II OSK 2351/17

Dnia 28 sierpnia 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.S. i P.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1512/16 w sprawie ze skargi E.S. i P.S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji I. uchyla zaskarżony wyrok; II. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...]; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz E. S. i P. S. kwotę 1300 (jeden tysiąc trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 1 czerwca 2017r., sygn. akt VII SA/Wa 1512/16, oddalił skargę E. S. - S. i P. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2015r. nr [...] nałożył na inwestora - P. S. obowiązek przedłożenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego rozbudowy budynku mieszkalnego ze zmianą sposobu użytkowania na dom pomocy i opieki osób starszych na działkach nr ew. [...], [...] i [...] w [...] w terminie 6 miesięcy licząc od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Pismem z dnia 15 stycznia 2016 r. E. S. - S. i P. S. wnieśli o wydłużenie do dnia 31 lipca 2016 r. terminu przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. Nr [...] odmówił zmiany decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r. w części dotyczącej zmiany terminu przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] maja 2016 r. - po rozpoznaniu odwołania E. S.-S. i P. S. - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podkreślił, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 155 k.p.a., ustanawiającym przesłanki, które muszą zaistnieć łącznie, aby można było skutecznie zmienić lub uchylić ostateczną decyzję: decyzja musi przysparzać prawo lub nakładać obowiązek, zgoda stron postępowania na uchylenie lub zmianę decyzji, brak sprzeciwu przepisów szczególnych, przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Dalej organ wskazał, że 29 lipca 2015 r. wpłynął wniosek inwestorów "o wydłużenie do dnia 31 października 2015 r. terminu przedstawienia projektu budowlanego zamiennego w związku z oczekiwaniem na uzgodnienie projektu przez rzeczoznawców". Następnie pismem z dnia 9 października 2015 r. skarżący ponownie zwrócili się o wydłużenie ww. terminu do dnia 31 stycznia 2016r. wskazując, że oczekują na uzgodnienie powyższego projektu przez rzeczoznawców. W dniu 15 stycznia 2016 r. do PINB wpłynęło kolejne pismo o wydłużenie ww. terminu do dnia 31 lipca 2016r. W ocenie organu odwoławczego odmowa zmiany terminu na przedłożenie projektu budowlanego zamiennego była właściwa. Wyznaczony kilkumiesięczny termin był wystarczający na realizację nałożonego obowiązku. Ponadto termin określony w decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r. był już dwukrotnie wydłużany. Także charakter inwestycji (tj. rozbudowa budynku mieszkalnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na dom pomocy i opieki osób starszych) przemawia za koniecznością jak najszybszego zakończenia postępowania nadzorczego. W skardze na powyższą decyzję E. S.–S. i P. S. zarzucili naruszenie: art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego w zw. z art. 155 k.p.a. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przez przyjęcie, że cel ustawodawcy wyrażony w tym przepisie nakazuje nieuwzględnienie wniosku skarżących o uchylenie decyzji; art. 51 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy poprzez nieuwzględnienie, że wyznaczony termin ma jedynie charakter procesowy, może być zatem ustalony stosownie do okoliczności sprawy, a zatem wydłużony na żądanie strony, tym bardziej że zakres i bieg tego terminu nie wynika wprost z przepisu prawa, lecz z woli organu; art. 15 k.p.a. poprzez zaniechanie rozpoznania sprawy przez organ II instancji oraz ograniczenie się do powtórzenia uzasadnienia zaskarżonej decyzji; art. 155 k.p.a. przez jego niezastosowanie, mimo przesłanek do jego zastosowania i uznanie, że organ orzekający na jego podstawie nie jest władny ani do oceny zgodności z prawem, ani do pozbawienia mocy prawnej decyzji objętej wnioskiem strony o jej uchylenie lub zmianę z przyczyn wskazanych w tym artykule - co jest sprzeczne z art. 155 w zw. z art. 154 § 2 k.p.a.; art. 7. art. 77 art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., poprzez przyjęcie wniosków nie wynikających z materiału dowodowego, takich jak domniemanie, że z faktu prośby skarżących o wydłużenie terminu na złożenie dokumentacji wynika, iż taka prośba będzie wciąż ponawiana; wydanie decyzji zawierającej istotne braki w zakresie uzasadnienia faktycznego i prawnego, w tym brak odniesienia się do większości zarzutów odwołania i sprowadzenie uzasadnienia decyzji do mechanicznego przepisania fragmentu analizy bez poddania zgromadzonych dowodów rzetelnej merytorycznej ocenie; art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu powiatowego, podczas gdy organ winien był uchylić zaskarżoną decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i umorzyć postępowanie. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoją argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca odpowiadają prawu. W ocenie Sądu, prawidłowe jest stanowisko organów, że wydłużenie terminu wykonania obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] stycznia 2015r. w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie znajduje uzasadnienia. Argumentacja skarżących, iż "są w trakcie uzgadniania projektu z rzeczoznawcami" nie może stanowić przesłanki do przedłużania w nieskończoność terminu wykonania nałożonego obowiązku. Sąd podkreślił, iż organ powiatowy już w decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r. zakreślił wystarczająco długi, bo sześciomiesięczny termin od kiedy stanie się ostateczna na wykonanie nałożonego obowiązku. Wyznaczony termin był zatem obiektywnie realny i umożliwiał stronie wykonanie nałożonego obowiązku. Ponadto, termin był już dwukrotnie wydłużony. Inwestor miał zatem wystarczająco dużo czasu na jego wykonanie. Nie znajdowało zatem żadnego uzasadnienia kolejne wydłużanie zakreślonego terminu. Uwzględnienie żądania skarżących prowadziłoby do przedłużenia toczącego się postępowania administracyjnego, a takie działanie stałoby w sprzeczności z zasadą szybkości i prostoty postępowania wyrażoną w art. 12 k.p.a. Stabilność ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.) jest pod szczególną ochroną prawa. Interes społeczny przemawia za tym, aby były one niezwłocznie wykonywane. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), skargę jako nieuzasadnioną oddalił. Skargą kasacyjną E. S. - S. i P. S. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie: I. przepisów prawa materialnego, a to: 1) art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego w zw. z art. 155 k.p.a. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przez przyjęcie, że cel ustawodawcy wyrażony w tym przepisie nakazuje nieuwzględnienie wniosku skarżących o uchylenie decyzji; 2) art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez nieuwzględnienie, że wyznaczony przez organ administracyjny termin ma jedynie charakter procesowy, może być zatem ustalony przez organ stosownie do okoliczności sprawy, a zatem może też zostać wydłużony na żądanie strony, tym bardziej że zakres i bieg tego terminu nie wynika wprost z przepisu prawa, lecz z woli organu administracji, II. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na sporządzeniu przez Sąd uzasadnienia wyroku w sposób bardzo lakoniczny i ogólnikowy, nie pozwalający na prześledzenie toku rozumowania i argumentacji Sądu, co z kolei uniemożliwia dokonanie kontroli instancyjnej wyroku; 2) art. 155 k.p.a. polegające na: nieuwzględnieniu słusznego interesu strony, która wniosła o zmianę decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., tak aby móc wykonać nałożony obowiązek, co dawało organowi możliwość zmiany zaskarżonej decyzji; braku umotywowania tego stanowiska i bez wykazania okoliczności faktycznych, w oparciu o które Sąd zajął takie a nie inne stanowisko, co w konsekwencji spowodowało, że nie poddaje się ono ocenie. Z uwagi na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że faktu, iż skarżący występowali do organu o prolongatę terminu wynika, że nie pozostawali bierni wobec nałożonych na nich obowiązków i podczas postępowania administracyjnego prezentowali aktywną postawę. Co więcej, w każdej prośbie o zmianę terminu skierowanej do organu administracji skarżący zawierali stosowną argumentację uzasadniającą taką zmianę, czego organy w ogóle nie wzięły pod uwagę. Skarżący wskazali, że nie dotrzymali terminu przy składaniu projektu zamiennego z uwagi na okoliczności, na które nie mieli wpływu. Zagadnienie to nie może pozostać obojętnym z punktu widzenia przesłanek z art. 155 k.p.a. Uwzględnienie interesu strony w rozumieniu art. 155 k.p.a. należy rozumieć w ten sposób, że mając do wyboru możliwość korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia, niepozostającego w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym, organ przyjmuje ten sposób rozstrzygnięcia, zmieniając decyzję mniej korzystną dla strony na korzystniejszą. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zawiera usprawiedliwione podstawy zaskarżenia. Aczkolwiek nie wszystkie zarzuty kasacyjne są zasadne. Zasadny jest zarzut naruszenia art. 155 k.p.a. w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, a to z poniższych względów. Przepis art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 290) stanowi, iż po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W przypadku zaś niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego – art. 51 ust. 5 tej ustawy. Termin, o jakim mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane ma charakter procesowy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 kwietnia 2009r., sygn. akt II OSK 608/08 - LEX nr 558432; z dnia 28 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2496/11– Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Termin wykonania obowiązków nakładanych na inwestora pozostawiony został uznaniu organu, przy czym termin ten winien być określony z poszanowaniem zasady działania bez zbędnej zwłoki i uwzględniać warunki techniczno–organizacyjne wykonania obowiązków. Organ dysponuje tzw. luzem administracyjnym, gdyż zakres i bieg tego terminu nie wynika wprost z przepisu prawa, lecz z woli organu administracji. Skoro powyższy termin ma charakter procesowy to oznacza, iż termin ten - jeżeli zajdzie taka potrzeba - na wniosek strony może być przedłużony, aby umożliwić stronie wykonanie nałożonych obowiązków, bądź przywrócony - w sytuacji gdy wyznaczony termin już upłynął (art. 58 k.p.a.). W związku z powyższym, należy przyjąć, że termin z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane nie stanowi materialnoprawnego elementu rozstrzygnięcia. Z tego względu w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uruchomienia trybu z art. 155 k.p.a., który jest trybem nadzwyczajnym. Stosownie do art. 123 § 1 k.p.a. w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia. Dotyczą one poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy (§ 2). Przedłużenie terminu do wykonania obowiązków nałożonych na inwestora na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane, jako kwestia wynikła w toku postępowania naprawczego winno nastąpić w drodze postanowienia. Kwestia przedłużenia terminu nie stanowi rozstrzygnięcia o istocie sprawy ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 25 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2113/10; z dnia 28 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2496/11; z dnia 24 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 300/18 - LEX nr 1123114) . Jak wynika z akt administracyjnych skarżący pismem z dnia 15 stycznia 2016r. zwrócili się do organu I instancji "o wydłużenie do dnia 31 lipca 2016 r. terminu przedstawienia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w [...] projektu budowlanego zamiennego" podnosząc: "jesteśmy w trakcie uzgadniania powyższego projektu z rzeczoznawcami, lecz nie będziemy w stanie zakończyć tego procesu w uprzednio planowanym terminie." Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż w przypadku, gdy inwestor występuje o przedłużenie terminu, o jakim mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, a termin ten jeszcze nie upłynął, to przedłużenie tego terminu następuje w drodze postanowienia. Skoro zatem skarżący wnieśli "o wydłużenie do dnia 31 lipca 2016r." terminu przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, a więc o przedłużenie terminu wykonania obowiązków nałożonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2015r., to organ winien ocenić zasadność tego wniosku i wydać w tym przedmiocie postanowienie (postanowienie o przedłużeniu terminu lub o odmowie przedłużenia terminu). Sąd pierwszej instancji, podobnie jak organy obu instancji - błędnie przyjął, że w takiej sytuacji stosuje się art. 155 k.p.a., podczas, gdy przepis art. 155 k.p.a. nie znajduje zastosowania do przedłużenia terminu wykonania obowiązków nałożonych przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane. Nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji Art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przepisu jest skuteczny wówczas, gdyby Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego stwierdził lub nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego i (lub) przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Podkreślić należy, iż z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom powyższego przepisu, lecz Sąd pierwszej instancji błędnie ocenił dopuszczalność zastosowania art. 155 k.p.a., o czym wyżej była już mowa. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i jednocześnie rozpoznał skargę, uchylając z tych samych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a., decyzje organów obu instancji. O kosztach obejmujących postępowanie przed Sądem pierwszej instancji i Naczelnym Sądem Administracyjnym orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 200 w zw. z art. 193 p.p.s.a.