III SAB/Gl 212/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Jużków Sędzia WSA Marzanna Sałuda (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi M.S. na bezczynność Wójta Gminy W. w przedmiocie informacji publicznej 1) stwierdza bezczynność organu, 2) stwierdza, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3) umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do udzielenia odpowiedzi, 4) oddala wniosek w pozostałym zakresie, 5) zasądza od Wójta Gminy W. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 30.04.2019r. M.S. -dalej strona, skarżąca- wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej przez Urząd Gminy W. zarzucając naruszenie art. 13 ust. 1, art. 13 ust. 2, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm) -dalej udip- przez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem i wniosła o zobowiązanie Urzędu Gminy w W. do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi o orzeczenie, iż bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a, zasądzenie kosztów postępowania. W skardze wskazała następujący przebieg zdarzeń. 08.04.2019 złożyła do Urzędu Gminy W. wniosek o udostępnienie informacji publicznej w sprawie pisma Wójta Gminy W. o sygnaturze [...] informującego PKP Polskie Linie Kolejowe, iż przejazd kolejowy nr [...] znajduje się w ciągu drogi publicznej ul. [...], a drogę publiczną przecina działka [...], której jest właścicielką, w konsekwencji czego zadała Gminie pytania dotyczące statusu ul. [...] oraz struktury własności działki [...]. Głównym pytaniem była prośba o wydanie informacji na podstawie jakich to dokumentów/decyzji administracyjno-sądowych etc. w dniu [...] r. została wydana decyzja stwierdzająca (co wynikało z treści pisma), iż działka [...] stanowi pas drogowy drogi publicznej wymienionej w piśmie - ul. [...]. - na to pytanie Gmina nie udzieliła żadnej odpowiedzi. Zadane zostały również pytania dodatkowe następującej treści: 1. proszę o wskazanie do jakiej kategorii dróg publicznych na dzień 29.09.2017 r., zaliczała się ul. [...] wedle ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i wskazanie jaki pas ziemi działki [...] stanowił wówczas ową drogę publiczną. 2. proszę o wskazanie aktów prawnych na podstawie, których Gmina stała się właścicielem części w/w działki oraz wskazanie daty, kiedy Gmina nabyła do niej prawa oraz kiedy ul. [...] stała się drogą publiczną w rozumieniu wspomnianej ustawy. 3. proszę o informację dlaczego ul. [...] na części w/w działki nie istnieje na żadnych mapach ewidencyjnych dostępnych w Starostwie Powiatowym, dlaczego nie istnieje żadna wyodrębniona działka drogowa oraz dlaczego owa droga publiczna nie została uwidoczniona na aktualnym mpzp. Na powyższe pytania co do pkt 1 udzielono odpowiedzi w części pismem z 11.04.2019r. informując, iż ul. [...] nie stanowi drogi publicznej w rozumieniu ustawy z dnia ustawy z dnia 21 marca 1985r. Pominięto udzielenie informacji na temat działki [...], informując za to o statusie działki [...]. Na trzecie pytanie Gmina udzieliła odpowiedzi. Strona nie otrzymała odpowiedzi na temat podstaw prawnych, analiz które stały za wydaniem informacji zawartej w piśmie [...] o istnieniu drogi publicznej i nie otrzymała odpowiedzi co do statusu działki [...] stąd wniosła skargę na bezczynność Wójta Gminy W. do WSA w Gliwicach w dniu 30.04.2019r. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy W. wniósł o: oddalenie skargi w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych, tudzież na zasadzie ewentualności o umorzenie postępowania z uwagi na bezprzedmiotowość oraz oddalenie żądań skargi, zawartych w pkt — 2 - 4 skargi. W treści odpowiedzi na skargę organ wskazał, iż na wniosek strony z dnia z dnia 08.04.2019r. o udzielenie informacji publicznej wystosowano odpowiedź pismem z dnia 11.04.2019r., jednakże zdaniem organu z uwagi na niesatysfakcjonującą stronę odpowiedź, niepełną, w ocenie strony zaistniała bezczynność co do nie otrzymania informacji publicznej w zakresie stronę interesującym. Zdaniem organu wywody i argumenty skarżącej nie są uzasadnione, rozmijając się z rzeczywistością. Odnosząc się do zarzutów skargowych organ zwrócił uwagę, że na zadane przez wnioskodawczynie pytanie:" na podstawie jakich to dokumentów i decyzji administracyjnosądowych etc. w dniu [...]r. została wydana decyzja stwierdzająca, iż działka [...]stanowi pas drogowy drogi publicznej wymienionej w piśmie - ul. [...]