II GSK 115/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska- Kuraszkiewicz po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 300/19 w sprawie ze skargi S. N. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 23 listopada 2018 r. nr BP.501.1271.2018.0164.WA7. 6532 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 sierpnia 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 300/19, oddalił skargę S, N. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 23 listopada 2018 r. nr BP.501.1271.2018.0164.WA7.6532 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia 23 listopada 2018 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego (GITD) utrzymał w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (MWITD) z 28 września 2018 r. nr WP.3210.1.372.2018 o nałożeniu na stronę kary pieniężnej w wysokości 10 000 złotych. Podstawę faktyczną powyższego rozstrzygnięcia stanowiły: 1. wykonywanie przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 2200 ze zm., dalej: u.t.d.), z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b u.t.d. oraz 2. wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji. Powyższe naruszenia zostały ujawnione podczas kontroli drogowej przeprowadzonej 12 marca 2018 r. około godziny 12:20 przy ulicy (...) przez funkcjonariuszy policji, w trakcie której zatrzymano samochód osobowy marki (...)o nr rej. (...), którym kierował S. N.. W chwili podjęcia interwencji przewożono pasażera A. T. (dane pasażera wynikają z notatki urzędowej sporządzonej przez funkcjonariusza policji J. R.) z ul. (...)w (...) na ul. (...) (terminal odloty na lotnisku im. (...)). Po zakończonym przewozie pasażer zapłacił kierującemu pojazdem, tj. stronie, 15 zł i nie otrzymał paragonu. Kierowca kontrolowanego pojazdu nie posiadał w pojeździe i nie okazał do kontroli drogowej zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego czy też licencji na wykonywanie przewozu drogowego osób. Wojewódzki Sąd Administracyjny, oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz.1302, dalej: p.p.s.a.) uznał, że organ ustalając stan faktyczny sprawy nie naruszył przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096; dalek: k.p.a.), w szczególności dokonując tych ustaleń na podstawie protokołu kontroli i nie przeprowadzając dowodu z zeznań funkcjonariusza policji, wykonującego kontrolę drogową. Wg WSA z protokołu kontroli jednoznacznie wynika ustalony stan faktyczny sprawy, który uzasadniał nałożenie kary na podstawie art. 92a ust. 1,2 i 6 u.t.d. za stwierdzone podczas kontroli naruszenia. Sąd stwierdził też, że brak wskazania przyczyny, dla której odmówiono podpisania protokołu co prawda stanowi naruszenie przepisów postępowania, ale nie ma ono wpływu na wynik sprawy. Dlatego zarzut naruszenia art. 74 u.t.d. WSA uznał za bezzasadny. Za bezzasadny sąd uznał także zarzut, że w protokole kontroli brak było informacji o przewożeniu pasażera gdyż z załącznika do protokołu kontroli, notatki urzędowej funkcjonariusza policji wynika wprost przeciwnie, a skarżący skutecznie nie podważył ani dowodu z protokołu kontroli, ani z powyższej notatki urzędowej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych. Rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów: 1. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w związku z zaakceptowaniem przez Sąd naruszenia przez organ ogólnych zasad tj. art. 6 k.p.a., 7 k.p.a. i 8 k.p.a. polegającego na przeprowadzeniu czynności dowodowych w sposób całkowicie dowolny nie dopełniając wszelkich wymogów nałożonych na organy przez przepisy, takich jak: a. sporządzenie protokołu kontroli wbrew wymogom przepisu 68 k.p.a., b. braku przeprowadzenia stosownych dowodów w postaci przesłuchania świadków zdarzenia w osobie rzekomego pasażera czy też funkcjonariuszy Policji przeprowadzających kontrolę, którzy mogliby potwierdzić treść sporządzonych dokumentów odnoszących się rzekomo do kontroli przeprowadzonej wobec skarżącego, c. oparcie się podczas ustalania faktycznego w sprawie na notatce urzędowej sporządzonej przez Policję w sytuacji gdy Sąd miał wątpliwości co do charakteru przedmiotowego dokumentu, i tym samym doprowadzenie do sytuacji, w której skarżący został pozbawiony skutecznej możliwości działania w postępowaniu przez wzgląd na niezgodne z przepisami działania organu; 2. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w związku z naruszeniem przez organ art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 83 k.p.a. w zw. z art. 271 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. Nr 43, poz. 296) w zw. z art. 171 § 4 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. (Dz.U. Nr 89, poz. 555 ze zm., dalej: k.p.k.) polegającym na: a. dowolnej a nie swobodnej ocenie materiału dowodowego polegającej na zaakceptowaniu dowodów pozyskanych przez organ z naruszeniem przepisów postępowania, b. dowolnej a nie swobodnej ocenie materiału dowodowego polegającej na uznaniu za wiarygodne notatki służbowej/ urzędowej sporządzonej przez funkcjonariusza Policji i ustalanie na jej podstawie, iż skarżący otrzymał jakąkolwiek zapłatę za rzekomo wykonaną usługę, i że rzekomy pasażer faktycznie jechał ze skarżącym w sytuacji gdy w protokole kontroli brak jest danych osobowych rzekomego pasażera oraz opisu przebiegu zdarzenia tym samym nie ma potwierdzenia, iż dołączona do materiału dowodowego notatka służbowa Policjanta dotyczy faktycznie sprawy skarżącego, c. przyjęciu jako wiarygodny dowodu w postaci protokołu kontroli sporządzonego niezgodnie z przepisami prawa, d. przyjęcie za wiarygodny dowód notatki służbowej sporządzonej przez funkcjonariusza Policji w sytuacji gdy z protokołu kontroli nie wynikają okoliczności wskazywane w przedmiotowej notatce, co miało istotny wpływ na wynik sprawy gdyż organ błędnie ustalił stan faktyczny w sprawie; 3. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w związku z naruszeniem przez organ art. 74 u.t.d. w zw. z art. 68 § 1 k.p.a. polegające na sporządzeniu protokołu z kontroli, który nie odpowiada wymogom prawa i nie zawiera wszystkich istotnych elementów a także jest wewnętrznie sprzeczny. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty mające wskazywać na zasadność zarzutów postawionych w jej petitum. Skarżący kasacyjnie wniósł też o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II Izby Gospodarczej NSA - w oparciu o art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.; dalej: ustawa: COVID-19) - sprawę skierowano na posiedzenie niejawne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Wobec zgłoszonego wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i wobec wydanego w sprawie zarządzenia o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na wstępie trzeba wskazać, że zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy COVID-19 w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. Stosownie do art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19 przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Przytoczone regulacje należy traktować jako "szczególne" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy COVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19. W niniejszej sprawie należało mieć też na uwadze ograniczone możliwości przeprowadzenia rozpraw we wszystkich sprawach przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku (por. wyrok NSA z 15 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3743/21 i uchwała NSA z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19 dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane orzeczenia tamże). Z tych względów skład orzekający NSA uznał rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawny za dopuszczalne i celowe. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania z przyczyn określonych w § 2 powołanego artykułu. Ponieważ w rozpoznawanym przypadku nie zaistniały okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności postępowania przed sądem administracyjnym pierwszej instancji, z przyczyn przewidzianych w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a., kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku sprowadzała się do oceny czy narusza on przepisy wskazane w zarzutach postawionych Sądowi pierwszej instancji. To przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują bowiem zakres jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny Rozpoznając sprawę w tych granicach skład orzekający NSA uznał, że zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie zasługiwał na uwzględnienie, z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych. Skargę kasacyjna oparto wyłącznie na zarzutach naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Ze stawianych sądowi pierwszej instancji zarzutów - sformułowanych w pkt 1-3 petitum skargi kasacyjnej - i ich uzasadnienia wynika, że skarżący kasacyjnie zmierza do podważenia ustaleń faktycznych sprawy, wskazując na przeprowadzenie czynności dowodowych z naruszeniem art. 7, 8, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Trzeba zatem wskazać, że niewątpliwie organy administracji publicznej zobowiązane są do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.), wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) w granicach prawem przewidzianej swobody (art. 80 k.p.a). Zarzutem naruszenia tych przepisów skarżący kasacyjnie kwestionuje dokonanie ustaleń - że wykonywał przewóz okazjonalny samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d. i bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji - na podstawie protokołu kontroli, sporządzonego (jego zdaniem) z naruszeniem art. 74 u.t.d. i art. 68 k.p.a. oraz na podstawie notatki urzędowej Policji, która nie mogła stanowić dowodu w sprawie. Tak postawiony zarzut nie mógł być uznany za skuteczny. Zgodnie bowiem z art. 74 u.t.d. z przeprowadzonych czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół kontroli (ust. 1). Protokół podpisują inspektor i kontrolowany. Odmowę podpisania protokołu przez kontrolowanego kontrolujący odnotowuje w protokole kontroli i podaje jej przyczynę (ust. 2). Oryginał protokołu kontroli zatrzymuje kontrolujący, a kopię doręcza się kontrolowanemu kierowcy, przedsiębiorcy lub podmiotowi wykonującemu przewóz drogowy (ust. 3). Do protokołu kontroli kontrolowany może wnieść zastrzeżenia (ust. 4). Z treści regulacji zawartej w cytowanym art. 74 ust. 1 wnioskuje się, że protokół kontroli stanowi dowód dokonanych w nim ustaleń i w zasadzie jest jedynym dokumentem stanowiącym materiał dowodowy w sprawach