I OZ 1024/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka po rozpoznaniu w dniu 29 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Komendanta Komisariatu Policji I w R. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SO/Rz 3/19 o wymierzeniu Komendantowi Komisariatu Policji I w R. grzywny w sprawie z wniosku K. R. o wymierzenie Komendantowi Komisariatu Policji I w R. grzywny za nieprzekazanie w terminie skargi na bezczynność organu postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z 14 sierpnia 2019 r., II SO/Rz 3/19, po rozpoznaniu wniosku K. R. o wymierzenie Komendantowi Komisariatu Policji I w R. grzywny za nieprzekazanie w terminie skargi na bezczynność organu wymierzył Komendantowi Komisariatu Policji I w R. grzywnę w wysokości 200 zł (pkt 1) oraz zasądził od Komendanta Komisariatu Policji I w R. na rzecz K. R. kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2). W uzasadnieniu Sąd podniósł, że stosownie do treści art. 54 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a.") w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. W myśl zaś art. 54 § 2 p.p.s.a., organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. W razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2-2c p.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy, czyli do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 55 § 1 p.p.s.a.). Art. 54 § 2 p.p.s.a., nie będzie stosowany w przypadku gdy przedmiotem skargi jest bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej. Stosownie bowiem do art. 21 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 z późn. zm.; dalej jako: "u.d.i.p.") do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy p.p.s.a., z tym że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Oznacza to, że obowiązek przekazania Sądowi akt sprawy i odpowiedzi na skargę, poza nadzwyczajnym przypadkiem wymienionym w art. 54 § 3 p.p.s.a., ma charakter bezwzględny. W konsekwencji organ, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi musi w taki sposób wykonać nałożony na niego obowiązek przekazania powyższych dokumentów Sądowi, aby w sytuacji, gdy skarżący skorzysta z przyznanego mu na mocy art. 55 § 1 p.p.s.a. uprawnienia, móc skutecznie udowodnić dochowanie ustawowego terminu. Użyte przez ustawodawcę w art. 55 § 1 p.p.s.a. sformułowanie "sąd może orzec" o wymierzeniu organowi grzywny oznacza, że podejmując rozstrzygnięcie w tej sprawie Sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., a także okoliczność, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. Niemniej jednak, wymierzenie grzywny organowi może nastąpić w każdym przypadku niewypełnienia obowiązków, nawet jeżeli dopełnienie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. nastąpiło jeszcze przed rozpoznaniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny. Sformułowanie zawarte w art. 55 § 1 nakazuje bowiem przyjąć, że grzywna, o jakiej mowa w tym przepisie, ma charakter mieszany: dyscyplinująco-restrykcyjny (por. postanowienie NSA z 5 lipca 2006 r., II OSK 1024/06, ONSAiWSA, nr 6 z 2006, poz. 156). Do jej wymierzenia wystarcza niewykonanie w terminie obowiązku przewidzianego w art. 54 § 2 p.p.s.a. Sąd po zbadaniu znajdujących się w aktach sprawy dowodów, nie miał wątpliwości, że Komendant Komisariatu Policji I w R. naruszył art. 21 pkt 1 u.d.i.p., bowiem nie przekazał do Sądu skargi K. R. na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej. Z treści potwierdzonej za zgodność z oryginałem przez radcę prawnego kopii skargi na bezczynność Komendanta Komisariatu Policji I w R. z datą "17 czerwca 2018 r." wynika, że skarga ta wpłynęła do Komisariatu Policji I w R. 17 czerwca 2019 r. Natomiast jak wynika z daty pieczęci WSA w Rzeszowie odbitej na skardze sądowoadministracyjnej K. R. na bezczynność tego organu zarejestrowanej pod sygn. II SAB/Rz 75/19, skarga ta wraz z odpowiedzią na skargę została złożona przez organ w sądzie 19 lipca 2019 r., czyli z oczywistym przekroczeniem 15 dniowego