. Zdaniem organu w piśmie organu z dnia 11.04.2019r. udzielono być może niezbyt czytelnej dla skarżącej, aczkolwiek wyczerpującej odpowiedzi:" że ul. [...] w W. nie jest drogą publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Odpowiedź ta, choć nie nawiązuje do wspomnianej działki o numerze ew. [...], prowadzi jednak do sedna sprawy, że skoro ul. [...] w W. nie jest drogą publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych to żadna działka pod tą drogą, w tym również działka nr ew. [...], nie stanowi pasa drogowego ul. [...], nie znajduje się w pasie drogowym, rozumianej jako pas drogowy drogi publicznej. Z tego też wynika wniosek, iż nie ma żadnego aktu prawnego, w tym również decyzji na podstawie, którego zarówno cała ul. [...] w W., jak i działka nr ew. [...], bądź jej część, znajdowały się w pasie drogowym "drogi publicznej". Organ w piśmie z dnia 09.05.2019r. skorygował błędną informację jakoby ul. [...] w W. stanowiła drogę publiczną; w rzeczywistości jest to bowiem droga wewnętrzna, w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, która ma charakter ogólnodostępny. Skarżąca we wniosku, pytała również o wskazanie aktów prawnych na podstawie, których Gmina stała są właścicielem części w/w działki oraz wskazanie daty, kiedy Gmina nabyła do niej prawa oraz kiedy ul. [...] stała są drogą publiczną w rozumieniu ustawy?" W tym zakresie organ udzielił odpowiedzi: "nieruchomość stanowiąca działką nr [...] jest własnością Skarbu Państwa w części zajętej pod istniejącą drogę, ul [...]- Grunt zajęty pod drogę jest we władaniu Gminy W. i podlega komunalizacji " Organ zaznaczył iż nie udzielił odpowiedzi w kwestii aktów prawnych, na podstawie, których Gmina stała się właścicielem części w/w działki ( nr ew. [...] ) oraz nie wskazał daty nabycia do niej przez Gminę W. prawa, mając na uwadze, iż: pytanie wnioskodawczym w pierwszej kolejności dotyczyło statusu prawnego nieruchomości, która jest własnością podmiotu (właściciela działki nr ew. [...] ), który notabene nie jest organem władzy publicznej, ani nie jest związany z organem władzy publicznej stosunkiem prawnym; pytanie to dotyczyło zatem zagadnienia, które pozostaje poza zakresem informacji publicznej. Zdaniem organu pytanie to mające walor pytania zamkniętego, zawierało z góry postawione fałszywe założenie (w rozumieniu zdania logicznego ), iż istnieje akt lub akty prawne, na podstawie których, Gmina stała się właścicielem części działki nr ew. [...] oraz, iż by można ustalić konkretną datę, od kiedy Gmina W. nabyła prawo własności do części działki nr ew. [...]. Odpowiedź na pytanie zamknięte, wymagałoby albo potwierdzenie fałszywego założenia, albo pociągało za sobą konieczność samowolnej zmiany pytania w stosunku tego, sformułowanego we wniosku, tak by udzielona odpowiedź była zgodna z rzeczywistością. Zauważył, że udzielenie informacji publicznej może dotyczyć tylko faktów, a więc zdarzeń rzeczywistych, nie zaś zdarzeń nieistniejących, hipotetycznych, czy przyszłych. Poza tym, może dotyczyć tylko tych zdarzeń, które wiążą się ze sferą działalności organu władzy publicznej, nie zaś sferą działalności podmiotu prywatnego, który nie wykonuje takich działań z zakresu władzy publicznej, lub nie kooperuje z takim organem (podmiotem publicznym). Organ w piśmie z dnia 08.04.2019r. wypowiedział się o faktach pozytywnych, dotyczących ul. [...] w W., tj. iż grunt zajęty pod drogę jest we władaniu Gminy W., oraz podał iż część tego gruntu (w zakresie działki nr ew. [...]) aktualnie własność Skarbu Państwa podlega komunalizacji. Zaznaczył, iż po otrzymaniu skargi mając na uwadze niezrozumienie, do jakiego przyznała się wnioskodawczyni w skardze, pismem z dnia 09.05.2019r. (uzupełnił oraz sprecyzował udzielone wcześniej informacje wyjaśniając w sposób bardziej zrozumiały dla strony okoliczności, dotyczące statusu ul. [...] w W. oraz faktu władania tą drogą. Zaznaczył, iż podmiot zobowiązany związany jest treścią wniosku i nie jest upoważniony do modyfikacji wniosku. Zauważył, że gdyby odpowiedź z dnia 11.04.2019r. uznana została przez Sąd za niewystarczającą, to już wyjaśnienie z dnia 09.05.2019r., w którym uzupełniono informacje świadczą, iż nie doszło do bezczynności organu z rażącym naruszeniem prawa, albowiem po stronie organu nie można dostrzec ani złych intencji w udzieleniu odpowiedzi, ani tym bardziej okres zaniechania (nieznaczny) nie ma charakteru, długotrwałego. Dodatkowo brak świadomości organu, iż