IV SA/Wa 803/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat, Sędziowie asesor WSA Anna Sidorowska - Ciesielska (spr.), sędzia WSA Anita Wielopolska, Protokolant st. ref. Agnieszka Jastrzębska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2017 r. sprawy ze skargi M. S. i A. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa, po rozpatrzeniu odwołania skarżących M. S. i A. S., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2016 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] października 1977 r. orzekającej o ustaleniu odszkodowania na rzecz C. S. w wysokości 58 424 zł za nieruchomość położoną we wsi [...], gmina [...], działka nr [...] o powierzchni 19 633 m2 przejętą na własność Państwa. W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy: Zarządzeniem Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] maja 1977 r. w sprawie przejęcia na własność Państwa terenów budowlanych położonych na obszarze wsi [...], gmina [...] (Dz.Urzędowy Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] czerwca 1977 r., Nr [...], poz. [...]) została przejęta między innymi nieruchomość o pow. 19 633 m2 stanowiąca własność C. S. Kwestionowaną decyzją z dnia [...] października 1977 r., nr [...] Naczelnik Gminy [...] orzekł o przyznaniu odszkodowania na rzecz C. S. w wysokości 58 424 zł za tą nieruchomość (działka nr [...] o pow. 19 633 m2, gmina [...]). Skarżący M. S. i A. S., następcy prawni C. S., wystąpili do Wojewody [...] z wnioskiem z dnia 6 czerwca 2016 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] października 1977 r. o przyznaniu odszkodowania. Decyzją z dnia [...] października 2016 r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] października 1977 r. o przyznaniu odszkodowania. Minister Infrastruktury i Budownictwa, po rozpatrzeniu odwołania skarżących, utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2016 r. Organ wskazał, że zbadał poszczególne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone w art. 156 § 1 K.p.a. i nie znalazł takich wad, które skutkowałyby stwierdzeniem nieważności decyzji. Kwestionowana decyzja Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] października 1977 r. o przyznaniu odszkodowania nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. W dacie jej wydania organem właściwym do orzekania o odszkodowaniu był naczelnik gminy. Zdaniem organu odwoławczego, nie można stwierdzić wydania kwestionowanej decyzji bez podstawy prawnej ani z rażącym naruszeniem prawa. Podstawę do ustalenia odszkodowania za przejętą na własność Państwa nieruchomość stanowił art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz.U. z 1969 r., Nr 27, poz. 216 ze zm.), zgodnie z którym za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, z uwzględnieniem postanowień ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi. W ocenie organu, kwestionowana decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem przepisów art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 ze zm.) i art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi. Zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 22 maja 1973 r. w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi (Dz.U. z 1973 r., Nr 20, poz. 117) wysokość odszkodowania za grunty przejęte na własność Państwa jako tereny budowlane oraz sposób wypłaty ustalał właściwy organ, stosowanie do przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości. Zasady ustalenia odszkodowania zostały uregulowane w rozdziale 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości zatytułowanym "Odszkodowania". Natomiast art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości znajdował się w rozdziale 3 "Postępowanie wywłaszczeniowe". Przepisy tego rozdziału nie mają zastosowania w sprawach ustalania odszkodowania za nieruchomości przejęte na podstawie ustawy z 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, w szczególności brak jest podstaw do uznania że przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu konieczne było przeprowadzenie rozprawy odszkodowawczej. Kwestia zastosowania art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości budzić rozbieżności na gruncie przepisów ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi, a zatem nie można mówić o rażącym naruszenie art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W przypadku ustalania odszkodowania za grunty niezabudowane i pozbawione naniesień przejęte na własność Państwa stosowana była uproszczona procedura wyceny, gdyż określano kwotę odszkodowania w oparciu o sztywne stawki i tabele. Nie brano pod uwagę indywidualnych cech każdej nieruchomości, a rozprawa nie była obligatoryjna. Cena za nieruchomość była ustalana w oparciu o zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 22 stycznia 1974 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. z 1974 r., Nr , poz. 54). Organ odwoławczy wskazał, z jakich gruntów składała się działka i dokonał przeszacowania zgodnie z przepisami powołanego zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 22 stycznia 1974 r. oraz zarządzenia Naczelnika Powiatu w [...] z dnia [...] lutego 1974 r. nr [...]