I GSK 2131/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) sędzia del. WSA Jacek Boratyn Protokolant Zofia Frąckowiak po rozpoznaniu w dniu 13 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 sierpnia 2019 r. sygn. akt III SA/Po 350/19 w sprawie ze skargi R. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 5 marca 2019 r. nr 398/2019 w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt III SA/Po 350/19 oddalił skargę R. S.(dalej "skarżący") na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Rzeszowie z dnia [...] marca 2019r. nr 398/2019 w przedmiocie odmowy umorzenia należności. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Rzeszowie decyzją z dnia [...] marca 2019 r., na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 28 ust. 2, 3, 3 a i 3 b i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (j. t. Dz. U. z 2019 r., poz. 300), dalej "u.s.u.s.", odmówił skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za osobę prowadzącą działalność gospodarczą – za okres 10/2014-11/2014 w łącznej kwocie 941,78 zł. Organ przedstawił sytuacje życiową i materialna skarżącego i uznał, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki całkowitej nieściągalności zadłużenia, albowiem jest prowadzone wobec zobowiązanego skutecznie postępowanie egzekucyjne ze świadczenia emerytalnego w kwocie 1218,01 zł brutto jest dokonywane potrącenie w kwocie 204,39 zł. Następnie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który wyrokiem z 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt III SA/Po 350/19 ją oddalił. W ocenie Sądu, w świetle ustaleń faktycznych Zakład Ubezpieczeń Społecznych prawidłowo uznał, że w przypadku skarżącego nie zachodziły przypadki całkowitej nieściągalności, o których mowa w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., uzasadniające umorzenie zaległych składek. Odkreślił, że wobec skarżącego prowadzone jest skutecznie postępowanie egzekucyjne z pobieranej przez niego emerytury. Skarżący nie przedstawił żadnej istotnej dokumentacji dotyczącej ponoszonych wydatków, ani stanu zdrowia. Mimo deklarowanej trudnej sytuacji materialnej skarżący nie korzysta z instytucjonalnych form pomocy społecznej. Podkreślił, że ciężar udowodnienia zaistnienia przesłanek do umorzenia zaległości wobec Zakładu spoczywa na zobowiązanym. Okoliczności ustalone w sprawie, na podstawie materiału dowodowego, którym dysponował organ pozwalają, w ocenie Sądu, bez uszczerbku dla wynikających z przepisów proceduralnych zasad prowadzenia postępowania, uznać, że skarżący nie wykazał, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić zaległych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Następnie skarżący, na podstawie art. 173 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.), dalej "p.p.s.a." zaskarżył w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), dalej "rozporządzenie MGPiPS" poprzez niewłaściwe zastosowanie i nieuzasadnione przyjęcie przez Sąd I instancji, iż w przedmiotowej sprawie nie ma podstaw do umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za osobę prowadzącą działalność gospodarczą, podczas gdy pozostała skarżącemu po dokonywanym miesięcznie potrąceniu do dyspozycji kwota wynosi około 850,00 zl netto, która to wartość wystarcza zaledwie na pokrycie kosztów leczenia, wyżywania, środków higieny i ubrań, nie pozwalając tym samym skarżącemu na najem mieszkania i zapłatę rachunków związanych z utrzymaniem mieszkania, co powoduje, iż skarżący jest, z uwagi na konieczność opłacenia ww. składek, pozbawiony możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych; 2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, jakoby w przedmiotowej sprawie skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i tym samym zachodziła podstawa jej oddalenia, podczas gdy decyzja organu winna zostać uchylona z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, polegające na zaniechaniu przez organ wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozjątrzenia potrzebnego do wnikliwego rozpoznania sprawy materiału dowodowego, które to czynności stanowią obowiązek organu, który natomiast bezpodstawnie przerzucił w przedmiotowej sprawie ciężar dowodu na skarżącego i zaniechał dokonania w sposób wyczerpujący ustaleń faktycznych umożliwiających ustalenie iż w okolicznościach przedmiotowej sprawy doszło do uzasadnionego przypadku warunkującego