I OSK 1331/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anna Kuklińska po rozpoznaniu w dniu 17 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 774/19 w sprawie ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy - Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 8 lutego 2019 r. nr DLI-V.4615.187.2018.MP w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość I. oddala skargę kasacyjną, II. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy - Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 8100 (osiem tysięcy sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy reprezentowanego przez Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 8 lutego 2019 r. nr DLI-V.4615.187.2018.MP w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2019 r. o sygn. akt I SA/Wa 774/19 w punkcie 1 uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 28 sierpnia 2018 r. nr 3484/2018; w punkcie 2 zasądził od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy reprezentowanego przez Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 17 670,00 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju, zastępowany przez radcę prawnego, wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, o których mowa w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez: 1. błędne uznanie, że organ naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz., 2096 ze zm.; dalej "k.p.a.") w zw. z § 36 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109 ze zm.; dalej: "rozporządzenie"), poprzez przyznanie mocy dowodowej operatowi szacunkowemu, w którym dokonano nieprawidłowej analizy rynku lokalnego i regionalnego transakcji nieruchomości drogowych, podczas gdy rzeczoznawca majątkowy prawidłowo scharakteryzował i zbadał rynek lokalny i regionalny właściwy dla szacowanej nieruchomości; 2. błędne uznanie, że organ naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z § 36 ust. 4 rozporządzenia poprzez przyznanie mocy dowodowej operatowi szacunkowemu, w którym, pomimo stwierdzenia występowania transakcji nieruchomościami drogowymi, nie zostały one przyjęte do porównań, podczas gdy w toku postępowania przed organem jednoznacznie ustalono, że na rynku lokalnym i regionalnym rzeczoznawca majątkowy nie odnalazł nieruchomości spełniających kryterium podobieństwa, a tym samym brak było podstaw wykorzystania transakcji nieruchomościami drogowymi w wycenie. Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na decyzję Ministra, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd I instancji; 2. zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Równocześnie skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Miasto Stołeczne Warszawa – Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy, zastępowany przez radcę prawnego, złożył odpowiedź na powyższą skargę kasacyjną, w której wniósł o odrzucenie skargi kasacyjnej jako wniesionej przez nieuprawniony podmiot, nie będący stroną postępowania i nie legitymujący się interesem prawnym do wniesienia skargi kasacyjnej; ewentualnie o oddalenie skargi kasacyjnej jako nie zawierającej usprawiedliwionych podstaw prawnych. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i dlatego została oddalona. Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że organ, który wydał zaskarżoną decyzję, jest z mocy art. 32 p.p.s.a. stroną postępowania przed sądem administracyjnym. Skarżący kasacyjnie organ, to jest Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju, przejął kompetencje Ministra Inwestycji i Rozwoju, który wydał zaskarżoną decyzję. Skoro z mocy art. 173 § 2 p.p.s.a. do wniesienia skargi kasacyjnej jest legitymowana m.in. strona, to w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie można twierdzić, że Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju jako organ, który wydał zaskarżoną decyzję, nie jest stroną i nie jest uprawniony do wniesienia skargi kasacyjnej. Przedmiotem sporu jest kwestia prawidłowości operatu szacunkowego z 23 kwietnia 2018 r., sporządzonego przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego na potrzeby postępowania odszkodowawczego zakończonego zaskarżoną decyzją. Sąd I instancji uznał, że biegły dokonując wyceny przedmiotowej działki badaniem winien był objąć całą Warszawę, a nie tylko teren prawobrzeżnej Warszawy. Dla wyceny nieruchomości, które zostały przeznaczone pod inwestycje celu publicznego, w tym drogi publiczne, zasięg rynku lokalnego, na podstawie którego następuje wytypowanie transakcji do porównań wyznacza przestrzeń całego miasta, a nie tylko poszczególnych jego dzielnic. Skarżący kasacyjnie stoi natomiast na stanowisku, że rzeczoznawca majątkowy przyjął jako rynek lokalny dzielnicę położenia nieruchomości szacowanej (Wawer), a następnie prawidłowo rozszerzył obszar analizy na rynek regionalny (prawobrzeżna część Warszawy, tj. dzielnice Praga Południe, Targówek i Białołęka). Następnie rzeczoznawca majątkowy, zgodnie z art. 4 pkt 16 i art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm. - dalej: u.g.n.) uzasadnił powody, dla których analizy rynku nie rozszerzono na teren lewobrzeżnej części Warszawy (np.: Mokotów, Wola, Ochota), uznając te tereny za niepodobne i nieporównywalne z terenem dzielnicy Wawer. Przypomnieć należy, że przepis § 36 ust. 2 rozporządzenia stanowi, że w przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym. Przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia stanowi zaś, że w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia powyższego sporu ma zatem ustalenie treści pojęć "rynek lokalny" oraz "rynek regionalny". Ustawa o gospodarce nieruchomościami ani rozporządzenie nie zawierają definicji legalnych pojęcia "rynek lokalny" i "rynek regionalny" odnoszących się do wszystkich celów, dla których szacowana jest wartość nieruchomości. Prawodawca w tych aktach prawnych posługuje się sformułowaniami: "rynek", "rynek właściwy ze względu na położenie wycenianej nieruchomości" albo "lokalny rynek nieruchomości" przeciwstawiając ten ostatni pojęciu "regionalnego lub krajowego rynku nieruchomości". W związku z powyższym orzecznictwo sądowoadministracyjne przyjęło pogląd, że rozwiązania zaistniałego problemu należy poszukiwać w ustawodawstwie ustrojowym, odnoszącym się do instytucji samorządu terytorialnego, to jest w: art. 6 i 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142 poz. 1591), art. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. nr 142 poz. 1592) i art. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. nr 142 poz. 1590) - wyrok NSA z 20.10.2010 r. I OSK 23/10). Z ww. regulacji prawnych wyprowadzano wniosek, że pod pojęciem "rynku lokalnego" odczytywać należy obszar gminy lub powiatu. "Rynek regionalny" odnosi się do obszaru województwa. Podobnie do omawianej problematyki odnosi się też piśmiennictwo, w którym droga uznawana jest za element przestrzennej struktury miasta i jest identyfikowana z konkretnym miastem (Studia i Materiały Towarzystwa Naukowego Nieruchomości vol. 15 nr 3-4, Olsztyn 2007 r.). Konkludując, na gruncie powyższej regulacji prawnej utrwalone jest stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, że przez rynek lokalny należy rozumieć obszar gminy lub powiatu. Przez rynek regionalny rozumie się natomiast obszar województwa. Przenosząc powyższe rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że trafnie Sąd I instancji uznał, że biegły badaniem winien był objąć całą Warszawę, a nie tylko trzy czy cztery jej dzielnice. Nie ma podstaw do kwestionowania stanowiska Sądu I instancji, że dla wyceny nieruchomości, które zostały przeznaczone pod inwestycje celu publicznego, w tym drogi publiczne, zasięg rynku lokalnego, na podstawie którego następuje wytypowanie transakcji do porównań wyznacza przestrzeń całego miasta, a nie tylko poszczególnych jego dzielnic. Tego rodzaju inwestycje służą bowiem całemu miastu, a nieruchomości, na których inwestycje te są zrealizowane, stanowią formę zagospodarowania przestrzeni miasta, a nie tylko jego dzielnicy. Z tego też powodu ich wartość musi być odnoszona do wartości innych nieruchomości, mających znaczenie dla danego miasta jako całości. Sąd I instancji nie naruszył zatem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z § 36 ust. 2 i 4 rozporządzenia. Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.). O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 tej ustawy.