. Stawki według powyższych przepisów wynosiły we wsi [...]wynosiły dla gruntów ornych klasy V - 33 000 zł za 1 ha, a dla klasy VI - 33 000 zł za 1 ha. W oparciu o te zasady dotyczące ustalania odszkodowania za nieruchomość przejęte na własność Państwa organ odwoławczy przeszacował i ustalił, że przyznano odszkodowanie w prawidłowej wysokości w wysokości 58 424 zł, w oparciu o obowiązujące wówczas przepisy prawa. W skardze M. S. i A. S. zarzucili naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez brak wnikliwej oceny okoliczności sprawy w aspekcie istnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa w związku z naruszeniem przepisów prawa materialnego art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości oraz art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi. Ponadto skarżący zarzucili naruszenie art. 8 K.p.a. poprzez pominięcie aktualnej linii orzeczniczej. Decyzja Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] października 1977 r. orzekająca o wysokości należnego C. S. odszkodowania rażąco narusza prawo, ponieważ wysokość odszkodowania ustalono w nieprawidłowej wysokości, na podstawie nieaktualnych aktów prawnych, bez przeprowadzenia rozprawy odszkodowawczej i bez uzyskania jakiejkolwiek opinii biegłego. Wymóg powołania biegłych i przeprowadzenia rozprawy poprzedzającej wydanie decyzji w przedmiocie odszkodowania za grunty przejęte na własność Państwa wynikał z art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości w związku z art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi. Ponadto rozporządzenie Ministra Rolnictwa w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi, jeżeli chodzi o tryb postępowania w sprawach w przedmiocie odszkodowania odsyłało do przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości, czyli ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. Dodatkowo jakkolwiek rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 listopada 1971 r. zostało w sposób formalny uchylone dopiero z dniem 1 stycznia 1985 r., a zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 22 stycznia 1974 r. z dniem 7 sierpnia 1979 r., to już od 1 czerwca 1975 r. nie było już faktycznej możliwości stosowania tych przepisów dla celów odszkodowawczych, ponieważ zniesione zostały powiaty. Przytaczając takie zarzuty, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2016 r. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i wskazując na aktualne orzeczenia WSA w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja skargi, że odesłanie zawarte w art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na terenach wsi przy ustalaniu odszkodowania jednoznacznie nakładało obowiązek stosowania w całości zasad proceduralnych określonych w ustawie z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia do Sądu jest wydana w postępowaniu nieważnościowym decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] października 1977 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą na własność Państwa. Wbrew zarzutom podnoszonym przez skarżących, prawidłowa jest wyrażona w zaskarżonej decyzji ocena, że nie ma wystarczających podstawy do przyjęcia, iż kwestionowana decyzja Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] października 1977 r. narusza rażąco prawa, w szczególności art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na terenach wsi oraz art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od ogólnej zasady stabilności decyzji administracyjnej (art. 16 k.p.a.). W postępowaniu tym, mającym charakter samodzielny i odrębny w stosunku do postępowania zwykłego, organ nadzoru nie rozpatruje sprawy tak, jak w postępowaniu zwykłym, ale w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W ramach postępowania nieważnościowego nie ma bowiem proceduralnych możliwości poszerzenia materiału dowodowego w sprawie rozstrzygniętej w postępowaniu zwykłym i poczynienia w oparciu o ten materiał dowodowy dodatkowych ustaleń faktycznych. Oznacza to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie mogą być skutecznie podnoszone zarzuty, że kwestionowana decyzja została wydana na skutek