I OSK 408/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant asystent sędziego Krzysztof Ważny po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 719/19 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. W. na rzecz Ministra Rozwoju i Technologii kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2019 r. sygn. I SA/Wa 719/19 oddalił skargę M. W. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Skargę kasacyjną od opisanego wyroku złożył M. W. podnosząc zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 150 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 2204 – dalej jako: "u.g.n.") w związku z art. 134 ust. 1 i 2. i art. 151 ust. 1 u.g.n., dalej w związku z ust. 4. paragrafu 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. 2004, Nr 207, poz.2109 – dalej jako: "rozporządzenie"), poprzez błędne zastosowanie przepisu rozporządzenia - § 36 ust. 4 in fine "chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych", a niezastosowanie tego przepisu i oparcie decyzji na operacie szacunkowym przygotowanym przez rzeczoznawcę, z pominięciem treści tego przepisu, w części stanowiącej, iż - "wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych". Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz M. W. kosztów niniejszego postępowania, wraz z kosztami zastępstwa prawnego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, według norm przepisanych. Uzasadniając skargę kasacyjną wskazano, że zarzut naruszenia prawa materialnego polegający na błędnym zastosowaniu końcowego przepisu ust. 4 paragrafu 36 rozporządzenia w związku z art. 150 ust. 2 u.g.n. w związku z art. 134 ust. 1 i 2 i art. 151 ust. 1 u.g.n., był już przedmiotem badania przez NSA, który w wyroku z dnia 13 maja 2015 r., o sygn. akt I OSK 2227/13 rozważając zasady ustalania wartości rynkowej nieruchomości wskazał, że przepisy § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia dotyczą ustalenia wartości rynkowej, zatem zastosowanie znajdują zarówno przepis art. 150 ust. 2 u.g.n. wykluczający z ustalenia wartości rynkowej nieruchomości, które nie mogą być przedmiotem obrotu (do jakich należą drogi publiczne) oraz przepis art. 151 ust. 1 u.g.n. określający kryteria wartości rynkowej. Dalej podkreślono, że wartość rynkową określa się dla nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu, a drogi publiczne z takiego obrotu rynkowego są wyłączone. Dalej podniesiono, że zastosowanie w niniejszej sprawie ust. 4. paragrafu 36 rozporządzenia in fine: "chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych" jest błędne, a to z uwagi na nieistnienie zbioru transakcji nieruchomościami drogowymi, spełniającego wymogi z art. 151 ust. 1 oraz art. 150 ust. 2 u.g.n., które jednocześnie odpowiadałyby warunkom w jakich w niniejszej sprawie działki nr [...] oraz [...] przeszły na własność województwa pomorskiego. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym stawił się pełnomocnik Ministra Rozwoju i Technologii wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2023, poz. 259 – dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji - w ramach zarzutów zgłoszonych w złożonej w niniejszej sprawie skardze kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Na podstawie § 36 rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy drogowej określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji (ust. 1). W przypadku, gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej, zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym (ust. 2). W ust. 3 tego przepisu unormowano tryb ustalania wartości rynkowej nieruchomości w przypadku, gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości. Zgodnie natomiast z ust. 4, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. W sprawie niekwestionowane pozostaje, że Wojewoda Pomorski decyzją z 2 czerwca 2017 zezwolił na realizację inwestycji drogowej, a decyzją tą objęta została m.in. stanowiąca własność M. W. , położona w [...], gmina [...] nieruchomość stanowiąca działki nr [...] i [...], z których w następstwie wydzielone zostały działki nr [...] i [...], znajdujące się w liniach rozgraniczających planowanej inwestycji drogowej. Tym samym z mocy art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy z dna 10 kwietnia 2003 