II OSK 2341/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Piotr Broda /spr./ Protokolant starszy inspektor sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 21 sierpnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.K. i W.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 30 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Bk 236/17 w sprawie ze skargi J.K. i W.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Bk 236/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę J.K. i W.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] 2017r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Wnioskiem z dnia [...] 2016r. J. i W.K. zwrócili się do Wójta Gminy R. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] 2014 r., którą odmówiono im ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr [...] położonej w miejscowości P. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Suwałkach postanowieniem z dnia [...] 2016r. wznowiło postępowanie a następnie decyzją z dnia [...] 2016r. odmówiło uchylenia wskazanej decyzji. We wniosku o ponowne rozpoznanie skarżący wskazali na konieczność uzupełnienia postępowania o dane dotyczące ich stanu zdrowia, jak również o informacje dotyczące osoby o nazwisku D. i posiadanych przez nią nieruchomościach. Nadto ustalenie pierwotnego numeru geodezyjnego należącej do nich działki oraz przeprowadzenie wizji lokalnej. Wobec utraty możliwości rozpoznania sprawy przez SKO w Suwałkach sprawa została przekazana do SKO w Białymstoku, które decyzją z dnia [...] 2017r. utrzymało w mocy decyzję SKO w Suwałkach z dnia [...] 2016r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że nowe okoliczności o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. powinny przedstawiać stan faktyczny lub prawny, który istniał w chwili wydania decyzji, a nie był znany organowi. Tymczasem uchwała na którą wskazują skarżący została podjęta i weszła w życie już po wydaniu kwestionowanej decyzji. Z kolei okoliczność, że nieruchomość była wcześniej zabudowana pozostaje bez wpływu na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku po rozpoznaniu wniesionej od powyższej decyzji skargi uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Sąd zwrócił uwagę, że pierwotną przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy dla działki skarżących było położenie działki w strefie wyłączonej spod zabudowy na mocy rozporządzenia Wojewody Podkarpackiego z dnia 25 lutego 2005r. w sprawie obszaru chronionego krajobrazu "Pojezierze Północnej Suwalszczyzny" i wynikającym z tego rozporządzenia zakazu lokalizowaniu obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. W ocenie Sądu podnoszone we wniosku wznowieniowym okoliczności nie mają żadnego wpływu na poprawność rozstrzygnięcia w sprawie. Także modyfikacja wniosku przez skarżących nie uzasadniała uchylenia decyzji wznowieniowych. Odnośnie zarzutu dotyczącego barku udziału w postępowaniu K.Z. Sąd wskazał, że wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony, która została pozbawiona prawa do udziału w postępowaniu. W skardze kasacyjnej J.K. i W.K. zaskarżyli powyższy wyrok w całości zarzucając: I. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci: 1. naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. i art. 7 k.p.a. w zw. z art. 149 § 2 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że organy podjęły wszystkie czynności niezbędne do dokładne wyjaśnienia sprawy i zebrały w sposób wyczerpujący materiał dowodowy, a tym samym rozpatrzyły cały materiał dowodowy pomimo tego, że skarżący wnosili o przeprowadzenie konkretnych dowodów mających istotne znaczenie dla wyniku sprawy, 2. naruszenie art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 151 i art. 282 § 1 p.p.s.a., art. 412 § 1 k.p.c. oraz art. 28 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. i art. 149 § 1 i 2 k.p.a. poprzez uznanie, że przeprowadzenie postępowania z pominięciem stron postępowania, w tym współwłaścicielki nieruchomości, której dotyczy postępowanie, było zgodne z wymienionymi przepisami, 3. naruszenie art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 i art. 28 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., art. 9 k.p.a. i art. 149 § 1 i 2 k.p.a. poprzez pominięcie faktu, że decyzja z dnia 12 czerwca 2014r. została wydana z pominięciem współwłaścicielki działki J.K. II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego w postaci: 1. naruszenia § 4 ust. 3 pkt 1 uchwały Nr XII/88/2015 Sejmiku Województwa Podlaskiego z dnia 22 czerwca 2015r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "Pojezierze Północnej Suwalszczyzny" poprzez nieuwzględnienie, że skarżący zmodyfikowali swój wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i wnieśli o odtworzenie istniejącego na działce nr [...] siedliska składającego się między innymi z budynku mieszkalnego, poprzez przystosowanie tego siedliska na budynek rekreacji indywidualnej. Na tej podstawie skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2018r., poz. 1302 ze zm. dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Niezasadne są podniesione zarzuty naruszenia przepisów postępowania (art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. i art. 282 § 1 p.p.s.a. oraz art. 7 k.p.a., art. 149 § 2 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 412 § 1 k.p.c. oraz art. 28 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., art. 9 k.p.a. i art. 149 § 1 i 2 k.p.a.). Niewątpliwie nie stanowi naruszenia wskazanych przepisów sytuacja, w której Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie ze swą kompetencją wyrażoną w art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( tekst jedn. Dz. U. z 2016r. poz. 1066 ze zm. dalej: "p.u.s.a.") dokonał oceny zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego pod kątem jej zgodności z przepisami prawa stanowiącymi podstawę prawną rozstrzygnięcia tej decyzji oraz przepisami regulującymi postępowanie, w którym kontrolowana decyzja została wydana, a postępowanie sądowoadministracyjne zostało przeprowadzone zgodnie z postanowieniami p.p.s.a. Naruszenie przepisów art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. ma miejsce wówczas, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, albo wykonuje ją przy zastosowaniu innych kryteriów niż zgodność z prawem. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Z kolei okoliczność, iż strona nie zgadza się ze stanowiskiem sądu pierwszej instancji nie może uzasadniać zarzutu naruszenia powyższego przepisu. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej organy prawidłowo uznały a Sąd I instancji zaakceptował takie stanowisko, że wnioskowane przez stronę dowody nie miały znaczenia dla rozstrzygnięci sprawy. W sytuacji gdy podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy dla działki skarżących był zakaz zabudowy wynikający z treści rozporządzenia Wojewody Podlaskiego, ustalenie, że działka była w przeszłości zabudowa pozostaje bez wpływu na prawidłowość wydanej w tym zakresie decyzji. Dlatego też prowadzenie postępowania dowodowego mającego na celu wykazanie tego faktu było bezprzedmiotowe. Nie ma również znaczenia fakt modyfikacji treści wniosku w zakresie ustalenia warunków zabudowy, bowiem postępowanie było prowadzone w ramach postępowania wznowieniowego, gdzie organy miały na celu ustalenie, czy istniały podstawy do uchylenia pierwotnej decyzji w oparciu o wskazane przez stronę przesłanki wznowieniowe. Z całą pewności modyfikacja wniosku o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy nie stanowi okoliczności w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. uzasadniającej uchylenie decyzji w stosunku do której wszczęto postępowanie wznowieniowe. Słusznie bowiem Sąd I instancji wskazał, że nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. muszą istnieć w dniu wydania decyzji. Natomiast treść wniosku została zmieniona na etapie postępowania wznowieniowego. Podobnie jak bez znaczenia pozostaje okoliczność podjęcia po wydaniu decyzji przez Sejmik Województwa Podlaskiego uchwały regulującej możliwość zabudowy na terenach objętych ochroną, bowiem również ten dowód nie istniał w chwili wydania kwestionowanej decyzji. Nadto wskazać należy, że postępowanie w przedmiocie ustalenia istnienia przesłanek do wznowienia postępowania nie może być wykorzystywane do pełnej merytorycznej kontroli decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Postępowanie to może odnosić się wyłącznie do kwestii ustalenia istnienia kwalifikowanych wad procesowych wyliczonych w art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a. Chybione są również argumenty skargi kasacyjnej wskazujące na niewłaściwe ustalenie przez organ stron postępowania i w konsekwencji niezapewnienie jednej z nich (K.K.Z.) czynnego udziału w postępowaniu oraz naruszenie zasady informowania stron o przysługujących im uprawnieniach. Jak słusznie wskazał organ na etapie prowadzonego postępowania wznowieniowego z posiadanych dokumentów nie wynikało, że wskazana przez skarżących osoba posiada przymiot strony postępowania. Na taką okoliczność wskazał skarżący na etapie skargi do Sądu I instancji, przedkładając wypis z rejestru gruntów aktualny na dzień 1 marzec 2017 r. Przy czym z przedłożonego dokumentu nie wynika, że organ wadliwie ustalił krąg stron postępowania na dzień wydania kwestionowanej decyzji. Jednocześnie wskazana przez skarżących strona nie wykazała w tym zakresie żadnej aktywności. Stąd też jako prawidłowe należało przyjąć stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że uczestnictwo w postępowaniu administracyjnym jest prawem, a nie obowiązkiem strony. Dlatego tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu jest uprawniony do podnoszenia zarzutu, co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również Sądu rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który niejako z urzędu nie ma podstaw do podnoszenia, że podmiot niewnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym ( por. wyrok NSA z dnia 10 maja 2019r. sygn. akt II OSK 420/19, LEX nr 2679219). Zasadny jest również argument, że przesłanka wznowieniowa polegająca na niezapewnieniu stronie udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) wiąże się ściśle z art. 147 k.p.a., stosownie do którego wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Takie rozwiązanie ustawowe powoduje, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesie zarzut zaistnienia wskazanej przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że nie wszystkie podmioty, które powinny brać udział w postępowaniu, zostały do udziału w nim dopuszczone ( por. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2019r. sygn. akt. II OSK 939/2018, LEX nr 2636087), a z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Niezrozumiały jest zarzut pominięcia w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy osoby J.K., który to zarzut nie został w żaden sposób uzasadniony. Z akt postępowania wynika, że J.K. otrzymała odpis przedmiotowej decyzji oraz brała czynny udział w postępowaniu składając odwołanie od tej decyzji oraz skargę do sądu. Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci § 4 ust. 3 pkt 1 uchwały Nr XII/88/2015 Sejmiku Województwa Podlaskiego z dnia 22 czerwca 2015r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "Pojezierze Północnej Suwalszczyzny", która z uwagi na datę jej podjęcia nie mogła znaleźć w sprawie zastosowania, bowiem nie stanowiła nowej okoliczności w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. istniejącej w dniu wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla działki skarżących. Zatem bez znaczenia pozostaje treść zawartej w niej regulacji. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.