udzielone już wyjaśnienia, nie satysfakcjonują zainteresowaną, wykluczają takie kwalifikowanie zachowania organu, jako bezczynność z rażącym naruszeniem prawa. Dodał, że działania organu nie znamionują ani złej woli ani tym bardziej przewlekłości w udzieleniu informacji gdyż Wójt Gminy W. pismem z dnia 03.04.2019r. wystosował zaproszenie strony na spotkanie w dniu 11.04.2019r., celem udzielenia ustnych wyjaśnień co do poruszanych we wniosku zagadnień oraz wypracowania wspólnego stanowiska a strona nie zjawiła się na spotkaniu. Zważywszy na uzupełnienie informacji publicznej jakie nastąpiło pismem organu z dnia 09.05.2019r., organ stwierdził, że do chwili wyrokowania, wszelkie informacje, o które zwróciła się skarżąca do Urzędu Gminy W. zostały udzielone w sposób wyczerpujący, skutkujący bezprzedmiotowością postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.) zwanej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1- 4 P.p.s.a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Wyjaśnić należy, że instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności wynikającej z przepisów prawa, przez zobowiązany do tego organ. Uwzględniając skargę na bezczynność Sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność organu miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie zaś do art. 149 § 1b P.p.s.a. sąd może też orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, a na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. - także o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu była bezczynność Wójta Gminy w W. w zakresie rozpoznania wniosku skarżącej, złożonego w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330, ze zm.), zwanej ustawą. Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi podkreślić należy, że jej wniesienie nie było ograniczone terminem, jak również nie musiało być poprzedzone żadnym środkiem zaskarżenia. Mająca w sprawie zastosowanie ustawa regulująca w sposób kompleksowy dostęp do informacji publicznej nie przewiduje bowiem środka zaskarżenia w tym zakresie. Ustalony w art. 53 § 2b P.p.s.a. wymóg wniesienia ponaglenia odnieść trzeba do bezczynności organu w zakresie spraw rozpoznawanych w trybie K.p.a. Stosownie zaś do art. 16 ust. 1 i ust. 2 ustawy, przepisy K.p.a. stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Oznacza to, że nie mają one zastosowania do faz poprzedzających wydanie decyzji i tym samym w przypadku bezczynności w sprawach dotyczących udzielania informacji publicznej brak jest podstaw do stosowania art. 37 K.p.a. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie była zatem dopuszczalna i podlegała rozpoznaniu. Przeprowadzona przez Sąd kontrola zarzutu bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej wykazała natomiast, że skarga jest zasadna i zasługiwała na uwzględnienie. Podkreślić należy, że bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie - pomimo istniejącego w tym zakresie ustawowego obowiązku, organ nie podjął w sprawie żadnych czynności lub wtedy, gdy wprawdzie prowadził wymagane postępowanie, ale nie zakończył go wydaniem odpowiedniego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia to, z jakich powodów bezczynność zaistniała i czy była przez organ zawiniona. Konieczne jest jedynie ustalenie, że organ zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do podjęcia określonego działania, którego zaniechał. W niniejszej sprawie bezspornie adresat wniosku był podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej z uwagi na treść art. 16 ust. 2 zdanie pierwsze Konstytucji RP w związku z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., nadto treść żądania mieści się w katalogu informacji publicznych, określonych w art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) i art. 10 ust. 1 u.d.i.p. Dokumentacja sprawy przedstawiona wraz ze skargą pozwala uznać, iż do dnia wniesienia skargi zobowiązany organ nie udzielił w sposób prawidłowy i jednoznaczny żądanych z wniosku z 08.04.2019r. informacji, a powód zwłoki uzasadnił w odpowiedzi na skargę i już po jej wniesieniu pismem z dnia 09.05.2019 r. wyczerpująco udzielił odpowiedzi na pytania zawarte we wniosku skarżącej z dnia z 08.04.2019r . Nie sposób bowiem przyjąć jak to chce organ w odpowiedzi na skargę by odpowiedź w treści zawartej w piśmie z dnia 11.04.2019r (K-8 akt) stanowiła odpowiedź na pytanie strony z dnia 08.04.2019 r. w którym to wprost pytano o to na podstawie jakich