II OSK 3862/19

Dnia 8 grudnia 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 sierpnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 36/19 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 października 2018 r., nr 1524/18 w przedmiocie nakazu doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 36/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie nakazu doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. Decyzją z dnia 9 października 2017 r., nr IIOT/500/2017, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", dla m. st. Warszawy, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlanego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.), zwanej dalej "P.b.", nakazał skarżącej Wspólnocie Mieszkaniowej doprowadzenie do stanu poprzedniego zachodniej elewacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] poprzez zamurowanie trzech otworów okiennych w pomieszczeniach poddasza. Organ I instancji po analizie akt sprawy wskazał, że ww. dokumentacja projektowa dotyczy adaptacji części poddasza na cele mieszkalne, obejmując swym zakresem inną część strychu, niż ta, która jest przedmiotem postępowania, co potwierdza, że przedmiotem postepowania jest samowola budowlana. Ponadto ustalił, że przedmiotowy budynek został ujęty w gminnej ewidencji zabytków nieruchomych na podstawie zarządzenia Prezydenta m.st. Warszawy nr 2998/2012 z 24 lipca 2012 r. W związku z tym PINB zwrócił się pismem z 19 czerwca 2017 r. do Stołecznego Konserwatora Zabytków o zajęcie stanowiska wyrażającego zgodę lub odmowę dotyczącą pozostawienia otworów okiennych w pomieszczeniach poddasza w zachodniej elewacji ww. budynku. Pismem z 8 sierpnia 2017 r. organ konserwatorski udzielił stosownej odpowiedzi, argumentując, że w planie miejscowym z 2008 r. ustalono zachowanie i ochronę ciągłej pierzei ulicy tworzonej przez ciąg budynków (kamienic), a przedmiotowe okna zostały wykonane bez zgody konserwatorskiej i nie mają uzasadnienia historycznego, jak i wprowadzają chaos w kompozycji elewacji, co spowodowało obniżenie walorów zabytkowych budynku, co jest niewłaściwe z konserwatorskiego punku widzenia. Mając na uwadze powyższe zalecenia zawarte w opinii Stołecznego Konserwatora Zabytków z 8 czerwca 2017 r., oraz treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu pod Skocznią – część I, PINB uznał za zasadne wydać ww. nakaz zamurowanie trzech otworów okiennych. Odwołanie od ww. decyzji wniosła skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa. W trakcie postępowania odwoławczego WINB wystąpił do konserwatora zabytków z prośbą o ponowne zajęcie stanowiska w przedmiotowej sprawie. W odpowiedzi uzyskał stanowisko Mazowieckiego Wojewódzki Konserwator Zabytków, który podtrzymał ww. stanowisko Stołecznego Konserwatora Zabytków. Zaskarżoną decyzją Mazowiecki WINB utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny w sprawie, jak i prawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne, nie naruszając przy tym przepisów prawa. Wykonanie przedmiotowych otworów okiennych nastąpiło w warunkach samowoli budowlanej, tym samym zachodziły podstawy do wszczęcia postepowania naprawczego w trybie art. 50-51 P.b. Ponadto wskazał, że przedmiotowy budynek objęty jest ochroną konserwatorską i w sprawie uzyskano stanowiska dwóch organów konserwatorskich, tj. Stołecznego Konserwatora Zabytków i Mazowieckiego WKZ. Organ odwoławczy podkreślił, że w obecnym stanie wykonanie trzech okien w zachodniej elewacji ww. budynku narusza przepisy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (tj. § 9 ust. 8 pkt 4 planu miejscowego z 2008 r.), pozostając jednocześnie niezgodnym ze stanowiskiem organu konserwatorskiego. Wskazał, że PINB słusznie, stwierdzając wykonanie robót budowlanych z naruszeniem art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b., które zostały już zakończone, nałożył obowiązek wynikający z art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 P.b. Odnosząc się do zarzutów odwołania WINB przypomniał, że nie jest organem właściwym do kwestionowania formy w jakiej organ konserwatorski zajmuje stanowisko w sprawie. Jednocześnie wskazał na wiążący dla organów nadzoru budowlanego charakter opinii Mazowieckiego WKZ. Z tego względu przedstawiona na etapie postępowania odwoławczego opinia rzeczoznawcy nie wnosi do sprawy istotnych okoliczności. Nie została ona bowiem zaopiniowana przez organ właściwy ds. ochrony zabytków. Nie było też podstaw do wyznaczania rozprawy administracyjnej z udziałem organu konserwatorskiego, a organ konserwatorski swoje stanowisko wyraził na podstawie kompletnych akt sprawy. W związku z tym stanowisko organu konserwatorskiego w tym zakresie jest dla tutejszego organu jednoznaczne i ostateczne. Organ odwoławczy wskazał, że PINB nie można zarzucić obrazy przepisów prawa materialnego, jak też procesowego, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. W ramach prowadzonego postępowania w niniejszej sprawie PINB wyczerpująco zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy jak również dokonał oceny zebranego materiału dowodowego zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami zawartymi w K.p.a. Argumenty przedstawione przez skarżącą w odwołaniu nie wnoszą do sprawy istotnych elementów i w świetle Prawa budowlanego nie mogą skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji organu I instancji. Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa, domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. W skardze sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia art. 7 i art. 77 K.p.a.; art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b.; art. 85 § 1 i art. 89 § 2 K.p.a.; art. 106 K.p.a. w zw. z art. 39 ust. 3 P.b.; § 9 ust. 8 pkt 4 uchwały nr XLII/1299/2008 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 23 października 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu pod Skocznią – część I; art. 6, art. 8 i art. 11 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Mazowiecki WINB wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 36/19, uwzględniając skargę, wskazał, że ustalenie przez organ, że obiekt został wpisany do gminnej ewidencji zabytków, zgodnie z art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego zobowiązuje organ do uzyskania odpowiedniego postanowienia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Zajęcie stanowiska przez organ ochrony konserwatorskiej następuje w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Z tego puntu widzenia uzyskanie stanowiska w formie pisma bez zachowania właściwej formy, bez możliwości zaskarżenia przez stronę, stanowiło istotne naruszenie przepisów, które niewątpliwie mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Natomiast w odniesieniu do przewidzianej w ww. planie miejscowym ochrony konserwatorskiej Sąd stwierdził, że powoływana w niniejszej sprawie treść planu miejscowego jest jedyną formą ochrony konserwatorskiej budynku określoną w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że plan ten nie przewiduje konieczności uzyskania dla robót budowlanych w przedmiotowym budynku akceptacji konserwatora zabytków. Dlatego Sąd uznał, że to organy nadzoru budowlanego winne samodzielnie dokonać oceny zgodności wykonanych robót budowlanych z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem oba organy uznały, że stanowisko konserwatora wyrażone we wskazanych na wstępie tego uzasadnienia pismach, jest dla nich wiążące. Dokonując takiej oceny niewątpliwie należało ustosunkować się do stanowiska strony skarżącej, co do zakresu ochrony ustalonej w miejscowym planie, w szczególności wyjaśnienia wymagało określenie "zachowania i ochrony ciągłej pierzei ulicy tworzonej poprzez ciąg budynków (kamienic)". W ocenie Sądu, również i to uchybienie stanowi naruszenie przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Na marginesie Sąd wskazał, że nakaz zamurowania trzech otworów okiennych nie doprowadzi do stanu sprzed dokonanej samowoli. Zostałyby zamurowane istniejące wcześniej dwa otwory doświetlające, co wedle stanowiska organów również byłoby niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W wytycznych wskazał, że PINB w pierwszej kolejności oceni zgodność wykonanych robót budowlanych z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W sytuacji uznania zgodności, przeprowadzi prawidłowo procedurę określoną w art. 39 ust. 3 P.b. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewyjaśnienie dostateczne podstaw prawnych rozstrzygnięcia oraz zamieszczenie wskazań co do dalszego postępowania niezrozumiałych i sprzecznych ze sobą oraz naruszających prawo, w kontekście zarzutów sformułowanych w ramach naruszenia prawa materialnego. Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. - art. 39 ust. 3 P.b. przez przyjęcie, że przepis ten ma zastosowanie w postępowaniu toczonym w trybie art. 51 P.b., podczas gdy z jego brzmienia wynika obowiązek jego stosowania w postępowaniu prowadzonym w związku z uzyskaniem pozwolenia na budowę lub rozbiórkę obiektu, czyli postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 32 i nast. Prawa budowlanego; - "art. 2 ust. 2" P.b. przez przyjęcie, że ustawa – Prawo budowlane daje samodzielną podstawę dla organów działających na jej podstawie do oceny treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie ochrony zabytków w kontekście wykonanych prac budowlanych, podczas gdy z przepisu tego wynika brak możliwości naruszenia kompetencji organów służb konserwatorskich w tym obszarze i ich właściwość do oceny zgodności prac budowlanych z zapisami planu w tej kwestii. W odpowiedzi na skargę kasacyjną (wniesiona w terminie o jakim mowa w ar. 179 p.p.s.a.) skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. W piśmie procesowym z dnia 7 listopada 2022 r. Wspólnota przedstawiła dodatkowa argumentację w sprawie. W związku z zarządzeniem z dnia 30 sierpnia 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2021 r. poz. 2095 ze zm.), skierował sprawę na posiedzenie niejawne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji w dostateczny sposób wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia, stając na stanowisku, zgodnie z którym w sprawie wymagane było uzyskanie uzgodnienia konserwatorskiego w formie przewidzianej prawem (art. 39 ust. 3 P.b.), jak i to, że organy nadzoru budowlanego powinny dokonać własnej oceny zgodności przedmiotowych robót budowlanych z treścią planu miejscowego, w zakresie w jakim plan ten ustala ochronę konserwatorską, co wymagałoby w szczególności wyjaśnienia co należy rozumieć przez "zachowanie i ochronę ciągłej pierzei ulicy tworzonej poprzez ciąg budynków (kamienic)" –art. 1 ust. 2 pkt 4, art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2004 r. Nr 80 poz. 717 ze zm.); § 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1587); art. 7 pkt 4 i art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku narusza art. 141 § 4 p.p.s.a. Jeżeli zaś tak skonstruowane uzasadnienie nie przekonuje organu administracyjnego, który de facto stoi na innym stanowisku niż wyraził Sąd I instancji, co wynika z pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa materialnego, to tego rodzaju okoliczność zasadniczo potwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane prawem elementy, o jakich mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W tym miejscu wskazać organowi należy, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować oceny prawnej wyrażonej przez sąd administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Artykuł 141 § 4 p.p.s.a. dotyczy bowiem tylko elementów konstrukcyjnych uzasadnienia wyroku. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przechodząc do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, a dotyczących naruszenia prawa materialnego; po pierwsze, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej przeprowadzenie postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 P.b. dotyczącego obiektu objętego ochrona konserwatorską wymaga uzgodnienia z właściwym konserwatorem zabytków. To, że taki wymóg nie został wprost wyrażony w Prawie budowlanym nie oznacza, że na podstawie przepisów tej ustawy nie wynika norma prawna, która formułuje tego rodzaju regułę. Skoro w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków, to tym bardziej uzyskanie uzgodnienia wojewódzkiego konserwatora zabytków jest obligatoryjne w przypadku prowadzenia postępowania związanego z legalizacją robót budowlanych przy takim obiekcie. Pozbawione podstaw byłoby bowiem różnicowanie sytuacji inwestora, który ubiegając się o wydanie pozwolenia na prowadzenie