umorzenie składek mając na względzie sytuację majątkową skarżącego; 3. naruszenie przepisów postępowania, mające istotne wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, jakoby w przedmiotowej sprawie skarżący nie wykazał, że ze względu na swój stan majątkowy nie jest w stanie opłacić zaległych należności bez uszczerbku dla zaspokojenia swoich podstawowych potrzeb życiowych, podczas gdy złożone przez skarżącego oświadczenie majątkowe i dokumentacja dotycząca jego majątku stanowiła podstawę przywiania skarżącemu prawa pomocy w zakresie ustanowienia pełnomocnika z urzędu z uwagi na okoliczność, iż kwota, którą dysponuje miesięcznie skarżący nie przekracza wysokości tzw. minimum socjalnego, co uzasadnia twierdzenie, iż w istocie skarżący nie ma majątku pozwalającego mu również na opłacenie zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Mając na względzie powyższe, wniósł o: 1. uchylenie pkt 1 zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 135 § 1 p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Rzeszowie z dnia [...] marca 2019 r.; 2. ewentualnie, w przypadku przyjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona, uchylenie wyroku w zakresie pkt I i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.; 3. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. 4. przyznanie na rzecz pełnomocnika skarżącego kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, udzielonej przez adwokata ustanowionego z urzędu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację wniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w tej sprawie nie występują. Naczelny Sąd Administracyjny analizując skargę kasacyjną wskazuje, że zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego. Ze względu na komplementarność zarzutów skargi kasacyjnej zostaną one rozpatrzone łącznie. Odnosząc się do konkretnych zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej na wstępie należy wskazać, że zakres niezbędnych ustaleń dla oceny zasadności rozstrzygnięcia w zakresie umorzenia zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wyznaczają przepisy u.s.u.s. Z przepisów u.s.u.s. wynika, że umorzenie należności z tytułu składek możliwe jest w przypadku całkowitej nieściągalności, o której mowa w art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s., bądź też istnienia uzasadnionego przypadku, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 3a u.s.u.s.). Przy czym, szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w 28 ust. 3a u.s.u.s., określone zostały w rozporządzeniu MGPiPS. Przechodząc do oceny zarzutu nie uwzględnienia możliwości umorzenia należności składkowych na ubezpieczenia społeczne na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s., przepis ten ustanawia wyjątek - w przypadku ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, składki mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Powołany w treści uzasadnienia skargi kasacyjnej § 3 ust. 1 rozporządzenie MGPiPS wskazuje że można umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (pkt 1); poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności (pkt 2); przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności (pkt 3). Opierając się o treść przywołanego przepisu to zobowiązany ma wykazać przesłanki uzasadniające umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Wykazanie tych okoliczności, a nie tylko wskazanie, oznacza, że to zobowiązany ma udowodnić te okoliczności. W postępowaniu toczącym się wskutek złożenia wniosku o umorzenie należności z tytułu składek, to przede wszystkim na stronie zgłaszającej powyższy wniosek spoczywa ciężar wykazania, że zachodzą przesłanki uzasadniające zgłoszone żądanie na podstawie art. 28 ust. 3a (patrz wyroki NSA: z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2132/11, z 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 157/13; z 13 marca 2014 r., sygn. II GSK 31/13; dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże), gdyż to stronie znane są okoliczności, które uniemożliwiają jej uregulowanie zaległości (patrz: wyrok NSA z dnia 14 marca 2012 r. sygn. II GSK 149/11). Wynika to przede wszystkim z faktu, że umarzanie należności z tytułu składek jest wyjątkiem od zasady obowiązku ich opłacania. Na organie zaś, zgodnie z art. 80 k.p.a., spoczywa obowiązek dokonania oceny stanu faktycznego