dokumentów, decyzji administracyjnych w dniu [...]r. została wydana decyzją stwierdzająca, iż działka [...] stanowi pas drogowy drogi publicznej wymienionej w piśmie nr [...], (w piśmie tym informowano PKP Polskie Koleje Państwowe S.A., iż ulica [...] i [...] stanowią pasy drogowe dróg publicznych) wskazanie aktów prawnych na podstawie, których Gmina stała się właścicielem części w/w działki ,wskazanie daty kiedy Gmina nabyła do niej prawa oraz kiedy ulica [...] stała się drogą publiczną w rozumieniu tej ustawy. W niniejszej sprawie, stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy, który określa zakres podmiotowy realizacji obowiązku w granicach prawa do informacji publicznej, nie budzi żadnych wątpliwości, że Wójt Gminy W. jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Nie jest również w niniejszej sprawie sporne to, że żądane przez skarżącą informacje wskazane we wniosku, związane z drogą usytuowaną na terenie gminy W. – ulica [...], aktami prawnymi, dokumentami z nią związanymi jej charakterem prawnym mieszczą się w ustawowym pojęciu informacji publicznej, ustalonym w art. 1 ust. 1 ustawy i podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w ustawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę reprezentuje pogląd, że w przypadku, gdy zobowiązany podmiot załatwi sprawę zgodnie z właściwymi przepisami prawa w czasie pomiędzy wniesieniem skargi, a wydaniem przez sąd administracyjny wyroku, to w takiej sprawie powinien znaleźć zastosowanie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 26 listopada 2008 r. o sygn. akt I OPS 6/08 stwierdzając, iż przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a ma zastosowanie, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a tej ustawy - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej, co do których pozostawał w bezczynności (dostępnej w internetowej bazie orzeczeń NSA, dalej: "CBOS"). W kontrolowanej sprawie nie można przypisać organowi bezczynności o charakterze rażącego naruszenia prawa, która jest postacią kwalifikowaną. Niedochowanie terminu wyznaczonego ustawowo na załatwienie wniosku skarżącego nie było wynikiem nacechowane "złą wolą" czy celowym działaniem by nie doprowadzić do załatwienia wniosku w jak najszybszym terminie. Zdaniem składu orzekającego, rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. W orzecznictwie podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne oraz pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12, postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13 oraz wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Wr 14/14, w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r. sygn. akt II SAB/Po 69/13, w Szczecinie z dnia 16 maja 2013 r. sygn. akt II SAB/Sz 34/13, CBOS). Okoliczności sprawy w postaci udzielenia częściowej niewyczerpującej odpowiedzi nie poruszającej wszystkich postawionych w pytaniu zagadnień nie pozwalają uznać, że zaistniała sytuacja oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności wobec adresata wniosku. W tej sytuacji brak było również podstaw do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. Nałożenie grzywny ma w tym wypadku charakter fakultatywny i to sąd administracyjny na podstawie okoliczności sprawy ocenia, czy uzasadnione jest nałożenie grzywny w tym trybie. Natomiast w okolicznościach przedmiotowej sprawy, gdy stwierdzona bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, Sąd nie znalazł uzasadnienia dla wymierzenia organowi grzywny, w związku z tym wniosek w tym względzie oddalił. Analizując zaś wniosek skarżącej o zwrot kosztów postępowania zauważyć trzeba, że w przypadku umorzenia postępowania ustawodawca pozwala na przyznanie kosztów w sytuacji uwzględnienie skargi w trybie autokontroli lub w przypadku pozytywnego zakończenia postępowania mediacyjnego, co czyni zasadnym jego pozytywne rozpatrzenie w przedmiocie zasądzenia zwrotu kwoty uiszczonego wpisu sądowego w wysokości 100 zł. W tym stanie rzeczy, Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt 1 i 2 sentencji wyroku, jak też w pozostałym zakresie, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w pkt 3 umorzone zostało postępowanie sądowoadministracyjne, natomiast w pkt 4 oddalono wniosek o wymierzenie grzywny, w oparciu o art. 149 § 2 w związku z art. 151 p.p.s.a., a także orzeczono w pkt 5 o zwrocie kosztów postępowania sądowego, na mocy art. 209 w związku z art. 200 i art. 201 § 1 p.p.s.a.