I OSK 2991/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 446/19 w sprawie ze skargi W.W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od W.W. na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 446/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W.W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów, uchylono zaskarżoną decyzję. Wyrok ten wydano w przedstawionym poniżej stanie faktycznym i prawnym przyjętym do orzekania przez Sąd I instancji. Postępowanie w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją zainicjowane zostało przez W.W. (dalej "skarżący"), który wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej "organ") o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2018 r., poz. 132 ze zm.) zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową. Przedstawiając przebieg służby skarżącego organ stwierdził, że z pisma Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej "IPN") wynika, że skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie od dnia 1 września 1984 r. do dnia 31 lipca 1990 r. tj. 5 lat i 11 miesięcy. Skarżący został zwolniony w dniu [...] lutego 2018 r., ma ustalone prawo do emerytury, której wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 15c ustawy zaopatrzeniowej, zaś całkowity okres jego służby wynosił 27 lat 5 miesięcy i 28 dni.. Z kopii akt osobowych przekazanych przez IPN nie wynika, aby skarżący nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby. Na podstawie informacji o przebiegu służby przedstawionych przez Komendanta Głównego Policji stwierdzono, że skarżący po dniu 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki służbowe. Wielokrotnie przyznawano mu zwiększony dodatek służbowy do uposażenia, był pozytywnie opiniowany oraz awansowany w stopniu, podejmował działania, w których istniało zagrożenie dla życia i zdrowia, czynności, o których mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej, co uzasadniało podwyższenie o 2% wymiaru emerytury funkcjonariusza za służbę pełnioną łącznie przez okres 11 lat i znalazło odzwierciedlenie w dokumentacji Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA. Ponadto w przekazanej dokumentacji wskazano także, że skarżący został odznaczony Brązowym Medalem "Za zasługi dla obronności Kraju" oraz Brązową Odznaką Zasłużony Policjant. Przechodząc do stanu prawnego sprawy organ wskazał, że dla zastosowania art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej muszą być spełnione łącznie przesłanki w postaci krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Organ dokonał analizy każdej z wymienionych przesłanek uznając, że w sytuacji, w której całkowity okres służby skarżącego wynosi 27 lat, 5 miesięcy i 28 dni, a służba na rzecz totalitarnego państwa była pełniona przez 5 lat i 11 miesięcy, czyli 21% całego okresu służby, nie jest to służba krótkotrwała. Skarżący zakwestionował stanowisko organu, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzucił nieuwzględnienie faktu pełnienia służby z narażeniem życia i zdrowia. Organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznając, że zaskarżoną decyzję wydano bez wyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności. Stwierdził, że przesłanki zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej zostały omówione bez odniesienia do konkretnego i - zdaniem Sądu - zupełnie wyjątkowego przypadku skarżącego, który polega na łącznie 11 lat pełnienia służby w Policji z narażeniem życia i zdrowia, podczas gdy całkowity jego okres służby w Policji wynosi 27 lat, 5 miesięcy i 28 dni. Opisany stan faktyczny jest wyjątkowy na tle innych, zawisłych przed tym sądem. Sąd stwierdził nadto, że "w każdej decyzji administracyjnej organ powinien sporządzić wyczerpujące i adekwatne do okoliczności rozpoznawanej sprawy uzasadnienie decyzji, spełniające kryteria art. 7, 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 3 K.p.a. Naruszenie przepisów postępowania w tym zakresie wywarło istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji.". Zdaniem Sądu, organ trafnie zinterpretował zastosowane regulacje prawne wyjaśniając, jak należy określać ramy dla zastosowania wyjątku przewidzianego w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Jednak nie odniósł prawidłowo tych rozważań do stanu faktycznego sprawy. Nie uwzględnił bowiem faktu 11 lat służby wykonywanej z zagrożeniem dla życia i zdrowia, odznaczenia Brązowym Medalem "za zasługi dla obronności Kraju" oraz Brązową Odznaką Zasłużony Policjant. Wobec 11 lat służby w ww. warunkach, Sąd uznał za przedwczesny