I OSK 3135/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie: NSA Iwona Bogucka del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawny m w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatu M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1177/19 w sprawie ze skargi Powiatu M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 sierpnia 2019 r. oddalił skargę Powiatu M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] marca 2019 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Powiat M., zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi bądź przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: 1) art. 2 ust. 2 w związku z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2019 r. poz. 511) przez niewłaściwą wykładnię, skutkująca przyjęciem w ramach kontroli sądowoadministracyjnej, że skierowanie ocenianej decyzji administracyjnej do reprezentanta powiatu bez wskazania, że dotyczy to reprezentowanej przez niego osoby, jest jednoznaczne z jej skierowaniem do osoby prawnej; 2) art. 156 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, przez niewłaściwą wykładnię, skutkująca przyjęciem w ramach kontroli sądowoadministracyjnej, że skierowanie decyzji administracyjnej do przedstawiciela organu osoby prawnej będącej stroną postępowania stanowi skierowania decyzji do osoby; 3) art. 3 § 2 pkt 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, "przez przyjęcie w ramach kontroli sądowoadministracyjnej i rozstrzygnięcie o prawidłowości dokonanych przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozstrzygnięcia w zakresie uznania, że decyzja Wojewody [...] z [...] lipca 2013 r. nie została wydana z uchybieniem uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 w zw. z art. 107 § 1 pkt 3 kpa, gdyż nie budzi wątpliwości, że skierowana została ona do podmiotu będącego faktyczną stroną w sprawie". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy zaadresowanie do Starosty Powiatu M. decyzji Wojewody [...] z 26 lipca 2013 r. stwierdzającej, że część działki ewidencyjnej nr [...] objętej dawnym wykazem hipotecznym [...], określanej jako [...], podpada pod działanie art. 2 ust. 1 pkt 2 dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3 poz. 13) i stwierdzającej, że część działki ewidencyjnej nr [...], objętej dawnym wykazem hipotecznym [...], określona jako [...], nie podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e wskazanego powyżej dekretu, oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] kwietnia 2015 r. powoduje, że decyzja ta została skierowana do podmiotu niebędącego stroną w sprawie i jako taka podlega stwierdzeniu nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Mając powyższe na uwadze, wskazać należy, że stosownie do art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jednocześnie w myśl art. 156 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Analiza zacytowany powyżej przepisów wskazuje, że wada wskazana w art. 156 § 1 pkt 4 kpa występuje w sytuacji, gdy organ orzekł w formie decyzji o prawach lub obowiązkach podmiotu, który nie miał interesu prawnego do występowania w toczącym się postępowaniu. Kwestii tej w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy utożsamiać z faktem doręczenia decyzji określonemu podmiotowi nieposiadającemu przymiotu strony. Doręczenie decyzji nie jest jej skierowaniem do adresata przesyłki, ale wykonaniem czynności związanej z realizacją obowiązku doręczenia decyzji stronom postępowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 1769/20, i z 20 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 986/16). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, należy wskazać, że zarówno decyzja Wojewody [...] z [...] lipca 2013 r., jak i decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] kwietnia 2015 r. zostały wprawdzie przesłane do Starosty Powiatu M. przez wskazanie go w rozdzielniku tych decyzji. Brak jest jednak podstaw do uznania, że decyzjami tymi orzeczono o prawach lub obowiązkach Starosty. Z akt sprawy wynika jednoznacznie, czego autor skargi kasacyjnej nie kwestionuje, że sporny majątek obecnie stanowi własność Powiatu M. Tym samym decyzje kontrolowane zaskarżoną decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] marca 2019 r. dotyczyły niewątpliwie praw i obowiązków Powiatu jako osoby prawnej stanowiącej podmiot praw i obowiązków (por. art. 2 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym). Starosta Powiatu M., w myśl art. 34 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym jest organem reprezentującym Powiat M. na zewnątrz. Stosownie do art. 40 § 1 kpa pisma w postępowaniu administracyjnym doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi. Powiat zaś jako osoba prawna, zgodnie z art. 2 ust. 2 tej ustawy, art. 30 § 3 i 40 § 1 kpa działa przez swego ustawowego przedstawiciela, którym jest starosta. Doręczenie Staroście Powiatu M. decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2015 r. i decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2013 r. było więc prawidłowe i - jako zgodne z obowiązującymi przepisami – skuteczne (zob. analogiczny pogląd wyrażony w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2007 r., sygn. akt I OZ 813/07). W sytuacji tej decyzje te należało uznać jedynie za doręczone Staroście w myśl art. 34 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, jako organowi reprezentującemu powiat na zewnątrz. Rację zatem należy przyznać Sądowi pierwszej instancji, który zasadnie uznał, że w rozpoznawanej sprawie zaskarżona decyzja prawidłowo stwierdziła, że brak jest podstaw do uznania, że decyzje Wojewody [...] z [...] lipca 2013 r. oraz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...]kwietnia 2015 r. zostały wydane z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja błędnie uznawała, że decyzje Wojewody [...] z [...] lipca 20213 r. oraz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] kwietnia 20215 r. wydane zostały z naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących skierowania rozstrzygnięcia wyłącznie do stron postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 kpa, to konsekwentnie brak było podstaw do stwierdzenia, że kontrola przeprowadzona przez Sąd pierwszej instancji została dokonana z naruszeniem art. 3 § 2 pkt 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa. Jak bowiem wskazano to powyżej, uchylenie zaskarżonej decyzji wydanej w postępowaniu nadzwyczajnym możliwe byłoby wyłącznie w sytuacji, gdyby rozstrzygnięcia kontrolowane zaskarżoną decyzją nie dotyczyły praw i obowiązków podmiotu reprezentowanego przez Starostę M., tj. Powiatu M. Odnosząc się do motywów postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2017 r., sygn. akt I OSK 1465/16, rację należy przyznać Sądowi I instancji jak i Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi, iż jego przedmiotem była jedynie ocena skuteczności czynności Starosty M. wniesienia skargi do sądu administracyjnego. To jedynie brak precyzyjnego wskazania, że Starosta występuje w imieniu Powiatu M. a nie we własnym imieniu spowodował konieczność uchylenia wyroku i odrzucenia skargi. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał wprost, że "starosta jako organ administracji publicznej (...), nie jest podmiotem legitymującym się interesem prawnym i w związku z tym (...) nie jest podmiotem uprawnionym do wnoszenia skargi do sądu administracyjnego. Podmiotem legitymowanym do złożenia skargi (...) był Powiat M., do którego reprezentowania umocowany jest Starosta Powiatu M. Natomiast w żadnym miejscu skargi nie wskazano, że Starosta występuje w imieniu Powiatu M". Należało zatem odróżnić czynność wniesienia skargi przez uprawniony podmiot od czynności doręczenia decyzji przedstawicielowi osoby prawnej. Wobec faktu, że zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym z uwagi na wyrażenie przez strony zgody na zastosowanie tego trybu.