II SA/Rz 637/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie NSA Małgorzata Wolska /spr./ WSA Krystyna Józefczyk Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. Przedmiotem skargi J. K. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: SKO lub Kolegium) z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] dotycząca odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Z akt administracyjnych sprawy i uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że po rozpatrzeniu wniosku J. K. Burmistrz [...] decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką G. G., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W motywach rozstrzygnięcia wskazał, że G. G. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z [...] lutego 2019 r. ([...]). Wg orzeczenia daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić. Tymczasem art. 17 ust. 1 i 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm., dalej: u.ś.r.) stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Okoliczność ta powoduje, że świadczenie pielęgnacyjne nie może zostać przyznane. W odwołaniu J. K. wskazała, że nie zgadza się z wydaną decyzją. Matka jest osobą niepełnosprawną o znacznym stopniu niepełnosprawności, wymaga stałej opieki, która jest niezbędna i konieczna. Zawnioskowała o pozytywne rozpatrzenia prośby. SKO wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. - powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. – uchyliło zaskarżoną decyzję (pkt 1) i odmówiło przyznania J. K. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką G. G., ur. [...].07.1952, która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W uzasadnieniu podało, że G. G. legitymuje się orzeczeniem z [...] lutego 2019 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności. Daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić. Orzeczenie wydano do dnia [...] lutego 2021 r. SKO powołując się na treść art. 17 ust. 1 i 1b u.ś.r. oraz na wyrok TK z 21 października 2014 r. sygn. K 38/13 wskazało, że nie podziela stanowiska organu I instancji o odmowie przyznania świadczenia na podstawie art. 17 ust. 1b u.ś.r., który to przepis uznany został za niekonstytucyjny. Kolegium wyjaśniło, że w kontrolowanej sprawie zachodzi inna przesłanka, która powoduje, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane, a mianowicie sposób sprawowania opieki przez wnioskodawczynię nad matką. Nie mieszka ona bowiem razem z nią, a opieka sprowadza się do codziennych wizyt, pomocy we wszystkich czynnościach domowych. Zakres wykonywanych czynności, sprawowanej opieki – w ocenie organu może być w całości wykonywany popołudniami, poza godzinami pracy. Czynności te nie uniemożliwiają podjęcia jakiegokolwiek zatrudnienia. SKO zauważyło, że nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie zależy od sprawowania opieki nad członkiem najbliższej rodziny, ale od niemożności kontunuowania lub braku możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki w sposób trwały, osobisty i ciągły. Stałość tej kwalifikowanej opieki nad członkiem rodziny wyraża się w konieczności sprawowania jej w sposób ciągły, codzienny, bez jakiejkolwiek przerwy i w zasadzie całą dobę, co wyklucza możliwość wykonywania pracy w ramach stosunku pracy czy innej pracy zarobkowej. Kolegium wskazało, że nie oferując takiego charakteru opieki niepełnosprawnej matce – mimo wskazania lekarskiego w orzeczeniu – J.K. wyklucza się z grona osób uprawnionych do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Te okoliczności zdaniem SKO, powodują, że odwołująca nie spełnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością zapewnienia opieki nad niepełnosprawną matką, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Zakres sprawowanej opieki nie wyklucza bowiem możliwości podjęcia zatrudnienia. Skargę do WSA w Rzeszowie na decyzję SKO złożyła J. K. wnioskując o pozytywne jej rozpatrzenie. Wyjaśniła, że jest jedynym dzieckiem i opiekunem, który może sprawować opiekę nad matką. Przyznała, że mimo, że nie mieszkają razem, to "bez względu na porę dnia i nocy w kilka minut może znaleźć się u mamy", służąc jej pomocą. Podejmując pracę nie będzie mogła jeździć z mamą na wizyty lekarskie, które odbywają się w różnych dniach i godzinach. W piśmie z dnia [...] maja 2019 r. G. G. wywiodła, że poprzez odmowę przyznania jej córce świadczenia ona jako osoba niepełnosprawna została skrzywdzona i pozostawiona bez żadnej opieki. Wskazała, że córka J. nie mieszka z nią, ale wypełnia obowiązki należycie. Kiedy wymaga pomocy, nawet w porze nocnej, córka w kilka minut dociera do niej. Jako jedyna osoba sprawuje tę opiekę w każdy dzień i o każdej porze. Należycie wypełnia obowiązki zarówno te domowe jak i te związane z wizytami u lekarzy. Jeżeli córka podejmie pracę, to ona pozostanie bez opieki. Nie stać jej na osobistą opiekunkę . W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumenty wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne kierując się zatem kryterium legalności dokonują oceny zgodności zaskarżonego aktu oraz postępowania poprzedzającego jego wydanie z normami prawnymi – proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej "P.p.s.a." kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie zaś do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków zawartych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych treścią zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 P.p.s.a.). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w omówionym zakresie, tj. co do jej zgodności z prawem, Sąd doszedł do przekonania, że przy jej wydaniu zostały naruszone przepisy postępowania administracyjnego i dlatego nie może ona pozostać w obrocie prawnym. Postępowanie administracyjne w sprawie niniejszej prowadzone było na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm.). Zgodnie z jej art. 17 ust. 1 świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz koniecznością stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Odmowę przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego – w związku z opieką nad matką G. G. legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności – organ I instancji uzasadnił unormowaniem zawartym w art. 17 ust. 1b cyt. ustawy, brzmiącym następująco: "Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia". oraz ustaleniem, że osoba wymagająca opieki nie spełnia warunków określonych w tym przepisie (brak możliwości ustalenia daty powstania niepełnosprawności). Wspomniany wyżej przepis w zakresie w jakim, różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności został uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (wyrok z dnia 21 października 2014 r., K 38/13) i dlatego słusznie organ orzekający w drugiej instancji zakwestionował decyzję z dnia [...] marca 2019 r. Burmistrza [...], wspierając się przy tym stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, a w szczególności, iż nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia sądu w takiej sprawie na tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (zob. wyrok z dnia 4 listopada 2016 r., I OSK 1578/16 i z dnia 21 października 2016 r., I OSK 1853/16). Usuwając z obrotu prawnego decyzję Burmistrza [...] i orzekając co do istoty sprawy, tj. w myśl art. 138 § 1 pkt 2 Kolegium wykorzystało dowody zgromadzone w postępowaniu przed organem I instancji i na tej podstawie uznało, iż brak jest podstaw do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w myśl cyt. wyżej art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przedstawiony bowiem przez skarżącą zakres opieki sprawowanej nad matką nie wypełnia przesłanki z przepisu w/w, który należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki (musi mieć charakter stały) wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Należy się zgodzić z Kolegium, iż "punkt ciężkości" w przedmiocie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tkwi w stałości opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a nie w samej opiece nad nim. Jednakże w ocenie Sądu, "stałość" opieki sprawowanej przez skarżącą nie została przez ten organ wyjaśniona zgodnie z zasadami rzetelnej procedury wyrażonej w art. 7 K.p.a. (legalizmu, prawdy obiektywnej oraz wyważania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli) i z respektowaniem obowiązków proceduralnych wynikających z art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Stosownie do tych przepisów jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Oceniając "stałość" opieki sprawowanej przez skarżącą Kolegium poprzestało na dowodach zgromadzonych przez organ I instancji, tj. kwestionariuszu rodzinnego wywiadu środowiskowego z marca 2019 r., orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] lutego 2019 r. Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] oraz oświadczeniach skarżącej (z dnia [...] marca 2019 r.) i jej matki (z dnia [...] marca 2019 r.). Analiza tych dowodów, a więc oświadczenia osób w/w i treści kwestionariusza wywiadu rodzinnego wskazuje bez wątpienia na konieczność uzupełniania materiału dowodowego, bowiem jego dotychczasowy stan nie dawał Kolegium wystarczającej podstawy do uznania, iż nie została spełniona przesłanka określona w art. 17 ust. 1 cyt. wyżej. Charakter opieki sprawowanej przez skarżącą wymaga szczegółowego wyjaśnienia i zarazem wsparcia dowodowego (skorzystania z wszelkich dostępnych dowodów, a nie tylko z przedmiotowego kwestionariusza) z uwzględnieniem stanowiska prezentowanego w orzecznictwie sądowodaministracyjnym, iż brak wspólnego zamieszkania nie pozbawia automatycznie sprawowanej opieki charakteru stałego (zob. wyrok tut. Sądu z dnia 8 marca 2018 r., II SA/Rz 156/18). Nie wynika z dotychczasowego materiału dowodowego, np. w jakiej odległości zamieszkują od siebie skarżąca i jej matka, jaki jest niezbędny czas pokonania tej odległości. Nie wynika też z tego materiału dowodowego, jakie w rzeczywistości skarżąca wykonuje czynności przy niepełnosprawnej matce (orzeczenie o niepełnosprawności wydano do [...] lutego 2021 r.), a w szczególności czy mogą one być sklasyfikowane ostatecznie jako sprawowanie opieki stałej (zawarte w ww przepisie określenia "stała lub długoterminowa" wskazują, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie – zob. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r., I OSK 2201/15). Zawarte w kwestionariuszu stwierdzenia o prawidłowym sprawowaniu przez skarżącą opieki nad matką nie są wystarczające i nie dawały podstaw organowi do przyjęcia, iż przesłanka z art. 17 ust. 1 ustawy cyt. wyżej nie została spełniona. Podsumowując, Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o niepełny i nieoceniony należycie materiał dowodowy. Prawidłowo ustalony materiał dowodowy jest zaś warunkiem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Ponownie rozpoznając sprawę, organ uwzględni wyrażoną powyżej ocenę popełnionych naruszeń.