na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego. Treść art. 28 ust. 3a u.s.u.s. wskazuje, że decyzja w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy, co oznacza, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. Organ może, ale nie musi udzielić stosownej ulgi. Nawet, zatem w przypadku wystąpienia okoliczności unormowanych w ww. przepisach ZUS nie jest bezwzględnie zobowiązany do umorzenia należności składkowych. Świadczy o tym użycie w art. 28 ust 3a u.s.u.s. wyrażenia "mogą być umarzane" oraz zastosowanie w konstrukcji § 3 ust. 1 rozporządzenia MGPiPS terminu "może". Nie oznacza to jednak, że decyzja administracyjna wydana w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek może być dowolna. Uznanie administracyjne odnosi się do wyboru konsekwencji prawnych (umorzyć należności lub odmówić ich umorzenia) w razie prawidłowego ustalenia, że zastosowanie instytucji umorzenia jest możliwe. Przedstawiona wyżej konstrukcja przepisu prawa materialnego, który miał zastosowanie w tej sprawie nie wyklucza ciążącej na organie administracyjnym zasady prawdy materialnej, niemniej jednak w sposób istotny modyfikuje pozycję procesową strony postępowania administracyjnego zdecydowanie aktywizując ją do czynnego udziału w postępowaniu dowodowym celem wykazania przesłanek umorzenia. Sąd I instancji zaakceptował ocenę organu, że w świetle sytuacji materialnej i osobistej możliwa jest i jest prowadzona skuteczna egzekucja komornicza. Z kolei analizując przesłanki umorzenia należności z tytułu składek pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, wzięto pod uwagę, czy spłata zadłużenia w dłuższym okresie nie spowoduje sytuacji, że po uiszczeniu należności z tytułu składek osoba zobowiązana nie będzie dysponowała środkami niezbędnymi do zachowania podstawowych potrzeb życiowych (np. wyżywienie, ubranie itp.), czy trudności płatnicze mają charakter okresowy, czy stały i pogłębiający się. Zgodzić się należy z oceną Sądu I instancji, że organ dokonał oceny sytuacji życiowej i majątkowej skarżącego, wyważył interes społeczny i interes strony na podstawie wszystkich dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. W ocenie organu, zaakceptowanej przez Sąd I instancji przedstawiona sytuacja finansowa skarżącego, jest trudna ale nie ma charakteru trwałego i nie jest na tyle szczególna lub uzasadniona wyjątkowymi okolicznościami, aby miała być potraktowana odmiennie niż sytuacja innych płatników składek. Pomimo wskazanych trudności, skarżący nadal pełni funkcję wspólnika i likwidatora spółki AUTO-REMI Sp. z o. o. w likwidacji. Według oświadczenia, jest bezdomny, ale pod adresem podanym jako adres do korespondencji znajduje się nieruchomość, która została zbyta przez skarżącego w dniu [...] marca 2010 r. Skarżący jest żonaty, według oświadczenia prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Należy też podzielić stanowisko Sądu I instancji, że trafnie ZUS zauważył, iż co prawda zadeklarowany przez skarżącego stan materialny jest trudny, jednak nie korzysta on ze wsparcia finansowego w formie zasiłków z pomocy społecznej. Skarżący nie dostarczył jednak dokumentów potwierdzających wysokości ponoszonych przez niego kosztów, np. z tytułu wydatków w gospodarstwie domowym, czyli zakupu wyżywienia, artykułów higienicznych, ubrań, itp. Nie przedstawiono również dokumentów potwierdzających wydatki ponoszone na leczenie w związku z deklarowaną chorobą układu krążenia. Ustalając stan faktyczny sprawy w toku postępowania dowodowego i następnie porównując ten stan do hipotezy normy zezwalającej na umorzenie tych należności organ jest związany zasadami określonymi w k.p.a., oraz regułami logiki. Postępowanie organu w tym zakresie podlega ocenie sądu administracyjnego, który ocenia, czy został w sprawie zebrany kompletny materiał dowodowy, czy w procesie oceny dowodów nie naruszono reguł logiki i czy zastosowano właściwe przepisy do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. W wyniku tej oceny Sąd I instancji trafnie stwierdził, że podjęta została decyzja mieszcząca się w granicach uznania administracyjnego, a Sąd nie znalazł podstaw do uznania jej niezgodności z prawem. Podsumowując należy podkreślić, że umorzenie należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie społeczne ma charakter wyjątkowy i zarezerwowane jest dla sytuacji nadzwyczajnych, które jednak w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą. Niezasadny