II SA/Rz 683/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Maciej Kobak /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi Rady Miasta Rzeszowa na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 30 kwietnia 2019 r. nr P-II.4131.2.162.2019 w przedmiocie określenia wymagań jakie powinien spełniać projekt Rzeszowskiego Budżetu Obywatelskiego -skargę oddala- Przedmiotem skargi Rady Miasta Rzeszowa (dalej w skrócie: "Rada Miasta") jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego (dalej w skrócie: "Wojewoda") z dnia 30 kwietnia 2019 r. nr P-II.4131.2.162.2019 stwierdzające nieważność uchwały Nr IX/165/2019 Rady Miasta Rzeszowa w zakresie § 13 ust. 1 pkt 1. W dniu 21 maja 2019 r. Rada Miasta działając na podstawie art. 5 ust. 2 i 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 – dalej w skrócie: "u.s.g."), określiła wymagania jakie powinien spełniać projekt Budżetu Obywatelskiego Gminy Miasto Rzeszów, w tym zasady i tryb przeprowadzania konsultacji społecznych w tym zakresie. Rada Miasta w § 13 ww. uchwały określiła, że: 1. Głosowanie w formie elektronicznej odbywa się przy pomocy aplikacji do obsługi RBO dostępnej na stronie internetowej rbo.rzeszow.pl, a proces głosowania składa się z: 1) weryfikacji osoby głosującej poprzez wskazanie imienia i nazwiska, adresu zamieszkania oraz numeru PESEL, a następnie wyboru metody aktywacji (adres e-mail lub SMS); 2) zapoznania się z klauzula informacyjną dotyczącą ochrony danych osobowych; 3) wyboru projektów; 4) wydruku potwierdzenia dokonanego głosowania. 2. Głosować można z dowolnego urządzenia posiadającego dostęp do internetu. Po przekazaniu w/w uchwały organowi nadzoru, Wojewoda w dniu 23 kwietnia 2019 r. wszczął postępowanie zmierzające do stwierdzenia jej nieważności w zakresie § 13 ust. 1 pkt 1. Następnie rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 30 kwietnia 2019 r. nr P.II 4131.2.162.2019, Wojewoda działając na podstawie art. 85, 86 i 91 ust. 1 i 2 u.s.g. stwierdził nieważność powyższej uchwały w zakresie § 13 ust. 1 pkt 1. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda przytoczył treść art. 5a ust. 1, 2 i 7 u.s.g. a następnie powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych wskazał, że krąg osób uprawnionych do udziału w konsultacjach społecznych został określony przez samego ustawodawcę, który postanowił, że uprawnionymi do konsultacji są mieszkańcy gminy. Norma ta nie zawiera żadnych ograniczeń, ani - co istotne - też nie odsyła w tym zakresie do innych aktów prawa. W art. 1 u.s.g. zdefiniowano pojęcie gminy, przyjmując, że mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową (ust. 1) a przez gminę należy rozumieć wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium (ust. 2). Wspólnotę tworzą osoby trwale z nią związane, a więc stale zamieszkujące w danej gminie. Wykładnia celowościowa wskazuje więc na potrzebę utożsamienia pojęcia "mieszkaniec gminy" z pojęciem "osoby stale zamieszkującej" na obszarze tej gminy. Z uwagi na to, iż w zasadzie miejsce zamieszkania zależne jest od zamiaru, a więc od woli konkretnej osoby, a o charakterze pobytu decydują również okoliczności faktyczne wskazujące na zamiar rzeczywisty, dlatego też osoby, które spełniają wymienione przesłanki są mieszkańcami gminy. Żadne inne kryteria nie powinny decydować o uznaniu danej osoby za mieszkańca gminy. Wobec powyższego Wojewoda stwierdził, że kwestia weryfikacji osoby głosującej poprzez podanie numeru PESEL, wprowadzona w treści § 13 ust. 1 pkt 1 przedmiotowej uchwały wykracza poza granice przyznanych radzie gminy przez ustawodawcę kompetencji. Z punktu widzenia art. 5a u.s.g. istotne bowiem jest, by uchwała podjęta na tej podstawie dotyczyła mieszkańców danej gminy. Numer PESEL nie obejmuje natomiast danych dotyczących miejsca zamieszkania, a więc nie daje informacji o okoliczności mającej znaczenie przy ustalaniu, czy osoba figurująca na liście osób popierających wniosek o przeprowadzenie konsultacji lub oddająca głos jest mieszkańcem gminy. Zdaniem Wojewody, wprowadzenie numeru PESEL do weryfikacji osoby uprawnionej do głosowania jest nie tylko nieuprawnionym tworzeniem przez organ stanowiący dodatkowych, nieprzewidzianych ustawowo kryteriów niesłużących określeniu "mieszkańca gminy", ale stanowi także ograniczenie kręgu "mieszkańców gminy" do osób legitymujących się