I SA/Bk 306/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Marian Zalewski, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz (spr.),, sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Regionalnego w B. na uchwałę Rady Miasta S. z dnia (...) czerwca 2018 r. nr (...) w przedmiocie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Miasta S. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w paragrafie 1 pkt 1 lit a-f W dniu 8 czerwca 2018 r. Rada Miasta S. podjęła uchwałę Nr XLV/275/18 w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Miasta S. Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego z 2018 r. poz. 2690. Jako podstawę prawną podjęcia uchwały wskazano art. 12 ust 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tj. Dz. U. 2016, poz. 487, z późn. zm., dalej: u.w.w.t.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U.2019.506 z dnia 2019.03.15). W § 1 pkt 1 lit. "a" - "f’ wskazanej uchwały postanowiono, że punkty sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży oraz poza miejscem sprzedaży nie mogą być usytuowane w odległości mniejszej niż 20 metrów od szkół, przedszkoli, żłobków, kościołów, cerkwi i cmentarzy. Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1 i art. 53 § 2 a i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. 2017, poz. 1369 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) oraz art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. prawo o prokuraturze (tj. Dz. U. 2017, poz. 1767 z późn. zm. dalej: pr.prok.) Prokurator Regionalny w B. wywiódł skargę na ww. uchwałę Rady Miasta S. Zarzucił jej istotne naruszenie prawa, tj. art. 12 ust. 3 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 u.w.w.t. polegające na postanowieniu w § 1 pkt 1 lit. "a" - "f’ ww. uchwały, że punkty sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży oraz w miejscu sprzedaży nie mogą być usytuowane w odległości mniejszej niż 20 m od szkół, przedszkoli, żłobków, kościołów, cerkwi i cmentarzy, która to odległość pozostaje w oczywistej i rażącej sprzeczności z celami wskazanej ustawy, tj. koniecznością realizowania obowiązku ograniczania dostępności do alkoholu, w szczególności w stosunku do osób małoletnich oraz tworzeniu warunków motywujących powstrzymywanie się od jego spożywania. Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości. W uzasadnieniu podniósł, że § 1 pkt 1 lit. "a" - "f" pozostaje w całkowitej i oczywistej sprzeczności z celami u.w.w.t. Swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów tej ustawy, a tworzenie zasad stojących w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę oznacza naruszenie prawa. Prokurator wskazał, że odległość 20 m od obiektów chronionych oznacza bliskie, bezpośrednie sąsiedztwo z tymi obiektami, co w oczywisty sposób kłóci się z koniecznością realizowania obowiązku ograniczania dostępności do alkoholu, w szczególności w stosunku do osób nieletnich. Podkreślił, że przeciwdziałanie alkoholizmowi i wychowanie w trzeźwości wymaga środków rzeczywiście i faktycznie zmierzających do ograniczenia spożycia alkoholu i jego dostępności. Przyjęcie przez Radę Miasta S. odległości 20 metrów punktów sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu i poza miejscem sprzedaży od miejsc chronionych w żaden sposób nie ogranicza dostępności do alkoholu, ani nie tworzy warunków chociażby motywujących do powstrzymywania się od jego spożywania. Wręcz przeciwnie, jaskrawo kłóci się z celami profilaktyki w zakresie przeciwdziałania i zapobiegania alkoholizmowi. Rada Miasta S. wywiodła odpowiedź na ww. skargę wnosząc o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Ewentualnie, z ostrożności procesowej, wniosła o oddalenie skargi w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania od skarżącego według norm przepisanych. W uzasadnieniu wyjaśniła, że w dniu 10 czerwca 2019 r. została podjęta uchwała Nr IX/52/19 w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Miasta S. Zgodnie z § 2 tej uchwały traci moc uchwała Rady Miasta S. z dnia 8 czerwca 2018 r. (nr XLV/275/l 8). Z ostrożności procesowej wskazała, że przedmiotowa skarga jest bezzasadna, albowiem ww. uchwała została podjęta w ramach swobodnych i autonomicznych