terminu, o jakim mowa w art. 21 pkt 1 u.d.i.p. Organ w odpowiedzi na wniosek o ukaranie grzywną podniósł, że skarga na bezczynność wpłynęła do Komisariatu 19 czerwca 2019 r., zaś informacje których zażądał skarżący nie mają charakteru informacji publicznej, stąd do przekazania skargi stosował art. 54 § 2 p.p.s.a. wskazujący na 30-dniowy termin przekazania skargi wraz z odpowiedzią i aktami. Te twierdzenia nie mogły mieć jednak wpływu na ocenę zasadności wniosku. Nie podlega kwestii, że w przedmiotowej skardze K. R. zarzucił Komendantowi bezczynność w udzieleniu informacji publicznej zgodnie z jego wnioskiem z 17 maja 2019 r. Kwestia oceny charakteru tej informacji należy do WSA rozpoznającego skargę na bezczynność, nie zaś do organu, który w przypadku złożenia skargi na bezczynność w udzieleniu informacji publicznej, winien bezwzględnie stosować się do art. 21 pkt 1 u.d.i.p., niezależnie od swego stanowiska w sprawie. Innymi słowy, organ zobowiązany był do przekazania skargi K. R. wraz z odpowiedzią na skargę i aktami w terminie 15 dni licząc od dnia jej wpływu, mimo że w jego ocenie złożony wniosek nie obejmował informacji publicznej. Podana przez organ data wpływu skargi określona na dzień 19 czerwca 2019 r. w tych okolicznościach nie mogła spowodować oddalenia wniosku o ukaranie grzywną, gdyż nie zmieniała faktu naruszenia obowiązku określonego w art. 21 pkt 1 u.d.i.p. Różnice w stanowiskach stron, co do dokładnej daty wpływu skargi wobec jednoznacznej treści powyższej regulacji oraz faktu wpływu skargi wraz z odpowiedzią na skargę do WSA dopiero 19 lipca 2019 r., nie mogły wpłynąć na decyzję Sądu. Jak już podkreślono wyżej, do wymierzenia grzywny wystarcza niewykonanie przez organ w terminie obowiązku przewidzianego w art. 54 § 2 p.p.s.a. lub w art. 21 pkt 1 u.d.i.p. Sąd wymierzając grzywnę wziął pod uwagę rozmiary tego opóźnienia, błędny pogląd organu na temat stosowania art. 54 § 2 p.p.s.a., oraz to, że ostatecznie Komendant przekazał skargę do Sądu. Jakkolwiek powyższe względy nie usprawiedliwiają stwierdzonego opóźnienia, to musiały wpłynąć na ustalone w sentencji rozmiary wymierzonej grzywny. Jednocześnie kwestia różnicy w datach wpływu skargi do Komisariatu Policji I w R. nie wpłynęła na wymiar grzywny, bowiem zamykała się ona w nieznacznym czasie dwóch dni. Ewentualne opóźnienie tego rodzaju nie nosi charakteru uporczywego niewywiązywania się z ustawowych obowiązków organu. Jak trafnie uznaje NSA, przy skróconym ustawowo terminie przekazania skargi do 15 dni przekroczenie tego terminu zaledwie o dwa dni należy uznać za nieznaczne. (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2011 r., I OZ 1013/11). Ponieważ organ nie wykonał w terminie ustawowego obowiązku i ustalone w sprawie okoliczności odpowiadają dyspozycji art. 55 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 u.d.i.p. oraz art. 154 § 6 p.p.s.a., to Sąd uznał wniosek za uzasadniony, i wymierzył organowi w pkt I postanowienia grzywnę w wysokości 200 zł. O zwrocie kosztów postępowania, w pkt II sentencji, orzeczono na podstawie art. 64 § 3 w zw. z art. 200, art. 205 § 2 w zw. z art. 210 § 2 p.p.s.a. Zażalenie na powyższe postanowienie wywiódł Komendant Komisariatu Policji I w R., zaskarżając je w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że skarga skarżącego została przekazana do WSA w Rzeszowie 19 lipca 2019 r. mając na względzie termin określony w art. 54 § 2 p.p.s.a., gdyż w przedmiotowej sprawie organ nie stosował przepisów u.d.i.p. Organ przekazał skargę wraz z aktami sprawy, przed otrzymaniem wniosku o ukaranie, tym samym nałożenie grzywny winno być uznane za bezcelowe i bezprzedmiotowe. W odpowiedzi na zażalenie K. R. wniósł o jego oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 54 § 1 i 2 p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Organ zobligowany jest przekazać skargę wniesioną za jego pośrednictwem do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia jej wniesienia wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę. Natomiast jeśli sprawa dotyczy udostępnienia informacji publicznej, termin przekazania sądowi skargi jest krótszy i wynosi, na podstawie z art. 21 pkt 1 u.d.i.p., 15 dni. Z kolei w świetle art. 55 § 1 p.