prac przy obiekcie budowlanym znajdującym się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, jest zobligowany uzyskać uzgodnienie wojewódzkiego konserwatora zabytków i inwestora, wobec którego prowadzone jest postępowanie zmierzające do zalegalizowania samowolnie wykonanych robót budowlanych. Postępowanie regulowane przepisem art. 51 P.b. ma charakter naprawczy. Wobec tego sposób doprowadzenia obiektu budowlanego ujętego w gminnej ewidencji zabytków do stanu zgodnego z prawem zależy od stanowiska wojewódzkiego konserwatora zabytków. A zatem posiada usprawiedliwione podstawy pogląd, zgodnie z którym przepis art. 39 ust. 3 P.b. ma zastosowanie do postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 50-51 P.b. (por. wyroki NSA: z 2 lutego 2017 r., II OSK 1249/15; z 8 grudnia 2016 r., II OSK 676/15; z 20 czerwca 2012 r., II OSK 524/11; z 27 stycznia 2010 r., II OSK 153/09). Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 39 ust. 3 P.b. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Po drugie, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej żadne przepisy obowiązującego prawa nie wyłączają kompetencji organu nadzoru budowlanego, w sytuacji gdy postępowanie prowadzi też konserwator zabytków. Ani w uregulowaniach Prawa budowlanego, ani w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie występują w tym względzie żadne wyłączenia (art. 2 ust. 2 pkt 3 P.b. i art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami) – por. wyrok NSA z 17 grudnia 2014 r., II OSK 961/13. Wręcz odwrotnie art. 2 ust. 2 pkt 3 P.b. stanowi, że przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów odrębnych, w tym przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami m.in. w odniesieniu do obiektów i obszarów objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wymieniony wyżej przepis należy rozumieć w ten sposób, że między omawianymi aktami prawnymi zachodzi relacja współstosowania ustaw, w tym znaczeniu, że do obiektów budowlanych (robót budowlanych) objętych ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stosuje się zarówno przepisy tej ustawy, jak i przepisy Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z 22 stycznia 2013 r., II OSK 1733/11). Stąd właśnie Sąd I instancji w sposób niewadliwy ocenił, że organy nadzoru budowlanego winne samodzielnie dokonać oceny zgodności wykonanych robót budowlanych z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tego rodzaju stanowisko zawiera usprawiedliwione podstawy również i z tego względu, że przepisy planu miejscowego to powszechnie obowiązujące źródło prawa, które wiąże w sposób abstrakcyjny nieoznaczonych adresatów, w tym także organy administracyjne. Oznacza to, że także organy nadzoru budowlanego są uprawnione do samodzielnego stosowania przepisów planu, w tym oceny czy objęte postępowaniem roboty budowlane są zgodne z planem miejscowym także w zakresie ochrony konserwatorskiej, co w tej sprawie wymagało wyłożenia treści planu w zakresie określenia "zachowania i ochrony ciągłej pierzei ulicy tworzonej poprzez ciąg budynków (kamienic)", jak stanowi § 9 ust. 8 pkt 4 uchwały nr XLII/1299/2008 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 23 października 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu pod Skocznią – część I (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2008 r. Nr 210 poz. 8300) w zamach zasad ochrony dziedzictwa kulturowego, zabytków i dóbr kultury współczesnej. Taki bowiem wymóg prawny, a skierowany do nieoznaczonej liczby adresatów, zawiera ww. plan miejscowy z 2008 r. Nie oznacza to oczywiście, że w tym zakresie organ nadzoru budowlanego nie mógłby oprzeć się na stanowisku organu konserwatorskiego. Nie zmienia to faktu, że i w tym elemencie decyzja organu nadzoru budowlanego powinna zawierać stosowne wyjaśnienie, z jakich dokładnie względów konkretne roboty budowlane nie są zgodne z planem miejscowym, w tym w odniesieniu do ochrony konserwatorskiej, którą to ocenę organ nadzoru budowlanego powinien wyrazić w swojej decyzji z uwzględnieniem art. 2 ust. 2 pkt 3 P.b. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia "art. 2 ust. 2" P.b. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.