jest więc zarzut nie dokonania wyważenia interesu indywidualnego obywatela i całkowicie dowolne prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania władzy publicznej do obywatela (art. 8 k.p.a.). Z kolei wynikająca z art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej zobowiązuje organy administracji publicznej do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek wymaga od organu stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz jego ocenę zgodnie z art. 80 k.p.a. w celu dokładnego ustalenia sytuacji osobistej i materialnej dłużnika i na tej podstawie zbadania, czy zaistniały przesłanki umorzenia należności. Dopiero wówczas organ jest uprawniony do wyboru określonego rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia należności o charakterze uznaniowym (umorzenie bądź odmowa umorzenia). Przy czym, jak już wskazano, to na wnioskującym o umorzenie zaległych składek ciąży obowiązek przedstawienia i wykazania swojej sytuacji majątkowej (por. wyrok NSA z 20 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 1513/16). W rozpoznawanej sprawie - jak wynika to z akt administracyjnych - ZUS dopuścił wszystkie dowody na okoliczność sytuacji skarżącego. Dowody te stanowiły podstawę poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych. Poczynione przez ZUS ustalenia oraz ich ocena znajdują zaś swoje szczegółowe odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzji. Treść skargi kasacyjnej wskazuje zaś, że jej autor wyłącznie polemizuje z oceną stanu faktycznego, dokonaną przez organ administracji, a prawidłowo zaakceptowaną przez Sąd I instancji. Sytuacji tej nie zmienia, wbrew stanowisku kasatora, przyznanie przez referendarza sądowego na etapie postępowania sądowego pomocy prawnej, która jest wydawana po rozpoznaniu wniosku w oparciu o przesłanki z art. 246 §1 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., a nie przepisów u.s.u.s. Ponadto okoliczność, że skarżący nie godzi się z wnioskami wyciągniętymi z oceny dowodów zgromadzonych w sprawie nie oznacza, iż dowody te nie zostały wyczerpująco przez organ rozpatrzone, czy też dowolnie ocenione. Innymi słowy, to że wynik postępowania nie dał skarżącemu oczekiwanego rezultatu - nie świadczy o naruszeniu wskazywanych przepisów k.p.a. Uwzględniając powyższe, według Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma podstaw, aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia wskazanych przez stronę przepisów postępowania w sposób, w jaki przedstawiono to w skardze kasacyjnej, zwłaszcza zaś, aby skutkiem zarzucanego ich naruszenia był istotny w przedstawionym powyżej rozumieniu tego pojęcia wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, że organ w sposób prawidłowy przeprowadził postępowanie administracyjne, a WSA w Poznaniu trafnie uznał, że w aspekcie procesowym działania ZUS były prawidłowe i zgodne z zasadami postępowania administracyjnego. Zamierzonego skutku nie mógł więc odnieść również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku art. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi mimo wystąpienia podstaw uzasadniających, zdaniem autora skargi kasacyjnej, uchylenie w całości decyzji ZUS. Naczelny Sąd Administracyjny za nieuzasadniony uznał także zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Do naruszenia tego przepisu może bowiem dojść wtedy, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. W analizowanej sprawie takie okoliczności nie miały miejsca. Sąd I instancji dokonał kontroli w oparciu o akta sprawy. Stwierdzić zatem należy, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli legalności decyzji, stwierdzając, że w sprawie nie zachodziły przesłanki umorzenia należności na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MGPiPS. Skarga kasacyjna nie podważyła skutecznie tej oceny. Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd I instancji nie dopuścił się zarzucanych naruszeń prawa. Tym samym skargę kasacyjną jako nie mającą usprawiedliwionych podstaw na podstawie art. 184 p.p.s.a. należało oddalić. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego kasacyjnie wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy przed tym Sądem, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie pełnomocnika za wykonaną pomoc prawną udzieloną z urzędu należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.