uprawnień przysługujących organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego i w zgodzie z celami u.w.w.t., jakimi są m.in. ograniczenie dostępności alkoholu i odpowiednie motywowanie mieszkańców do wstrzemięźliwości w jego spożywaniu. Ustawodawca w treści ustawy nie wskazuje konkretnie jaka jest odpowiednia odległość punktów sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży od szkół, przedszkoli, żłobków, kościołów, cerkwi, cmentarzy i innych. Pozostawia on pewnego rodzaju "luz decyzyjny" organowi stanowiącemu, podporządkowując go oczywiście celom wynikającym z u.w.w.t. Rada podała, że kwestionowana uchwała wskazywała minimalną odległość sprzedaży alkoholu od miejsc chronionych jak i punkt od którego ma nastąpić pomiar odległości pomiędzy tymi miejscami a danym punktem sprzedaży napojów alkoholowych. Pismem procesowym z dnia 8 lipca 2019 r. Prokurator Regionalny w B. podtrzymał swoją skargę wskazując, że istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów prawnych i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. Podjęcie przez Radę Miasta S. uchwały z dnia 10 czerwca 2019 r. Nr IX/52/19 w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Miasta S., która mocą § 2 uchyla zaskarżoną uchwałę, nie oznacza, że postępowanie sądowoadministracyjne stało się bezprzedmiotowe, gdyż skutki prawne uchylenia aktu prawnego i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Wskazał, że mimo uchylenia przez Radę Miasta S. zaskarżonej uchwały nie zostało obalone domniemanie o jej zgodności z prawem, które może mieć znaczenie dla stanów faktycznych powstałych pomiędzy uchwaleniem zaskarżonej uchwały, a jej uchyleniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy odnieść się do wniosku Rady Miasta S. o umorzenie postępowania sądowego. W tym zakresie organ wskazuje na podjęcie w dniu 10 czerwca br. uchwały w sprawie ustalenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Miasta S., która w § 2 uchyliła uchwałę z dnia 8 czerwca 2018 r. Nr XLV/275/18. Sąd podziela stanowisko wyrażone przez Prokuratora Regionalnego w B., że uchylenie skarżonej uchwały nie oznacza, że postępowanie sądowoadministracyjne w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe. Skutki prawne uchylenia aktu prawnego i stwierdzenia jego nieważności są bowiem odmienne. Uchylenie uchwały przez Radę Miasta S. oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc). Natomiast stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta. Zróżnicowanie skutków instytucji stwierdzenia nieważności uchwały od instytucji stwierdzenia niezgodności z prawem, czy uchylenia uchwały ma konsekwencje prawne dla oceny bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego. Uchylenie uchwały nie czyni bowiem bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny władny jest wobec aktu prawa miejscowego stwierdzić nieważność aktu, co powoduje, że od samego początku uchwalenia akt ten nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków. Uchwałę tą należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta, co może mieć znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie tego aktu. Natomiast uchylenie uchwały przerywa skutek prawny z dniem jej uchylenia, pozostawiając w mocy skutki powstałe na podstawie uchylonej uchwały od wejścia jej do obrotu prawnego do dnia jej uchylenia (np. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2016 r., II FSK 355/14, LEX nr 2033656, postanowienie NSA z dnia 12 grudnia 2013 r., II OSK 2964/13, LEX nr 1406712). Przechodząc do oceny merytorycznej złożonej skargi należy wskazać, że kwestią sporną w sprawie pozostaje, czy ustalona odległość usytuowania miejsc sprzedaży detalicznej napojów alkoholowych od miejsc określonych w § 1pkt 1 lit. a do f skarżonej uchwały nie mniejsza niż 20 m, stanowi istotne naruszenie prawa, uzasadniające stwierdzenie nieważności przepisu prawa miejscowego na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.). W ocenie Sądu ocena zgodności z prawem zaskarżonej uchwały wymaga wyważenia dwóch wartości. Z jednej strony, konieczności ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Z drugiej natomiast, podnoszonej przez Prokuraturę, konieczności ochrony społeczeństwa, w tym