II SA/Go 287/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 12 czerwca 2017 r. nr XL.59.2017 w sprawie nadania Statutu Sołectwu [...] stwierdza nieważność § 10 ust. 3 oraz przepisów rozdziału 5 (§ 17 do § 23) zaskarżonej uchwały. Dnia 12 czerwca 2017 r. Rada Gminy [...] – powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 35 ust. 1 i 3 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j Dz. U. z 2016 r., poz. 446 – określanej dalej jako u.s.g.), podjęła uchwałę nr XL.59.2017 w sprawie nadania Statutu Sołectwu [...]. Pismem z [...] marca 2019 r. Prokurator Rejonowy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą uchwałę, zaskarżając ją w całości oraz zarzucając jej istotne naruszenie prawa materialnego, w szczególności: 1. art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. przez nadanie w statucie organowi uchwałodawczemu – zebraniu wiejskiemu - kompetencji do odwoływania sołtysa oraz do powoływania i odwoływania poszczególnych członków rady sołeckiej; 2. art. 36 ust. 2 u.s.g. przez wprowadzenie do statutu ograniczeń dotyczących czynnego prawa wyborczego oraz dodatkowych warunków ważności wyborów (zastrzeżenie kworum dla ważności wyboru sołtysa oraz członków rady sołeckiej, a także w przypadku konieczności wyboru sołtysa albo uzupełnienia składu rady sołeckiej w razie śmierci, odwołania, rezygnacji, odpowiednio: sołtysa, członka rady). Na podstawie tak sformułowanych zarzutów Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o oddalenie skargi w całości, uznając zarzuty Prokuratora za bezzasadne. Pismem procesowym z [...] czerwca 2019 r. Prokurator Okręgowy oświadczył, że popiera skargę Prokuratora Rejonowego i modyfikuje zakres zaskarżenia w ten sposób, że wnosi o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej przepisów § 10 ust. 3 oraz Rozdziału 5 "Zasady i tryb wyborów sołtysa i rady sołeckiej" (§ 17 do § 23) zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu tego pisma Prokurator wskazał, iż u.s.g. nie zawiera przepisów pozwalających na przyjęcie konstrukcji domniemania właściwości zebrania wiejskiego w sprawach nieuregulowanych ustawą. W aktualnym stanie prawnym brak jest przepisu upoważniającego zebranie wiejskie do dokonywania wyboru oraz odwoływania sołtysa, czy też członków rady sołeckiej. Konsekwencją zakwestionowania § 10 ust. 3 zaskarżonej uchwały jest zarzut naruszenia legalności przepisów od § 17 do § 23 (Rozdział 5) uchwały. Na rozprawie w dniu [...] sierpnia 2019 r. występujący w imieniu strony skarżącej Prokurator Prokuratury Okręgowej wniósł jak w skardze, precyzując wnioski i zakres zaskarżenia tak jak w piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2019r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – określanej dalej jako p.p.s.a.). Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów u.s.g., w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej pozostawała uchwała Rady Gminy z 12 czerwca 2017 r., nr XL.59.2017 w sprawie nadania Statutu Sołectwu [...]. Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowił m.in. art. 35 u.s.g. Zgodnie z ustępem 1 tego przepisu organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. W świetle ustępu 3 statut jednostki pomocniczej określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej; 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej; 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji; 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Odnosząc się do zarzutów Prokuratora dotyczących regulacji zawartych w § 10 ust. 3 statutu (stanowiącego, iż odrębne zasady i tryb zwoływania zebrań wiejskich wyborczych określone są w rozdziale 5) oraz w Rozdziale 5 statutu, zatytułowanym "Zasady i tryb wyborów sołtysa i rady sołeckiej" (§ 17 do § 23), przyznających organowi uchwałodawczemu – jakim jest zebranie wiejskie - kompetencje do powoływania i odwoływania sołtysa oraz członków rady sołeckiej wskazać trzeba, że zgodnie z art. 36 ust. 1 u.s.g. zebranie wiejskie jest organem uchwałodawczym w sołectwie, natomiast sołtys – organem wykonawczym, którego działalność wspomaga rada sołecka. Zgodnie natomiast z art. 36 ust. 2 u.s.g. sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. W aktualnym stanie prawnym brak jest przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego do dokonywania wyboru oraz do odwoływania sołtysa czy też rady sołeckiej. Z treści art. 36 ust. 2 u.s.g. wynika, że prawo wybierania tych organów przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania w wyborach powszechnych. Zebranie wiejskie jest zaś bytem odrębnym od ogółu uprawnionych do głosowania mieszkańców danej jednostki pomocniczej, mimo iż skład obu tych gremiów pokrywa się. Przyznanie zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego pozostaje w sprzeczności z regulacją art. 36 ust. 1 u.s.g., w którym ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze. Gdyby bowiem ustawodawca zechciał, aby wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej dokonywało zebranie wiejskie, to stosowny zapis znalazłby się w art. 36 ust. 2 u.s.g., poszerzając uprawnienia organu uchwałodawczego o kompetencje elekcyjne. Ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera jednocześnie jakichkolwiek przepisów pozwalających na przyjęcie konstrukcji domniemania właściwości zebrania wiejskiego w sprawach nieuregulowanych ustawą (por. wyroki WSA w Opolu: z 15 września 2009 r., sygn. akt II SA/Op 225/09; z 18 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Op 592/06; WSA w Olsztynie z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 1429/16). Wobec tego zarzut Prokuratora w powyższym zakresie należało uznać za uzasadniony. W konsekwencji należało też stwierdzić nieważności całego Rozdziału 5 zaskarżonej uchwały, bowiem koniecznym było wyeliminowanie wszystkich postanowień statutu regulujących tryb wyboru i odwoływania sołtysa oraz członków rady sołeckiej, nawet tych, które nie dotyczyły kompetencji zebrania wiejskiego w tym zakresie, ponieważ nie mogłyby one samodzielnie i efektywnie funkcjonować w obrocie prawnym, gdyż prawidłowa rekonstrukcja norm na podstawie pozostałych przepisów byłaby niemożliwa. Z tych względów na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie wskazanym w sentencji wyroku.