wadliwej oceny dowodów i dokonania na ich podstawie wadliwych ustaleń faktycznych. Rażące naruszenie prawa może wynikać tylko z wady oczywistej i niedającej się pogodzić ze standardami państwa prawa, gdyż jest naruszeniem kwalifikowanym przepisów. Cechą rażącego naruszenia praw jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą. Chodzi tu nie tyle o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Do wzruszenia decyzji nie wystarczy zatem stwierdzenie zaistnienia naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy, ale musi to być rażące naruszenie prawa. Ustawowy zwrot "odszkodowania ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości" nasuwa wątpliwości do jego treści, co potwierdza zarówno orzecznictwo administracyjne, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych. Treść tego zwrotu była przedmiotem wykładni licznych wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Początkowo Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjmował, że przy ustalaniu odszkodowania należało stosować pełną procedurę, określoną w ustawie o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w tym powołanie biegłego celem ustalenia odszkodowania i przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, na której biegły zostaje wysłuchany. Na taki tryb postępowania miała wskazywać treść rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 22 maja 1973 r. w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi, które w zakresie ustalania wysokości odszkodowania i sposobu wypłaty odsyłało do przepisów o wywłaszczeniu, a także systemowe podejście do całokształtu obowiązujących wówczas regulacji prawnych (por. nieprawomocny wyr. WSA w Warszawie z dnia 5 maja 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 450/16). Stanowisko to uległo zmianie. W kolejnych wyrokach WSA w Warszawie przyjęto, że odesłania zawarte w art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na terenach wsi w zakresie stosowania przy ustalaniu i wypłacie odszkodowania za przejęte nieruchomości zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nie oznacza obowiązku stosowania w całości zasad proceduralnych określonych w powołanej ustawie z dnia 12 marca 1958 r. Przepis art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, z którego wynikał obowiązek ustalenia odszkodowania na podstawie wyników rozprawy, po wysłuchaniu na niej opinii powołanych biegłych, znajduje się w rozdziale 3 zatytułowanym "Postępowanie wywłaszczeniowe", a nie w rozdziale 2 tej ustawy zatytułowanym "Odszkodowania". Rozprawa prowadzona była w celu wywłaszczenia, co nie dotyczy gruntów przejmowanych na własność Państwa na podstawie ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi, która regulowała tryb przejmowania nieruchomości (por. nieprawomocne wyr. WSA w Warszawie: z dnia 21 listopada 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1740/16 oraz z dnia 24 marca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2990/16). Treść zbliżonego zwrotu "wypłaca się odszkodowania na podstawie przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości" była natomiast przedmiotem wykładni Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1534/13 w związku z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, który stanowił, iż za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa na podstawie art. 5 ust. 2 tej ustawy, wypłaca się odszkodowanie na podstawie przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości. Na gruncie tych przepisów zaprezentowano stanowisko, że obowiązek stosowania trybu z art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. budził kontrowersje, a ostatecznie przyjęto, że brak jest podstaw do stosowania tego przepisu w przypadku ustalania odszkodowań za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa na podstawie ustawy o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach. Mając powyższe względy na uwadze, nie można podzielić zarzutów skargi, że Minister Infrastruktury i Budownictwa naruszył art. 8 K.p.a., ponieważ pominął aktualną linię orzeczniczą sądów administracyjnych. Należy uznać, że nie jest kwestią oczywistą, że odesłanie zawarte w art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na terenach wsi, przy ustalaniu odszkodowania, jednoznacznie nakładało obowiązek stosowania w całości zasad procedury wywłaszczenia nieruchomości, określonych w ustawie o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, w tym art. 22 tej ustawy. Powołany przepis art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na terenach wsi nie jest jasny i budzi liczne wątpliwości interpretacyjne. Należy bowiem podkreślić, że