radnego Powiatu [...] - Pana ZK" jest w istocie powtórzeniem zapisu art. 22 ust. 2 zd. drugie u.s.p. , nie wyjaśnia natomiast dlaczego w ocenie Rady wypowiedzenie ma związek z wykonywaniem mandatu przez radnego. Próbę takiego wyjaśnienia zawiera odpowiedź na skargę, jednakże z oczywistych względów – jako że została sporządzona już po podjęciu uchwały – nie może ona stanowić uzupełnienia argumentacji stanowiska Rady. Brak wyjaśnienia na etapie podejmowania uchwały jakie to konkretne zdarzenie czy zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu radnego są zdaniem Rady podstawą wypowiedzenia radnemu warunków pracy i płacy, a tym samym stanowią obligatoryjną podstawę do odmowy wyrażenia przez Radę zgody na wypowiedzenie, wskazują na podjęcie zaskarżonej uchwały z naruszeniem art. 22 ust. 2 u.s.p. Jest to tym bardziej istotne w sytuacji zaistniałej w rozpoznawanej sprawie, gdy pracodawca - Burmistrz [...] uzasadnia owo wypowiedzenie zmianami w strukturze organizacyjnej Urzędu Miejskiego w [...]. Do tej kwestii uchwała nie odnosi się w ogóle, brak też takiego odniesienia w pisemnym stanowisku Rady. Uznając zatem, że zaskarżona uchwała Rady Powiatu [...] została podjęta bez wskazania kluczowej dla sprawy kwestii powodów odmowy zgody na wypowiedzenie warunków pracy i płacy radnego, a więc wskazania zaistnienia przesłanek z art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, Sąd stwierdził jej nieważność w oparciu o art. 147 § 1 P.p.s.a. O kosztach, obejmujących wpis od skargi oraz koszty zastępstwa procesowego, Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 209 P.p.s.a. i art. 205 § 2 P.p.s.a., uwzględniając w tym zakresie wniosek skarżącego.