osąd organu co do tego, że 5 lat i 11 miesięcy służby dla totalitarnego ustroju nie jest okresem krótkotrwałym. W opinii Sądu, tak wyjątkowo długi czas wyjątkowo trudnej służby, narażania zdrowia i życia dla dobra Państwa Polskiego i wszystkich obywateli, nie może umknąć uwadze i nie może doprowadzić do "mechanicznego" potraktowania czasu służby dla totalitarnego ustroju jako nie spełniającej kryterium krótkotrwałości, skoro jest to zaledwie połowa tego okresu służby, która następnie była pełniona z narażeniem zdrowia i życia. Sąd ponownie wskazał, że sytuacja skarżącego na tle innych osób, znajdujących się w analogicznej sytuacji prawnej (tj. co do których odmówiono wyłączenia stosowania przepisów) jest na tyle wyjątkowa, że jego przypadek powinien zostać potraktowany zupełnie wyjątkowo. W opisanej sytuacji, w opinii Sądu I instancji, organ pochopnie uznał, że powoływane przez skarżącego wyjątkowe okoliczności pełnienia służby z narażeniem zdrowia i życia nie spełniają przesłanek zakreślonych ustawą. Sąd zalecił organowi wnikliwe rozważenie sprawy z uwzględnieniem oceny prawnej sformułowanej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a wyniki rozważań odzwierciedlić w treści uzasadnienia decyzji. W skardze kasacyjnej sporządzonej przez pełnomocnika ustanowionego przez organ zaskarżono wyrok Sądu I instancji w całości, w takim też zakresie wnosząc o jego uchylenie i przekazanie do ponownego postępowania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a to: 1. art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, poprzez jednoznaczne przyjęcie, że oceniając przesłankę krótkotrwałości służby na rzecz totalitarnego państwa organ oparł się, co do czasu jej trwania, na informacji z IPN uznając, że 5 lat i 11 miesięcy służby dla totalitarnego ustroju nie jest okresem krótkotrwałym. Zdaniem Sądu ta konkluzja jest przedwczesna, skoro następnie przez 11 lat skarżący narażał swoje zdrowie i życie, gdy przepis ten powinien być rozumiany w ten sposób, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością, co w przypadku 5 lat i 11 miesięcy w stosunku do 27 lat, 5 miesięcy i 28 dni służby nie daje podstawy do jednoznacznego przyjęcia, że w sprawie mamy do czynienia z krótkotrwałością. Ponadto należy podkreślić, że do oceny przesłanki "krótkotrwałości" nie stosuje się oceny przesłanki "narażenia zdrowia i życia"; 2. art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, poprzez jednoznaczne przyjęcie, że w opisanej sytuacji organ pochopnie uznał, że powoływane przez skarżącego, wyjątkowe okoliczności pełnienia służby z narażeniem zdrowia i życia, nie spełniają przesłanek zakreślonych ustawą. Tymczasem uprawnienie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby jest oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami, gdyż wtedy można uznać, ze zachodzi w sprawie "szczególnie uzasadniony przypadek". Przepis ten powinien być rozumiany w ten sposób, że odnosząc się do przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku, uzasadniającego wyłączenie względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, to jest art. 15e, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, spełnienie tego warunku trzeba postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiem zapytania. Szczególnie uzasadniony przypadek znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Zatem krótkotrwałość służby na rzecz totalitarnego państwa i rzetelność służby pełnionej po 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczają do oceny czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne. "Szczególnie uzasadniony przypadek" zachodzi wówczas, gdy strona – poza spełnieniem przesłanek w postaci krótkotrwałość służby na rzecz totalitarnego państwa i rzetelność służby pełnionej po 12 września 1989 r., w tym z narażeniem zdrowia i życia, legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. W ramach zarzutów procesowych, które miały wpływ na wynik sprawy, wskazano jako naruszony art. 141 § 4 zd. 2. w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez dokonanie rozstrzygnięcia wychodzącego poza granice sprawy i przyjęcie na tle innych osób, znajdujących się w analogicznej sytuacji prawnej (tj., co do których odmówiono wyłączenia stosowania przepisów) sytuacja skarżącego jest na tyle wyjątkowa że - zdaniem Sądu - jego przypadek powinien zostać potraktowany zupełnie wyjątkowo, co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji, a nie oddalenia skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jej autor dokonał wykładni