numerem PESEL, a więc pomija przypadki, w których mieszkaniec gminy nie dysponuje takim kodem. Wojewoda zauważył również, że informacje objęte numerem PESEL należą do kategorii danych osobowych, co oznacza, że podlegają one ochronie przewidzianej w Rozporządzeniu Parlamentu Europejskiemu i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (RODO). Dlatego też przetwarzanie danych osobowych może być dokonane gdy jest niezbędne do wypełnienia obowiązku prawnego ciążącego na administratorze oraz jest niezbędne do wykonania zadania realizowanego w interesie publicznym lub w ramach sprawowania władzy publicznej powierzonej administratorowi (art. 6 ust. 1 lit. c) i e) RODO). Według zaś art. 5 ust. 1 lit. c) ww. rozporządzenia dane osobowe muszą być adekwatne, stosowne oraz ograniczone do tego, co niezbędne do celów, w których są przetwarzane ("minimalizacja danych"). Wobec powyższego Wojewoda uznał, że uchwała Nr IX/165/2019 w zakresie § 13 ust. 1 pkt 1 podjęta została z przekroczeniem delegacji ustawowej i z naruszeniem wskazanego wyżej trybu procedowania, co stanowi istotne naruszenie obowiązującego prawa i skutkuje stwierdzeniem jej nieważności w części. W ustawowym terminie Rada Miasta wniosła skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu Rada Miasta zarzuciła błędne przyjęcie, iż organ stanowiący przekroczył zakres delegacji ustawowej zawartej w art. 5a ust. 1, ust. 2 i ust. 7 u.s.g. W uzasadnieniu skargi Rada Miasta zgodziła się ze stanowiskiem, że numer PESEL nie obejmuje danych dotyczących miejsca zamieszkania, nie służy do rozstrzygnięcia, czy dana osoba jest "mieszkańcem gminy", należącym do kręgu podmiotów, z którymi mogą być prowadzone konsultacje. Zdaniem Rady Miasta nie oznacza to jednak, że w uchwale uzależniono możliwość wzięcia udziału w konsultacjach po uprzednim podaniu przez głosującego numeru PESEL. Organ stanowiący wprowadził w uchwale numer PESEL wyłącznie do weryfikacji osoby głosującej w formie elektronicznej, mając na celu uniemożliwienie kilkukrotnego oddania głosu przez tą samą osobę. Weryfikacja jednorazowości głosowania przez osobę z numeru PESEL została wprowadzona z uwagi na to, iż jest to jedyny element przypisany do osoby, który jest unikalny. Dodatkowo podanie numeru PESEL dotyczy wyłącznie głosowania w formie elektronicznej, natomiast tryb głosowania w formie papierowej został określony w § 14 uchwały nr IX/165/2019 i nie wymaga podawania numeru PESEL, gdyż weryfikacja osoby następuje na podstawie przedłożonego dokumentu tożsamości osoby głosującej. Zdaniem Rady Miasta błędne jest więc stwierdzenie organu nadzoru, iż podanie numeru PESEL wyłącznie w głosowaniu elektronicznym ogranicza krąg osób uprawnionych do udziału w konsultacjach społecznych. Ponadto zdaniem Rady Miasta, określone w uchwale wymaganie wskazania niektórych danych osobowych przez osobę głosującą jest niezbędne do prawidłowego wykonania ciążącego na gminie obowiązku prawnego przeprowadzenia corocznie konsultacji w ramach budżetu obywatelskiego (art. 5a ust. 5 u.s.g.). W ocenie Rady Miasta, konsultacje społeczne przeprowadzane w ramach budżetu obywatelskiego odbywają się w interesie publicznym i dla dobra ogółu mieszkańców gminy, a żądanie podania niektórych danych osobowych (m.in. numeru PESEL) służy wyłącznie prawidłowej realizacji tego obowiązku. Powyższe powoduje, że wymagania dotyczące podania niektórych danych osobowych są w pełni uzasadnione, adekwatne do realizowanego zadania i nie naruszają przy tym Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewoda stwierdził, że obowiązek podania numeru PESEL, który ma służyć weryfikacji osoby głosującej w formie elektronicznej należy uznać za niezgodny z art. 7 Konstytucji RP, a także z art. 1 ust. 1 u.s.g. Zdaniem Wojewody, numer PESEL nie stanowi warunku ani przesłanki pojęcia mieszkańca, a więc mieści się poza granicami semantycznego słowa mieszkaniec. Formułując tryb wnioskowania czy głosowania o przeprowadzenie konsultacji społecznych - przez nałożenie obowiązku podania numeru ewidencyjnego PESEL - Rada Miasta wprowadziła dodatkowe wymogi, wykraczając poza kompetencję nadaną przez ustawodawcę w art. 5a ust. 2 u.s.g. Wojewoda zauważył również, że w niniejszej sprawie znajdzie odpowiednie zastosowanie przepis art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności. Numer PESEL jest to jedenastocyfrowy symbol numeryczny, jednoznacznie identyfikujący osobę fizyczną, zawierający datę urodzenia, numer porządkowy, oznaczenie płci oraz liczbę kontrolną. Na gruncie przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych, legalność przetwarzania (wykorzystywania) danych osobowych tak zwanych zwykłych, jak na przykład imię, nazwisko, adres zamieszkania, numer PESEL, uzależniona jest od spełnienia jednej z przesłanek, o których mowa w art. 23 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o ochronie danych osobowych. Na tej podstawie Wojewoda stwierdził, że podanie numeru PESEL w rozpatrywanej sytuacji, nie jest niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa (art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych w zw. z art. 5a ust. 2 u.s.g.), ponieważ brak tego elementu w badanej uchwale nie będzie stanowił przeszkody uniemożliwiającej przeprowadzenie konsultacji społecznych z mieszkańcami gminy. Ponadto ustawa o ochronie danych osobowych nakłada na administratora danych - poza przywołanym wcześniej obowiązkiem - między innymi obowiązek przestrzegania zasady adekwatności (relewantności) danych w stosunku do celów, dla jakich są one przetwarzane (art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy). Zdaniem Wojewody nie wydaje się, aby niezbędnym do wypełnienia celu, w jakim dane przetwarzane są w związku z określeniem zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych z mieszkańcami gminy, było zamieszczanie w dokumentach dotyczących przeprowadzania konsultacji tak szczegółowej informacji o osobie, jak jej numer PESEL. Ponadto Rada Miasta kreując zasady i tryb przeprowadzania konsultacji, jak też zasady głosowania, również w formie elektronicznej, w procedurze budżetu obywatelskiego winna uwzględnić zakres delegacji ustawowej z art. 5a ust. 1, 2 i 7 u.s.g. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego podlegają kognicji sądu administracyjnego. W myśl art. 148 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. Odnośnie do uchwał rady gminy przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 zd. pierwsze cyt. wyżej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, dalej zwanej w skrócie u.s.g., który stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Dodać też należy, że o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. (art. 91 ust. 1 zd. drugie u.s.g.). Organem nadzoru jest natomiast Wojewoda, z mocy art. 86 u.s.g. Nadzór nad działalnością gminną sprawuje on na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.). Z perspektywy zakresu kompetencji nadzorczych wojewody istotna jeż również treść art. 91 ust. 4 u.s.g., który stanowi, że "w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa." Na podstawie argumentacji a contrario do tej regulacji, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy powoduje jej nieważność (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", LexisNexis 2004, s. 310). Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo jak i pojęcie "sprzeczność z prawem". W literaturze przedmiotu wypracowano pogląd, aprobowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Akcentuje się również, że dodatkowo sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał i podstawy prawnej podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego - w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny", Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 marca 2018 r., sygn. akt III SA/Wr 1/18, wyrok WSA w Opolu z dnia 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Op 64/18, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosownie do treści art. 93 ust. 1 u.s.g., wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru, w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, nie jest dopuszczalne po upływie ustawowego terminu 30 dni. W analizowanej sprawie kwestionowane skargą rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane w 30-dniowym terminie, o którym mowa wyżej. Przechodząc do warstwy merytorycznej formułowania zwrotu stosunkowego co do zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdza się, iż nie narusza ono prawa. Dokonując oceny uchwały objętej zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym, Sąd stwierdził, że istotne naruszenie przepisów prawa zaistniało w zakresie postanowień § 13 ust. 1 pkt 1, w związku z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego. Zaskarżona uchwała wydana została na podstawie art. 5a ust. 2 i 7 u.s.g. Zgodnie z art. 5a ust. 2 u.s.g. - w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały – "Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy, z zastrzeżeniem ust. 7." Po myśli art. 5a ust. 7 u.s.g.: "Rada gminy określa w drodze uchwały wymagania, jakie powinien spełniać projekt budżetu obywatelskiego, w szczególności: 1) wymogi formalne, jakim powinny odpowiadać zgłaszane projekty; 2) wymaganą liczbę podpisów mieszkańców popierających projekt, przy czym nie może być ona większa niż 0,1% mieszkańców terenu objętego pulą budżetu obywatelskiego, w którym zgłaszany jest projekt; 3) zasady oceny zgłoszonych projektów co do ich zgodności z prawem, wykonalności technicznej, spełniania przez nie wymogów formalnych oraz tryb odwołania od decyzji o niedopuszczeniu projektu do głosowania; 4) zasady przeprowadzania głosowania, ustalania wyników i podawania ich do publicznej wiadomości, biorąc pod uwagę, że zasady przeprowadzania głosowania muszą zapewniać równość i bezpośredniość głosowania." Należy zauważyć, że art. 5a ust. 1 i ust. 2 w zw. ust. 7 u.s.g. stanowi ogólną normę kompetencyjną do podejmowania przez radę miejską uchwał w sprawach określania zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy, w tym także w przedmiocie budżetu obywatelskiego. Powyższa kompetencja nie obejmuje jednak określania praw podmiotowych warunkujących uprawnienie mieszkańców gminy do udziału w konsultacjach. Odnosi się ona bowiem, co trzeba podkreślić, wyłącznie do określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że w uchwale wydanej w granicach upoważnienia z art. 5a ust. 2 u.s.g. rada gminy zobligowana jest do określania m.in. "kto inicjuje konsultację, sposób i formę konsultacji, czas i miejsce ich przeprowadzenia, reguły ustalania wyników oraz sposób przekazania tych wyników do wiadomości społeczności lokalnej". Uznaje się również, że przez zasady należy rozumieć unormowania zawierające w swej treści reguły rządzące instytucją konsultacji, fundamenty funkcjonowania konsultacji w gminie, zaś z pojęciem trybu wiąże się sposób postępowania konsultacyjnego, procedura umożliwiająca proces konsultacji. (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt I SA/Gl 1291/13; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 10 grudnia 2015 r., sygn. akt I SA/Ol 661/15; wyroki WSA w Opolu z dnia 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Op 64/18 i z dnia 13 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Op 213/06, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 maja 2013 r., sygn. akt III SA/Wr 140/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto jednolicie przyjmuje się, że omawiane upoważnienie nie obejmuje ustalania kategorii podmiotów uprawnionych do udziału w konsultacjach. Krąg tych osób został określony przez samego ustawodawcę, który w art. 5a ust. 1 i ust. 2 u.s.g. postanowił, że uprawnionymi do konsultacji są mieszkańcy gminy. W kwestionowanej przez Wojewodę uchwale, w § 2 pkt 4 zdefiniowano pojęcie "mieszkańca", przyjmując, iż pod tym pojęciem należy rozumieć "osobę zamieszkującą na terenie miasta Rzeszowa." W orzecznictwie wskazuje się jednolicie, że wynikająca z art. 5a ust. 1 i ust. 2 u.s.g. norma, iż uprawnionymi do konsultacji są mieszkańcy gminy, nie zawiera żadnych ograniczeń, ani też nie odsyła w tej kwestii do innych aktów prawa. Ustawodawca, odwołując się wyłącznie do przesłanki zamieszkania, nie wprowadził dodatkowych kryteriów uczestnictwa w konsultacjach społecznych i nie upoważnił rady gminy do podejmowania zabiegów prawotwórczych w tym zakresie. Pojęcie "mieszkańca gminy" utożsamiać zatem należy wyłącznie z pojęciem "osoby stale zamieszkującej" na terenie gminy. Ponadto żadne inne kryteria, poza stałym zamieszkiwaniem na terenie gminy, nie powinny decydować o udziale w konsultacjach, a jako mieszkańców gminy traktować trzeba osoby stale zamieszkujące w danej gminie. (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 7 lipca 2016 r., sygn. akt III SA/Łd 364/16, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 29 kwietnia 2011 r., sygn. akt III SA/Wr 20/11; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 29 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 106/17, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym kontekście Sąd podziela ocenę Wojewody, iż treść § 13 ust. 1 pkt 1 kwestionowanej uchwały przekrocza zakres upoważnienia wynikającego z art. 5a ust. 2 w zw. ust. 7 u.s.g. na skutek ograniczenia dostępu mieszkańcom gminy do udziału w konsultacjach społecznych, a to w związku z ustaleniem obowiązku wskazania numeru PESEL w procedurze konsultacyjnej, przy oddaniu głosu w formie elektronicznej. Numer PESEL, nie obejmuje danych dotyczących miejsca zamieszkania, a tylko ta okoliczność ma znaczenie przy ustalaniu, czy osoba figurująca na liście jest mieszkańcem gminy. Dlatego, już chociażby z tego względu, odwoływanie się do numeru PESEL jest chybione, skoro nie służy rozstrzygnięciu, czy oznaczona osoba jest "mieszkańcem gminy" należącym do kręgu podmiotów, z którymi mogą być prowadzone konsultacje. Ponadto, jak słusznie wskazuje się w orzecznictwie, informacje objęte numerem PESEL należą do kategorii danych osobowych, co oznacza, że podlegają one ochronie przewidzianej w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych, która w art. 23 ust. 1 pkt 2 i 4 stanowi, że przetwarzanie danych jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa lub do wykonania określonych zadań realizowanych dla dobra publicznego. Zakresem podmiotowym tej ustawy objęto organy państwowe, organy samorządu terytorialnego oraz państwowe i komunalne jednostki organizacyjne (art. 3 ust. 1 ww. ustawy). Z art. 5a ust. 1 i ust. 2 i ust. 7 u.s.g. nie wynika natomiast, by do podjęcia uchwały dotyczącej zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami gminy oraz do ustalenia, czy osoba ujęta na liście inicjatorów konsultacji społecznych jest mieszkańcem gminy, niezbędne było podanie numeru PESEL oraz przetwarzanie danych objętych tym kodem, który przecież nie służy określeniu miejsca zamieszkania. Wprowadzenie takiego unormowania jest zatem nie tylko nieuprawnionym tworzeniem przez organ stanowiący dodatkowych, nieprzewidzianych ustawowo kryteriów niesłużących określeniu "mieszkańca gminy", ale stanowi także ograniczenie kręgu "mieszkańców gminy" do osób legitymujących się numerem PESEL, a więc pomija przypadki, w których mieszkaniec gminy nie dysponuje takim kodem (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 5 lutego 2019 r. sygn. II SA/Rz 1192/18; wyroki WSA w Opolu z dnia 15 i 17 maja 2018 r. sygn. II SA/Op 63/18 i II SA/Op 108/18, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 29 marca 2017 r., sygn. akt II SA/GL 106/17; wyrok WSA w Łodzi z dnia 7 lipca 2016 r., sygn. akt III SA/Łd 364/16; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 maja 2013 r., sygn. akt III SA/Wr 140/13, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 16 grudnia 2015 r., sygn. akt I SA/Ol 683/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z ustawowego upoważnienia do uchwalania zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy nie można zatem wyprowadzić kompetencji rady gminy do ograniczenia kręgu osób uprawnionych do udziału w konsultacjach społecznych poprzez ustalenie obowiązku wskazania w elektronicznym formularzu głosowania numeru PESEL. Nie mogły zostać uwzględnione zarzuty skargi eksponujące, iż wymóg podania numeru PESEL wynikał z potrzeby weryfikacji jednorazowości głosowania przez mieszkańca, a nadto nie dotyczył możliwości głosowania in genere, a jedynie w formie elektronicznej. Obowiązek realizacji dodatkowego wymogu informacyjnego wobec mieszkańca gminy – podania numeru PESEL - w ramach określenia zasad przeprowadzania głosowania nad poszczególnymi projektami pretendującymi do uwzględnienia w Budżecie Obywatelskim (art. 5a ust. 2 i 7 u.s.g.) wyłącznie z tego powodu, że mieszkaniec nie głosuje tradycyjnie – oddając głos w formie papierowej – lecz w formie elektronicznej, już sam w sobie ma charakter nierównościowy. To, w jakiej formie mieszkaniec zdecyduje się głosować nie może mieć wpływu na zakres danych, jakie umożliwiają weryfikację, czy jest on mieszkańcem gminy. Podanie imienia i nazwiska wraz z miejscem zamieszkania w systemie elektronicznym umożliwiającym przeprowadzenie głosowania w formie elektronicznej należy uznać za wystarczające zarówno do tego, by zweryfikować, czy głosujący jest mieszkańcem gminy, jak i do tego, czy głosuje on po raz pierwszy. Z wyłożonych względów Sąd skargę oddalił – art. 151 P.p.s.a.