II OSK 3769/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 1334/19 w sprawie ze skargi J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 sierpnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 1334/19 oddalił skargę J. C. (dalej skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] marca 2019 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Ł. z [...] listopada 2018 r. nr [...], którą stwierdzono wygaśnięcie decyzji tego organu z [...] sierpnia 2011 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, dla działki o numerze ewidencyjnym [...], położonej w D., obręb nr [...], gm. [...] przy ul. [...]. Sąd I instancji podzielił stanowisko organów obu instancji, że w sprawie ma zastosowanie art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm., dalej upzp), czyli niezbędne jest stwierdzenie wygaśnięcia decyzji ww. Burmistrza Ł. z [...] sierpnia 2011 r. o ustaleniu warunków zabudowy z uwagi na to, że dla tego terenu uchwalono miejscowy plan, którego ustalenia są inne niż w tej decyzji, zaś w chwili jego uchwalania w obrocie nie funkcjonowała, co należy podkreślić - ostateczna decyzja udzielająca pozwolenia na budowę. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy nie następuje zatem tylko i wyłącznie wtedy, gdy ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę weszła do obrotu prawnego przed dniem podjęcia przez radę gminy uchwały o planie miejscowym. W niniejszej sprawie decyzja z [...] listopada 2018 r. udzielająca pozwolenia na budowę została wydana już po uchwaleniu w dniu [...] października 2018 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru południowej części sołectwa D. oraz północnej części obszaru [...], zaś walor ostateczności uzyskała dopiero [...] grudnia 2018 r. Przy tym dla rozstrzygnięcia sprawy nie miała znaczenia data wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz jego uchwalenia. 2. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) prawa materialnego, tj. art. 65 ust. 2 upzp poprzez jego niezastosowanie do stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji uznanie, że organ II instancji zasadnie wydał decyzję o stwierdzeniu wygaśnięcia ww. decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy zachodziła przesłanka negatywna stwierdzenia wygaśnięcia określona w powołanym przepisie, gdyż w przedmiotowej sprawie została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę z [...] listopada 2018 r. przez Starostę W. (na podstawie decyzji WZ), która stała się ostateczna z dniem [...] grudnia 2018 r., a więc w szczególności przed wydaniem rozstrzygnięcia przez organ II instancji (a w konsekwencji w przedmiotowej sprawie nie zachodziły podstawy do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji WZ); 2) przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej Ppsa) w zw. z art. 8, art. 15, art. 7, art. 77, art. 80 Kpa poprzez jego niezastosowanie i brak uchylenia zaskarżonej decyzji, gdy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem powyżej wskazanych przepisów postępowania poprzez: - nieuwzględnienie przez organ II instancji, że na dzień wydawania przez niego decyzji w obiegu znajdowała się ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, wydana na podstawie decyzji WZ, a w konsekwencji bezpodstawne wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, podczas gdy w przedmiotowej sprawie powinna zostać ona uchylona, a postępowanie umorzone jako bezprzedmiotowe; - wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia ostatecznej decyzji WZ przed wejściem w życie ww. planu miejscowego, a zatem przed zaktualizowaniem się przesłanek do wszczęcia przedmiotowego postępowania; - brak wszechstronnego rozważenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i w konsekwencji nieuzasadnione utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, pomimo że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, w szczególności mając na uwadze fakt, że plan miejscowy nie obowiązywał w momencie rozpoczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia wygaszenia decyzji WZ (tzn. nie wszedł jeszcze w życie), a przede wszystkim, że na datę wydania decyzji przez organ II w obrocie znajdowała się ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, wydana na podstawie ważnie wydanej decyzji WZ; - utrzymanie przez organ II instancji zaskarżonej decyzji w mocy, podczas gdy w obrocie znajdowała się ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, wydana na podstawie ważnie wydanej decyzji WZ. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. 3.2. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.). W ocenie NSA rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie było konieczne, gdyż przeprowadzanie rozprawy zgodnie z ustawą Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zwiększyłoby zagrożenie dla osób biorących w nich udział. Jednocześnie ze względów technicznych nie można przeprowadzić wszystkich rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. 3.3. Bezzasadnie zarzuca się w skardze kasacyjnej niezastosowanie art. 65 ust. 2 upzp. Po pierwsze, z treści tego przepisu wynika, że zachowanie mocy decyzji o warunkach zabudowy odnosi się tylko do konkretnej, wydanej, już ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Po drugie, analizowane unormowanie wskazuje umiejscowienie czasowe decyzji o pozwoleniu na budowę, a mianowicie przesłankę negatywną, uniemożliwiającą wystąpienie prawnego skutku w postaci wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy, to jest - "wydanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę". Przepis art. 65 ust. 2 upzp ma charakter wyjątkowy i ochronny, znajdujący oparcie w zasadzie ochrony praw nabytych w związku z wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1207/09). Ochrona ta ograniczona jest jednak tylko do już wydanych decyzji o pozwoleniu na budowę. Oznacza to, że dyspozycja analizowanej normy art. 65 ust. 2 upzp obejmuje proces inwestycyjny rozpoczęty ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Nie dotyczy natomiast przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, w odniesieniu do których nie doszło do wydania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę do dnia uchwalenia planu miejscowego. Wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy nie następuje zatem tylko i wyłącznie wtedy, gdy ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna przed dniem podjęcia przez radę gminy uchwały o planie miejscowym (wyrok NSA z 7 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 3151/17, wyrok WSA w Krakowie z 13 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 215/19). 3.4. Skoro zatem w niniejszej sprawie w dacie uchwalenia planu miejscowego tj. w dniu 16 października 2018 r. nie była jeszcze nawet wydana ww. decyzja o pozwoleniu na budowę, to w sposób oczywisty nie było podstaw do zastosowania art. 65 ust. 2 upzp w odniesieniu do pozwolenia na budowę wydanego [...] listopada 2018 r. Zarzut naruszenia art. 65 ust. 2 upzp jest zatem niezasadny. 3.5. W świetle powyższych rozważań i jednoznacznego stanu faktycznego sprawy nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 8. art. 15, art. 7, art. 77, art. 80 Kpa, ponieważ wskazywane okoliczności - jak to, że na dzień wydawania zaskarżonej decyzji w obiegu znajdowała się ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę oraz, że wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia ostatecznej decyzji WZ nastąpiło przed wejściem w życie ww. planu miejscowego - nie miały jakiegokolwiek znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Kluczowe znacznie ma ta okoliczność, że w dniu wydawania zaskarżonej decyzji plan miejscowy obowiązywał, a pozwolenie na budowę zostało wydane po dacie jego uchwalenia. 3.6. W tym stanie rzeczy skarga kasacyjna okazała się nieusprawiedliwiona. 3.7. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, oddalił skargę kasacyjną.