art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, powtarzając zasadniczo argumenty przedstawione w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz w odpowiedzi na skargę. Podkreślił, że przesłanki wskazane w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej muszą być spełnione łącznie, przy czym stanowić muszą szczególnie uzasadniony przypadek. Przesłanki wymienione w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej są nieostre, co zapewnia organowi indywidualne podejście do każdej sprawy. Skarżący kasacyjnie stwierdził, że krótkotrwałość w rozumieniu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej nie może być rozumiana jako czasokres obejmujący tygodnie czy miesiące. Jego zdaniem "krótkotrwałość" powinna być rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Oznacza to, że obok oceny czy dany okres czasu może być uznany jako "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym, powinien on być także oceniony abstrakcyjnie, jako stosunek tego czasu do całego okresu służby. Tak jak w decyzji, organ odwołał się do wykładni językowej pojęcia "krótkotrwały" przywołując synonimy tego pojęcia. Odnosząc się do zaprezentowanego przez Sąd I instancji stanowiska wskazano, że oceny przesłanki "krótkotrwałości służby" nie można oceniać jako przesłanki "narażenia życia i zdrowia". Odwołując się także do wykładni językowej organ przedstawił znaczenie pojęcia "rzetelne wykonywanie służby" wskazując, że jest to wykonywanie służby na najwyższym poziomie. "Z narażeniem zdrowia i życia" stanowi główny czynnik wpływający na rzetelność służby funkcjonariusza. Warunek ten odnosi się do kwalifikacji narażenia rozumianej jako wystąpienie innego, niż normalne następstwo tej służby, zagrożenia. Odnosząc się natomiast do przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" organ kasacyjny wskazał, że zamieszczenie takiego warunku obok pozostałych, wymienionych w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej oznacza, że ani "krótkotrwałość służby" ani "rzetelność" jej pełnienia, nawet z narażeniem życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ww. ustawy jest możliwe. Przepis ten ma zastosowanie, gdy krótkotrwałość służby jest niezaprzeczalna a rzetelność wykonywania służby jest oczywista. Z tych przyczyn skarżący kasacyjnie potraktował jako błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że organ pochopnie uznał wyjątkowe okoliczności powoływane przez skarżącego za nieodpowiadające przesłankom ustawy zaopatrzeniowej. Porównując sytuację skarżącego do innych osób znajdujących się w analogicznej sytuacji, zdaniem skarżącego kasacyjnie, dokonał rozstrzygnięcia wychodząc poza granice sprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie, gdyż w jego ocenie zaskarżony wyrok odpowiada prawu, a zarzuty podniesione przez organ w skardze kasacyjnej i to zarówno w zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego jak i procesowego, są oczywiście bezzasadne. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd odniósł się do każdej z przesłanek określonych w art. 8a ustawy emerytalnej jak również do pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku", czy wyjątkowej sytuacji prawnej skarżącego na tle innych osób znajdujących się w analogicznej sytuacji i to w zakresie interpretacji jaką organ w przypadku tych pojęć winien przyjąć na gruncie rozpatrywanej sprawy, a także jakie fragmenty materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie przemawiają za spełnieniem poszczególnych przesłanek. Tym samym, jako nietrafne uznał stanowisko skarżącego kasacyjnie, że w przypadku wytycznych dla organu, Sąd I instancji wyszedł poza granice sprawy. Wytyczne dotyczą bezsprzecznie kontrolowanej sprawy. W dalszej kolejności skarżący dokonał analizy charakteru uznania administracyjnego i obowiązków sądu administracyjnego wynikających z kontroli decyzji o tym charakterze. Powołując się na stanowisko piśmiennictwa prawniczego wskazał, że kontroli sądowej w przypadku tego rodzaju decyzji podlega w szczególności uzasadnienie z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Użycie w tekście przepisu pojęcia nieokreślonego zobowiązuje bowiem organ administracji publicznej do skonkretyzowania tego pojęcia przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych konkretnej sprawy i kontekstu normatywnego, w którym to pojęcie funkcjonuje. Natomiast organ, co słusznie zauważył Sąd I instancji, przekroczył granice uznania administracyjnego, gdyż przesłanki zastosowania art. 8a ustawy emerytalnej zostały omówione bez odniesienia do osiągnięć skarżącego w służbie, a więc bez odniesienia do konkretnego i zupełnie wyjątkowego przypadku. Skarżący, odnosząc się do dokonanej przez Sąd I instancji oceny okresu 5 lat i 11 miesięcy służby uznanej przez IPN jako służba na rzecz "państwa totalitarnego", uznał tę ocenę za prawidłową. Był to bowiem krótkotrwały okres w relacji do okresu pełnej wysługi skarżącego oraz lat służby pełnionej w warunkach szczególnego zagrożenia życia i zdrowia, w tym w charakterze członka zespołu minersko-pirotechnicznego oraz nurka - instruktora MSWiA. Na stanowisku minera - pirotechnika oraz nurka skarżący łącznie realizował obowiązki przez okres 12 lat. Stanowiska te zostały zakwalifikowane, w świetle rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 września 2014 r. (Dz.U. 2014 r. poz. 1282), do kategorii najbardziej szkodliwych i niebezpiecznych. Powyższe wyjątkowe okoliczności sprawy, jak słusznie zauważył WSA, powinny być wzięte pod uwagę przez organ, czego jednak organ nie uczynił. Skarżący zakwestionował dokonaną przez organ wykładnię pojęcia krótkotrwałości służby. Powołując się na stanowisko zaprezentowane w orzecznictwie wskazał, że okres służby w wymiarze 5 lat i 11 miesięcy na rzecz "państwa totalitarnego", w kontekście pełnej jego wysługi, z pewnością nie mógłby zostać zakwalifikowany jako okres np. bezustanny, ciągły, nieprzemijający, lecz właśnie krótkotrwały, tymczasowy, przejściowy czy przemijający. Zwrócił nadto uwagę na treść art. 8a ust. 1 pkt 2 oraz art. 13 c pkt. 1 ustawy zaopatrzeniowej, zgodnie z którymi okres od dnia 12 września 1989 r. jest traktowany jako okres w czasie którego służba, pod warunkiem że wykonywana rzetelnie, jest przesłanką pozytywną. Dlatego okres jego służby od dnia 12 września 1989 r. do dnia 31 lipca 1990 r. nie powinien być traktowany w ramach kryterium, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, jako okres negatywnie wpływający na ocenę spełnienia przesłanki krótkotrwałości służby. W odpowiedzi na skargę kasacyjną zauważono, że ustawodawca w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej nie zawarł wytycznych, co do sposobu określania "krótkotrwałości". Zatem jest także dopuszczalne, by procent okresu służby na rzecz totalitarnego państwa obliczony był nie w proporcji do okresu służby ale w proporcji do całego okresu zatrudnienia funkcjonariusza. Przyjmując zaproponowany we wskazanym orzeczeniu pogląd należałoby porównać okres służby skarżącego, zakwalifikowany przez IPN jako okres służby na rzecz totalitarnego państwa w wymiarze 5 lat i 11 miesięcy do okresu zatrudnienia skarżącego wynoszącego ponad 40 lat pracy, a zatem procentowa proporcja wyniosłaby poniżej 15%. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek, a zatem Sąd drugiej instancji upoważniony był do kontroli zaskarżonego wyroku wyłącznie w obszarze wyznaczonym podstawami, a w ich ramach wskazanymi zarzutami, skargi kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie organ przedstawił zarówno zarzuty procesowe jak i materialnoprawne. Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a., jako najdalej idący z punktu widzenia konsekwencji procesowych związanych z ewentualnym stwierdzeniem ich zasadności, wymagał ustosunkowania się w pierwszej kolejności. Mimo stosunkowo krótkiego okresu stosowania w praktyce ustawy zaopatrzeniowej, zarysowała się już zdecydowana linia orzecznicza charakteryzująca decyzję wydawaną na podstawie jej art. 8a ust. 1, jako decyzję wydawaną w warunkach uznania administracyjnego. Niewątpliwie zatem istota tej decyzji polega na zachowaniu przez procedujący organ swobody w zakresie wyboru wariantu następstw prawnych określonych w dyspozycji tego przepisu, przy spełnieniu się przesłanek określających jego hipotezę. Zasługuje na podkreślenie, że art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej skonstruowany został przy użyciu pojęć nieostrych, takich jak "szczególnie uzasadnione przypadki", "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków". Swoboda decyzyjna organów w sprawie, o której mowa w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej związana jest w takim stanie rzeczy nie tylko z wyborem jednego z rodzajów dopuszczalnych prawem rozstrzygnięć, lecz także z upoważnieniem do swobodnej oceny stanu faktycznego sprawy w zakresie wyznaczonym w hipotezie tego przepisu. Z tej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za stosowne przedstawić kilka generalnych uwag związanych z rolą sądów administracyjnych w przypadku kontroli decyzji o takim charakterze. Rola