zwłaszcza dzieci i młodzieży przed negatywnymi następstwami nadmiernego spożycia alkoholu, a więc także konstytucyjnie uregulowanych kwestii związanych z ochroną zdrowia publicznego (art. 31 ust. 3, art. 68 Konstytucji RP). Kompetencję gmin do wydawania aktów prawa miejscowego określa art. 40 ust. 1 u.s.g. Klauzula kompetencyjna zobowiązuje organy stanowiące gmin do wydawania aktów prawa miejscowego wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. Upoważnienie tego rodzaju zawiera między innymi art. 12 ust. 3 u.w.t.p.a., zgodnie z którym rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Przy czym, co wymaga podkreślenia, zamieszczone w powołanym przepisie upoważnienie, nie przewiduje dla rady gminy zupełnej dowolności w określaniu zasad usytuowania na jej terenie miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. Zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych muszą bowiem pozostawać w zgodzie z ogólnymi założeniami, jakie legły u podstaw uchwalenia ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Jak wskazał WSA w Lublinie w wyroku z dnia 19 czerwca 2012 r. w sprawie III SA/Lu 245/12 swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Tworzenie takich zasad, które stoją w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę oznacza naruszenie prawa. W § 1 pkt 1 lit. a do f zaskarżonej uchwały ustalono, że punkty sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu i poza miejscem sprzedaży nie mogą być usytuowane w odległości mniejszej niż 20 m od następujących obiektów: szkół, przedszkoli, żłobków, kościołów, cerkwi i cmentarzy. Mając powyższe na uwadze za uprawniony uznać należało zarzut skargi, co do naruszenia przez Radę Miasta S., przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały, obowiązku realizacji zadań, o których mowa w art. 1 i 2 u.w.t.p.a. Uchwalona przez Radę minimalna odległość usytuowania punktu sprzedaży od obiektów chronionych nie mniej niż 20 m oznacza bardzo bliskie, bezpośrednie sąsiedztwo z takimi obiektami, co w oczywisty sposób kłóci się z koniecznością realizowania obowiązku ograniczania dostępności do alkoholu, w szczególności w stosunku do osób nieletnich. Ponadto należy mieć na uwadze, iż z samej ustawy wynika zakaz sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych na terenie szkół oraz innych zakładów i placówek oświatowo-wychowawczych, opiekuńczych i domów studenckich, na terenie zakładów pracy oraz miejsc zbiorowego żywienia pracowników, w miejscach i czasie masowych zgromadzeń, w środkach i obiektach komunikacji publicznej, w obiektach zajmowanych przez organy wojskowe i spraw wewnętrznych, jak również w rejonie obiektów koszarowych i zakwaterowania przejściowego jednostek wojskowych (art. 14 ust. 1 u.w.t.p.a.). Jak wynika z przytoczonych przepisów ustawa o wychowaniu w trzeźwości określa cele, które jednostka samorządu terytorialnego stanowiąc akt prawa miejscowego jest zobowiązana uwzględniać. Jeżeli zatem ustawodawca wskazuje, że celem omawianej ustawy jest między innymi ograniczenie dostępności alkoholu i motywowanie obywateli do powstrzymywania się od jego spożywania to obowiązkiem organu stanowiącego przepisy prawa miejscowego jest podporządkowanie się tym celom. Są one bowiem dla niego nie postulatami, lecz normami o charakterze wiążącym. W ocenie Sądu określona w § 1 uchwały odległość (nie mniejsza niż 20 metrów) jest bardzo mała i z pewnością nie ogranicza dostępności alkoholu. Trzeba zauważyć, że sądy administracyjne wielokrotnie wypowiadały się w podobnych sprawach zajmując stanowisko, że ustanowienie przedmiotowej odległości na poziomie przyjętym w ocenianej uchwale nie jest wystarczające do realizacji celów ustawy (np. wyrok WSA w Szczecinie z 17 maja 2018 r., II SA/Sz 236/18, wyrok WSA w Lublinie z 24 września 2013 r., III SA/Lu 335/13, wyrok WSA w Łodzi z 28 grudnia 2017 r., III SA/Łd 755/17 i 28 marca 2014 r., III SA/Łd 1122/13). Jak wykazano powyżej, zaskarżona uchwała w § 3 ust. 1 pkt 1 istotnie narusza przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, wprowadzając rozwiązania nie dające się pogodzić z celami ustawowymi. Biorąc powyższe pod uwagą Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 1ust. 1 pkt a do f.