r. – o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1496 ze zm. - powoływanej dalej jako: "specustawa drogowa", część nieruchomości obejmująca wydzielone działki stała się własnością województwa pomorskiego z dniem, w którym powyższa decyzja stała się ostateczna. Działki te, wedle ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwalą Rady Gminy [...] z [...] sierpnia 2005 r. nr [...], położone były na obszarze przeznaczonym pod komunikację – drogę główną (symbol KG). W ich otoczeniu znajdowały się natomiast tereny zabudowy mieszkalnej oraz usługowe. W sprawie niesporne pozostaje również, że ustalając wartość gruntu rzeczoznawca przyjęła w charakterze materiału porównawczego transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi, zrealizowane na runku regionalnym (woj. pomorskim), ze względu na brak odpowiedniej liczby transakcji tego rodzaju nieruchomościami na rynku lokalnym. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający sprawę niniejszą podziela stanowisko Sądu I instancji co do tego, że § 36 ust. 4 rozporządzenia należy odczytywać w ten sposób, że punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1816/13, z dnia 5 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 1395/13 oraz z dnia 1 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2311/15). Na temat spornego w niniejszej sprawie zagadnienia wypowiadał się już Naczelny Sąd Administracyjny, wskazując, że użyty w § 36 ust. 4 rozporządzenia zwrot "chyba, że" oznacza, że tylko w wypadku zajścia zdarzenia, o którym mowa w zdaniu podrzędnym (określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych), nie nastąpi to, o czym mowa w zdaniu nadrzędnym (wartość rynkową określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych) – por. wyrok NSA z dnia 23 maja 2023 r. sygn. I OSK 870/23. Skoro zatem dopiero brak cen transakcyjnych nieruchomości drogowych umożliwia wykorzystanie podejścia opartego na transakcjach nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości, a w sprawie niesporne jest, że na dzień wydania decyzji Wojewody Pomorskiego z [...] czerwca 2017 r. teren spornej nieruchomości był przeznaczony pod drogę oraz to, że rzeczoznawca majątkowy stwierdził występowanie transakcji nieruchomościami drogowymi, to niesłusznie skarżący kasacyjnie w okolicznościach badanej sprawy podnosi zarzut błędnego zastosowania § 36 ust. 4 rozporządzenia. Odnosząc się do argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, która zasadności podnoszonych zarzutów upatruje w naruszeniu przepisów u.g.n. wskazać trzeba, że ustawodawca zadecydował, że do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości pod drogi publiczne, jedynie - odpowiednio - stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 (art. 12 ust. 5 specustawy drogowej). Jednocześnie, w drodze delegacji ustawowej zawartej w art. 159 pkt 4 u.g.n. ustawodawca powierzył Radzie Ministrów określenie sposobów określania wartości nieruchomości w zależności od ich rodzaju i przeznaczenia, m.in. wywłaszczonych lub przejętych z mocy prawa przeznaczonych na drogi publiczne. A zatem przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia mieści się w granicach delegacji ustawowej zawartej w art. 159 u.g.n. Niezasadnie w tej sytuacji podstaw zasadności skargi kasacyjnej upatruje się w art. 134 ust. 1 i 2 w zw. z art. 151 ust. 1 u.g.n. To, bowiem z woli ustawodawcy, rozporządzenie może różnicować sposoby ustalania odszkodowania w zależności od przeznaczenia nieruchomości, a przepisy u.g.n. do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, z tytułu wywłaszczenia nieruchomości pod drogi publiczne, znajdują jedynie - odpowiednie - zastosowanie. Skarga kasacyjnie niesłusznie też odwołuje się do wyroku NSA z 13 maja 2015 r. sygn. I OSK 2227/13. W odróżnieniu od okoliczności niniejszej sprawy, w stanie faktycznym tej powoływanej w skardze kasacyjnej sprawy, rzeczoznawca majątkowy w operacie wykluczyła możliwość ustalenia ceny rynkowej w oparciu o transakcje nieruchomościami drogowymi, ze względu na ich brak. Mając zatem na uwadze, że zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Koszty te wynoszą 360 zł i w całości składa się na nie wynagrodzenie dla pełnomocnika organu za sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną.