II OSK 1931/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1746/17 w sprawie ze skargi spółki A. Sp. z o.o. Sp.k. z siedzibą w N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na wytwarzanie odpadów 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz A. Sp. z o.o. Sp.k. z siedzibą w N. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 listopada 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1746/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi A. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] 2017r. w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na wytwarzanie odpadów, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty P. z dnia [...] 2016r. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Pismem z dnia [...] 2016r. spółka A. Sp. z o.o. Sp. k. wystąpiła z wnioskiem o wydanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów w procesie produkcji grzejników. Decyzją z dnia [...] 2016r. Starosta P. odmówił wydania wnioskowanego pozwolenia z uwagi na toczące się postępowanie legalizacyjne w stosunku do jednego z budynków wchodzących w skład prowadzonej przez wnioskodawcę instalacji. Uzasadniając swoje stanowisko wskazał również, że wydając decyzję jest zobowiązany uwzględnić stan faktyczny aktualny na dzień orzekania, a wydanie pozytywnej decyzji pozostawałoby w sprzeczności z innymi przepisami prawa i naruszało konstytucyjną zasadę ochrony środowiska. Rozpoznając wniesione przez spółkę odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uznało, że nie zasługuje ono na uwzględnienie i utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie Kolegium organ ma obowiązek odmowy wydania pozwolenia na korzystanie ze środowiska, gdy jego wykonanie prowadziłoby do naruszenia prawa. W niniejszej sprawie wydanie decyzji pozytywnej prowadziłoby do zalegalizowania działalności prowadzonej w budynku, który został wzniesiony z naruszeniem przepisów planistycznych i budowlanych, co z kolei stanowiłoby legalizację samowoli budowlanej za pomocą pozwolenia na korzystanie ze środowiska. Zdaniem Kolegium brak było również podstaw do zawieszenia postępowania do czasu zakończenia postępowania legalizacyjnego prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego. Jednocześnie odmowa wydania decyzji o pozwoleniu na wytwarzanie odpadów nie przesądza o braku możliwości ubiegania się o pozwolenie w razie zmiany stanu faktycznego lub prawnego sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę wniesioną od powyższej decyzji przez A. Sp. z o.o. Sp. k. uznał ją za zasadną. Sąd wskazał, że pozwolenie na wytwarzanie odpadów jest decyzją związaną, co oznacza, że jeżeli nie zachodzą ustawowo określone negatywne przesłanki do jej wydania, organ ochrony środowiska nie może odmówić jej wydania. W żadnym z przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska nie przewidziano jako podstawy odmowy wydania pozwolenia, toczenia się postepowania legalizacyjnego co do obiektu wchodzącego w skład zakładu. Brak jest również przepisu, który nakładałby na wnioskodawcę obowiązek przedłożenia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu przez organ nadzoru budowlanego. Z kolei tytuł prawny w rozumieniu art. 3 pkt 41 Prawa ochrony środowiska jest niezależny od tego, czy instalacja powstała zgodnie z prawem budowlanym, czy z jego naruszeniem. W ocenie Sądu organy orzekając o odmowie wydania spółce pozwolenia na wytwarzanie odpadów z przyczyn nie przewidzianych w relewantnych przepisach prawa, dopuściły się naruszenia przepisów art. 184 i art. 186 Prawa ochrony środowiska. W skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zaskarżyło powyższy wyrok w całości zarzucając: I. naruszenia prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. tj. art. 186 pkt 1-7 Prawa ochrony środowiska w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez wadliwą wykładnię polegającą na błędnym przyjęciu, iż odmowa wydania pozwolenia na korzystanie ze środowiska możliwa jest jedynie w przypadku wystąpienia którejkolwiek z przesłanek wymienionych w pkt 1-7, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisów wskazuje na konieczność odmowy wydania pozwolenia również w sytuacji próby zalegalizowania działalności prowadzonej z naruszeniem prawa; II. naruszenie przepisów postępowania, o których mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez nieprawidłowe zarzucenie naruszenia zasady legalizmu w sytuacji, gdy Kolegium nie orzekało w zakresie kompetencji organów nadzoru budowlanego, czy organów planistycznych, a jedynie utrzymało w mocy decyzję odmawiającą wydania pozwolenia na korzystanie ze środowiska z uwagi na położenie instalacji w obiekcie, który wzniesiony został pomimo braku decyzji o warunkach zabudowy i pozwolenia na budowę, b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 15 k.p.a. poprzez zarzucenie organom brak odniesienia się do istoty sprawy, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisu art. 186 Prawa ochrony środowiska uniemożliwia organom odniesienie się i ocenę wskazanych przez spółkę we wniosku argumentów merytorycznych warunkujących możliwość wydania takiego pozwolenia. Na tej podstawie skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów według norm przepisanych, oświadczając jednocześnie, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. Sp. z o.o. Sp. k. wniosła o jej oddalenie, kwestionując zasadność podniesionych w niej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2018r., poz. 1302 ze zm. dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Chybiony jest zarzut kasacyjny naruszenia art. 186 pkt 1-7 ( powinno być art. 186 ust. 1 pkt 1-7) ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2017r. poz.519 ze zm. dalej: "p.o.ś."), który poza błędną konstrukcją, gdzie w przypadku zarzutu kasacyjnego naruszenia przepisów prawa materialnego, właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej powinno sprowadzać się do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 30 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1211/13, LEX nr 1572635), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone, nie zawiera uzasadnionych podstaw. Należy zauważyć, że sposób redakcji art. 186 p.o.ś. wskazuje, iż decyzja odmowna w zakresie pozwolenia na wytwarzanie odpadów nie ma charakteru uznaniowego, co oznacza, że organ nie posiada w tym zakresie luzu decyzyjnego co do treści rozstrzygnięcia. Nadto katalog przesłanek decyzji odmownej ma charakter zamknięty, a więc wymienione w tym artykule okoliczności powinny wyczerpać przypadki wydania decyzji negatywnej. Przy czym wykładnia powołanego przepisu powinna być ścisła, a możliwość odmowy przez organ wydania pozwolenia oparta na przesłankach wprost z niego wynikających. Zasadnie zatem Sąd I instancji wskazał, że normy prawne muszą określać kompetencje, zadania i tryb postępowania organów administracji publicznej, wyznaczając tym samym granice ich aktywności. Organy te mogą działać tylko w tych granicach w jakich prawo je do tego upoważnia. W świetle postanowień Konstytucji RP organy administracji publicznej nie są w żaden sposób upoważnione do samoistnego tworzenia dla siebie nowych kompetencji, które nie znajdują oparcia w aktach prawa powszechnie obowiązującego. Stąd wykładnię przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska oraz art. 6 k.p.a., dokonaną przez Sąd pierwszej instancji należało uznać za prawidłową. W konsekwencji przyjąć należy, że prowadzenia postępowania naprawczego w stosunku do jednego z budynków wchodzącego w skład instalacji, której dotyczy wniosek o wydanie pozwolenia na korzystanie ze środowiska, nie może stanowić podstawy do odmowy wydania takiego pozwolenia, bowiem okoliczność ta nie mieści się w przesłankach wymienionych w art. 186 p.o.ś. Natomiast teza organów administracji, jakoby już sam fakt prowadzenia postępowania naprawczego w stosunku do jednego z obiektów budowlanych wchodzących w skład instalacji, skutkuje odmową wydania pozwolenia, jest wykładnią rozszerzającą, czyli jest wykładnią niedopuszczalną. Należy również zauważyć, że z art. 184 p.o.ś. nie wynika wymóg legitymowania się przez wnioskodawcę pozwoleniem na budowę obiektów, których dotyczy wniosek o wydanie pozwolenie na wytwarzanie odpadów, stąd organ administracji wydający w tym zakresie pozwolenie nie bada legalności obiektów stanowiących instalację, bo nie należy to do jego kompetencji ( por. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2008r. sygn. akt II OSK 1475/07noraz wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2007r. sygn. akt II OSK 1675/06 dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie można również zgodzić się z argumentacją organów, że taka wykładnia prowadzi do legalizacji samowoli budowlanej, w sytuacji gdy w tym zakresie toczy się odrębne postępowanie przed właściwym organem nadzoru budowlanego. Ponadto decyzja o pozwoleniu na wytwarzanie odpadów, o którą ubiega się spółka, precyzyjnie określa zakres uprawnień właściciela instalacji i w żaden sposób nie odnosi się do legalności należących do niego obiektów budowlanych. Odmowa wydania pozwolenia na korzystanie ze środowiska na warunkach zaproponowanych we wniosku powinna mieć zatem charakter wyjątkowy i być stosowana tylko wówczas, gdy ujawnione zostaną okoliczności wymienione w art. 186 p.o.ś. wskazujące na to, że zaproponowany sposób korzystania ze środowiska będzie na nie negatywnie oddziaływał w sposób, który z punktu widzenia interesu publicznego nie może zostać zaaprobowany. W tej sytuacji zasadnie Sąd I instancji wskazał, że organy administracji w niniejszej sprawie nie przeprowadziły analizy spełnienia przez wnioskującą spółkę, relewantnych przesłanek warunkujących uzyskanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów, bezpodstawnie przyjmując, że już sam fakt prowadzenia postępowania legalizacyjnego w stosunku do jednego z obiektów wchodzących w skład instalacji, może stanowić samodzielną podstawę odmowy wydania pozwolenia, co czyni niniejszym zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania ( tj. art. 6 k.p.a., art. 15 k.p.a.) niezasadnymi. Z uwagi, iż podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty nie dały podstawy do podważenia prawidłowości zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzekając na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.