o nałożenie kary pieniężnej (por. np. wyrok NSA z 17 lutego 2010 r., II GSK 378/09 i z 8 września 2022r., sygn. akt II GSK 531/19 oraz powołane tam judykaty). Z tego względu oczywiste jest, że protokół nie powinien budzić wątpliwości, do zasadniczych okoliczności faktycznych sprawy. Analiza protokołu kontroli przeprowadzonej w rozpoznawanej sprawie wskazuje, że przedstawiono w nim przeprowadzone czynności kontrolne, wskazano datę, miejsce kontroli, kontrolowany pojazd, kierowcę, opisano szczegółowo stwierdzone naruszenia. Protokół podpisał kontrolujący, kontrolowany kierowca podpisania protokołu odmówił, zastrzeżeń do protokołu nie wniósł, jeden egzemplarz protokołu został mu przekazany, kontrolowany pokwitował też pouczenie o prawach i obowiązkach w osób, co do których istnieje podstawa do sporządzenia wniosku o ukaranie. W tym stanie rzeczy zasadne jest stwierdzenie, że sąd pierwszej instancji - wbrew wywodom skargi - nie miał podstaw by uznać, że protokół sporządzono wadliwie więc nie mógł stanowić dowodu w sprawie. Istotnie, protokołowi brak jednego elementu - określonego art. 74 ust. 2 u.t.d. - a to nie podano w nim przyczyny odmowy podpisania protokołu przez kontrolowanego. Nie pozbawia to jednak protokołu ani charakteru dokumentu urzędowego, ani nie podważa jego wiarygodności i nie uzasadnia potrzeby przesłuchania na okoliczności związane z tym protokołem funkcjonariuszy Policji, przeprowadzających kontrolę. Protokół wskazuje bowiem wszelkie elementy, kształtujące stan faktyczny w zakresie niezbędnym do podjęcia decyzji o nałożeniu kary pieniężnej na podstawie wskazanych w niej przepisów ustawy o transporcie drogowym. Zdaniem NSA brak nie tylko dowodów ale choćby logicznych argumentów, które pozwoliłyby skutecznie podważać wiarygodność protokołu. Brak podania w protokole przyczyn odmowy podpisu przez kontrolowanego nie jest wystarczający do negowania wyników kontroli. Ustaleń, że podczas kontrolowanego przewozu doszło do stwierdzonych naruszeń nie podważa też fakt, że w protokole nie podano danych przewożonego pasażera. Wskazany w podstawach kasacyjnych i przytoczony wyżej art. 74 k.p.a. nie zawiera takiego wymogu. Istotne jest, że fakt przewozu okazjonalnego wynika z treści protokołu kontroli i tej okoliczności nie podważa zamieszczenie danych pasażera tylko w "notatce urzędowej" sporządzonej przez przeprowadzającego kontrolę funkcjonariusza Policji. Notatka ta nie stanowiła dowodu, bez którego wydanie decyzji w przedmiocie kary pieniężnej byłoby pozbawione podstaw faktycznych. Należy jednak wyjaśnić, że zarzut, że powoływana notatka nie mogła stanowić dowodu w sprawie, skarżący kasacyjnie oparł na treści wyroku w sprawie o sygn. akt I OSK 1597/09. Tymczasem z uzasadnienia tego orzeczenia wynika jedynie, że w świetle art. 75 § 1 k.p.a. notatka służbowa sporządzona przez prowadzącego sprawę pracownika nie jest tego rodzaju dokumentem, który służy wyjaśnieniu merytorycznemu sprawy lecz jest formą adnotacji sporządzonej przez pracownika w trybie art. 72 k.p.a. Powołane orzeczenie dotyczy więc całkowicie odmiennej sytuacji faktycznej. Zdaniem NSA załączonej do akt "notatki urzędowej" nie można pozbawić mocy dowodowej. W myśl bowiem art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie ma podstaw prawnych do przyjęcia, że wskazana notatka jest sprzeczna z prawem. Bezzasadny jest też zarzut naruszenia art. 68 k.p.a. - regulującego elementy składowe protokołu z czynności postępowania administracyjnego. Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela bowiem pogląd (por. wyrok z 29 września 2011 r. II GSK 925/10), że postępowanie kontrolne, przewidziane ustawą o transporcie drogowym, jest postępowaniem, w którym kwestie protokołu kontroli zostały uregulowane odrębnie, w sposób szczególny (por. art. 74 u.t.d.). W świetle dotychczasowych rozważań - wskazujących na bezzasadność zarzutów naruszenia omówionych przepisów k.p.a. - nie znajduje też usprawiedliwienia zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji zasady praworządności (art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w związku z art. 6 k.p.a.). Konsekwencją związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej jest konieczność wskazania w niej nie tylko podstaw kasacyjnych ale także ich uzasadnienie (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Brak uzasadnienia sformułowanego zarzutu kasacyjnego, a więc i argumentacji mającej wykazywać zasadność tego zarzutu, stanowi istotną wadę konstrukcyjną skargi kasacyjnej, która nie może być usunięta przez sąd kasacyjny w drodze dedukcji czy przypuszczenia, na czym naruszenie to mogło polegać. Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że nie poddają się kontroli zarzuty naruszenia art. 8 k.p.a. (regulującego zasadę zaufania do władzy publicznej), art. 83 k.p.a. (stanowiącego o prawie odmowy zeznań w charakterze świadka) w związku z art. 271 Kodeksu postępowania cywilnego i art. 171 § 4 Kodeksu postępowania karnego (nieznajdującymi zastosowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym). Brak bowiem wyjaśnienia na czym uchybienie tym przepisom miałoby polegać. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, nie mając usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.