czym innym są zasady ustalania odszkodowania, a czym innym tryb wywłaszczenia nieruchomości. Sam ustawodawca rozróżnił obie te kwestie, wprowadzając dwa odrębne rozdziały – rozdział 2 "Odszkodowania", który regulował zagadnienia związane z ustalaniem odszkodowania oraz rozdział 3 "Postępowania wywłaszczeniowe", który regulował kwestie związane z trybem wywłaszczenia nieruchomości. Tryb wywłaszczenia oznacza sekwencje czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do wywłaszczenia nieruchomości i przyznania za nią odszkodowania. Natomiast pojęcie zasady ustalania i wypłaty odszkodowania odnosi się do zasad, określonych w rozdziale 2 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a zatem w szczególności do sposobu określania stawek za przejmowane poszczególne nieruchomości i ich podwyższania, do sposobu ustalania odszkodowania za budowle i urządzenia gospodarstw rolnych, a także za zasiewy i uprawy. Nie można zatem podzielić stanowiska skarżących, że bezsprzecznie z przepisu art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi wynikał obowiązek ustalenia odszkodowania za niezabudowaną działkę C. S. po przeprowadzeniu rozprawy odszkodowawczej i uzyskaniu opinii biegłego, stosownie do art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, znajdującego się w rozdziale 3 tej ustawy. Przyjęte w zaskarżonej decyzji odmienne stanowisko, które zawraca uwagę na dystynkcję pomiędzy pojęciami zasady ustalania odszkodowania i tryb przejmowania nieruchomości, nie może być ocenione jako nieznajdujące oparcia w przepisie art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi i ewidentnie z nim sprzeczne. Dodatkowo należy podkreślić, że wydając zaskarżoną decyzję, Minister wskazał, że Wojewodzie [...] nie udało się pozyskać akt archiwalnych związanych z postępowaniem odszkodowawczym w związku z przejęciem nieruchomości C. S. Z akt sprawy wynika, że skierowane wystąpienia do Wójta Gminy [...] i Archiwum Państwowego w [...] nie przyniosły rezultatów. Brak kompletnych akt archiwalnych powoduje, iż nie można przeprowadzić oceny postępowania w zakresie brakujących akt i ustalić, czy było ono przeprowadzone w sposób prawidłowy, a tym samym nie można z całą pewnością stwierdzić, czy rozprawa wywłaszczeniowa nie została przeprowadzona. Brak akt powoduje również, że nie można organowi przedstawić zarzutu, że nie zbadał wszechstronnie sprawy i że nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Jeżeli postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji prowadzi się po upływie prawie 40 lat od jej wydania, to nie można przyjąć założenia, iż pewne czynności procesowe nie były podejmowane przez organ. Konieczna jest wówczas kompleksowa ocena materiału dowodowego i wnioskowanie pośrednie w oparciu o te dowody w sprawie, które udało się zgromadzić. Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie nie można wykluczyć, iż wbrew stanowisku przedstawionemu przez stronę była przeprowadzona rozprawa. Minister Infrastruktury i Budownictwa dokonał przeszacowania w oparciu o powierzchnię wywłaszczanej nieruchomości 19 633 m2 i odpowiednie stawki w zależności od klasy gruntów, ustalając, że odszkodowanie powinno wynieść 58 424 zł i takie zostało przyznane zaskarżoną decyzją. A zatem, w ocenie Sądu, zasadnie w sprawie uznano, że odszkodowanie za grunt zostało przyznane w prawidłowej wysokości. Nietrafne są zarzuty skarżącego, że organ wadliwie ustalił cenę za 1 ha nieużytków znajdujących się na nieruchomości skarżącego. Wartość odszkodowania została wyliczona na podstawie zarządzenia Nr [...] Naczelnika Powiatu w [...] z dnia [...] lutego 1974 r. w sprawie ustalenia podwyższonych cen za wywłaszczone grunty w mieście [...]. Należy wskazać, że z załącznika Nr [...] do zarządzenia Nr [...] Naczelnika Powiatu w [...] z dnia [...] lutego 1974 r. wynika, że cena we Wsi [...] za 1 ha użytków zielonych kategorii VI (stanowiąca podstawę do obliczenia ceny za 1 ha nieużytków) wynosiła 30 000 zł, a nie jak twierdzi skarżący 25 000 zł. Okoliczność, że powiaty przestały istnieć z dniem 1 czerwca 1975 r. nie oznacza, że nie możliwe było na podstawie powołanego zarządzenia z dnia [...] lutego 1974 r. ustalenie wysokości odszkodowania za przejęte na własność Państwa nieruchomości. Mając powyższe względy na uwadze należy podzielić stanowisko Ministra Infrastruktury i Budownictwa, że nie ma wystarczających podstaw do przyjęcia, iż kwestionowana decyzja Naczelnika Gminy [...] została wydana z rażącym naruszeniem art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości i art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), oddalił skargę w całości.