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Należy w tym miejscu wskazać na uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 3 listopada 2009 r., II GPS 3/09, w której przesądzono o charakterze instytucji wymierzenia grzywny. Wskazano bowiem, że grzywna z art. 55 § 1 p.p.s.a. ma mieszany, tj. dyscyplinująco-restrykcyjny charakter. Jej celem jest nie tylko doprowadzenie do tego, by organ przekazał sądowi administracyjnemu skargę wraz z aktami sprawy i swoim stanowiskiem, ale także ma ona być sankcją za naruszenie podstawowego prawa jednostki do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Ponadto ma ona również funkcję prewencyjną, której celem jest zapobieżenie naruszeniom prawa w przyszłości. Powołane przepisy pozwalają sądowi na wymierzenie grzywny po spełnieniu łącznie dwóch warunków, tj. złożenia przez stronę wniosku o wymierzenie organowi grzywny oraz stwierdzenia uchybienia przez organ terminu do przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Przesłanką do wymierzenia grzywny jest fakt nieprzekazania skargi sądowi administracyjnemu, bez względu na powody niedopełnienia obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. To, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi, pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, może mieć jedynie wpływ na jej wysokość. A zatem sąd administracyjny rozstrzygając w kwestii wysokości wymierzenia grzywny powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, oraz czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. Wskazać również trzeba, że przekazanie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę jest bezwzględnym obowiązkiem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono. W niniejszej sprawie skarga dotyczyła informacji publicznej. Nie ulega wątpliwości, że organ nie wypełnił obowiązków z art. 54 § 2 p.p.s.a. w zw. art. 21 pkt 1 u.d.i.p., gdyż przekazanie skargi odbyło się po terminie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego argumenty zażalenia nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Nie może bowiem być uzasadnieniem dla niewywiązania się organu z obowiązku określonego w art. 54 § 2 p.p.s.a. twierdzenie, że w przedmiotowej sprawie organ kierował się przepisami ogólnymi p.p.s.a. i odpowiadając na wniosek o dostęp do informacji publicznej nie stosował przepisów u.d.i.p. Rację ma bowiem Sąd I instancji wskazując, że: "Nie podlega kwestii, że w przedmiotowej skardze K. R. zarzucił Komendantowi bezczynność w udzieleniu informacji publicznej zgodnie z jego wnioskiem z 17 maja 2019 r. Kwestia oceny charakteru tej informacji należy do WSA rozpoznającego skargę na bezczynność, nie zaś do organu, który w przypadku złożenia skargi na bezczynność w udzieleniu informacji publicznej, winien bezwzględnie stosować się do art. 21 pkt 1 u.d.i.p., niezależnie od swego stanowiska w sprawie". Biorąc jednak pod uwagę okoliczność, że organ ostatecznie przekazał do Sądu skargę wraz aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, wymierzenie grzywny w tej sytuacji ma przede wszystkim charakter restrykcyjny, ale także prewencyjny. Nie jest bowiem pożądane, aby zaniedbania jakich dopuścił się organ, występowały w przyszłości. Podkreślić także należy, że Sąd I instancji orzekając o wymierzeniu grzywny miał powyższe na uwadze. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego grzywna w wysokości 200 zł jest adekwatna do zawinienia organu. Wymierzenie grzywny w takiej wysokości pozwala na osiągnięcie celów, dla których środek ten został przewidziany. Z uwagi zaś na brak zakwestionowania w zażaleniu punktu 2 zaskarżonego postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny nie poczynił rozważań w tej kwestii. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.