sądu administracyjnego, jako kontrolera decyzji opartych na konstrukcji uznania jest odmienna, niż w przypadku związania organu treścią normy prawa materialnego. Jeśli organowi przypisana została swoboda decyzyjna, wybór rozwiązania sprawy nie może zostać mu narzucony. Zatem sąd administracyjny nie jest uprawniony kontrolować słuszności wyboru rozstrzygnięcia lecz jedynie jego motywy. W tym wypadku ocenia, czy wybrane przez organ rozstrzygnięcie wydane zostało przy prawidłowo zastosowanej regulacji prawnej i jej słusznej interpretacji, po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności, a nadto czy wybór rodzaju rozstrzygnięcia został racjonalnie i przekonywująco uzasadniony. Decyzja wydana w ramach dyskrecjonalnych uprawnień organu może zostać usunięta z obrotu prawnego w ramach kontroli sądowadministracyjnej wyłącznie wtedy, gdy organ zastosuje nieprawidłowe regulacje prawne, błędnie zrekonstruuje normę prawną wywiedzioną ze stosowanych przepisów prawa lub nie ustali wszystkich, wywołujących skutki prawne istotnych okoliczności faktycznych wymienionych w hipotezie zastosowanych norm prawnych, a także nie przeprowadzi w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia wystarczająco czytelnego i logicznego wywodu prawnego, pozwalającego na rekonstrukcję jego rozumowania co do wyboru jednego z możliwych rozwiązań prawnych sprawy. Uzasadnienie wyroku uchylającego decyzję o charakterze uznania administracyjnego należy tak sporządzać, aby wynikało z niego, który ze wskazanych błędów popełniony został przez organ i dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie niezgodne z prawem. Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji nie zakwestionował zastosowanych przez organ regulacji normatywnych. Uznał także za właściwy sposób ich rozumienia przez organ, stwierdzając, że organ "wyjaśnił, jak należy określać ramy dla zastosowania wyjątku przewidzianego w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej". W uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji brak jest nadto zarzutów kierowanych pod adresem organu co do ustaleń faktycznych, gdyż zdaniem Sądu, "konkretny przypadek skarżącego" ustalony został "w sposób niewątpliwy na podstawie zebranych w sprawie dokumentów". Sąd zakwestionował natomiast prawidłowość dokonanej przez organ subsumcji ustalonych faktów pod zastosowaną i prawidłowo zinterpretowaną normę prawną, prezentując przy tym odmienną od organu ocenę ustalonego i nie poddanego w wątpliwość w tym zakresie, stanu faktycznego. W przypadku posłużenia się zwrotami nieostrymi, jak ma to miejsce w treści art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, kontrola sądu administracyjnego odnosząca się do decyzji uznaniowej musi skupić się w sposób znaczący na tej części jej uzasadnienia, w której organ dokonuje wypełnienia treści pojęć niedookreślonych, konkretnymi elementami stanu faktycznego. Zgodnie z niekwestionowanym poglądem orzecznictwa kontroli sądowej podlega "samo uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do decyzji uznaniowej" (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 130/10,CBOSA). Nie budzi wątpliwości na gruncie orzecznictwa sądów administracyjnych, że kontrola w takich wypadkach dotyczy procesu wydania decyzji (spełnienia przez organ wymogów proceduralnych), ustalania stanu faktycznego jako elementu tego procesu czy wszechstronności oceny faktów. Dotyczy tej części treści decyzji uznaniowej, która powiązana jest z określonymi kryteriami prawnymi, ale nie może obejmować tej części treści decyzji, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (rozumienia celowości administracyjnej czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej (por. op.cit. I OSK 130/10). Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny w świetle obowiązków wynikających dla sądów administracyjnych z treści art. 141 § 4 P.p.s.a, w szczególności z odniesieniem się do tych obowiązków w przypadku kontroli decyzji o charakterze uznania administracyjnego, czyni zarzut naruszenia wskazanego przepisu za zasadny. Zgodnie z brzmieniem art. 141 § 4 P.p.s.a uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zatem jednym z bezspornych obowiązków wynikających z przywołanego przepisu jest wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wymóg zawarcia w uzasadnieniu wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia należy rozumieć w ten sposób, że uzasadnienie musi pozwalać na skontrolowanie przez strony i sąd wyższej instancji, czy sąd orzekający nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów, tj. winna zostać w nim uwidoczniona operacja logiczna, którą przeprowadził sąd, stosując określone normy prawne w rozstrzyganej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. akt II GSK1229/19, CBOSA). W sytuacji, gdy brak wyjaśnienia motywów, którymi kierował się sąd I instancji wydając rozstrzygnięcie, nie jest możliwa weryfikacja tego rozstrzygnięcia w ramach kontroli instancyjnej realizowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. W ślad za stanowiskiem orzecznictwa można powtórzyć, że nie jest możliwa kontrola nie tylko takiego orzeczenia, które zawiera braki określonych w art. 141 § 4 P.p.s.a. elementów np. w postaci wskazania i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, lecz również orzeczenia, którego uzasadnienie wprawdzie zawiera te elementy, sformułowane jest jednak w sposób lakoniczny, niejasny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu i poznanie motywów, jakimi kierował się Sąd podejmując rozstrzygnięcie o określonej treści (por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2020, sygn. akt I OSK 1718/19, CBOSA). Jak wynika z przedstawionych motywów zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji nie zarzuca organowi, że nie odniósł swoich rozważań, wynikających z prawidłowej wykładni art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, do przypadku skarżącego. Zarzuca natomiast, że organ nie odniósł "prawidłowo" tych rozważań. Przy czym podkreśla, że oceniając przesłankę krótkotrwałości organ oparł się na informacji pochodzącej z IPN. Nie zostało jednak wyjaśnione w sposób czytelny, co oznacza zdaniem Sądu I instancji brak "prawidłowego odniesienia" rozważań organu. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że stanowisko Sądu I instancji nie zostało poprzedzone analizą przedstawionego w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji toku rozumowania organu prowadzącego do wybranego sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Brak jest ze strony Sądu wskazań co do braku racjonalności, logiczności czy niespójności tych rozważań. Brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia czy i w takim razie z jakiej przyczyny, Sąd uznaje przedstawiony tok rozumowania organu za nieprawidłowy. W to miejsce natomiast Sąd wprowadza samodzielnie i w sposób zdecydowanie kategoryczny własną ocenę stanu faktycznego sprawy. Zdaniem Sądu I instancji ustalony stan faktyczny jest "wyjątkowy" w porównaniu do innych stanów faktycznych ustalonych w innych sprawach rozpatrywanych w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a okres służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa nie jest okresem krótkotrwałym. Dla uzasadnienia braku "krótkotrwałości" okresu służby wskazał Sąd charakter tej służby, który był "wyjątkowo trudny, z narażaniem zdrowia i życia". Staranne odczytanie uzasadnienia kontrolowanej decyzji pozwala jednak stwierdzić, że organ oceniał jakość wykonywanych zadań i obowiązków przez skarżącego z uwzględnieniem przesłanki "rzetelnego wykonywania obowiązków", odnosząc się do poszczególnych dokumentów charakteryzujących jakość i rodzaj wykonywanych zadań (str. 3 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Ocena ta pozwoliła przyjąć organowi, iż przesłanka rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r, w szczególności z narażeniem zdrowia i życia została spełniona. Negatywne rozpatrzenie wniosku skarżącego było natomiast wynikiem zaistnienia zupełnie innych okoliczności. Nastąpiło z powodu braku spełnienia się drugiej przesłanki, a to krótkotrwałości służby pełnionej przed 31 lipca 1990 r. Organ wskazał przy tym, jak interpretuje powyższą przesłankę i jaki stan faktyczny pozwalałby przyjęć jej spełnienie. W tym zakresie brak jest jakiegokolwiek odniesienia się Sądu I instancji. Rola wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadza się do oceny legalności aktów poddanych ich kontroli. Brak wskazania w uzasadnieniu wyroku, jak ta kontrola przebiegała i z jakich przyczyn zakończyła się określonym wynikiem, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w istotny sposób przeprowadzenie oceny stanowiska zaprezentowanego w kontrolowanym wyroku. Uzasadnienie, w którym ocena o niezgodności z prawem zaskarżonego aktu wydawanego w warunkach uznania administracyjnego formułowana jest bez odniesienia się do stanowiska zajętego przez organ i jego ratio, nie pozwala zrekonstruować przebiegu operacji logicznej, rezultatem której jest przyjęcie konkretnego kierunku interpretacji i zastosowania konkretnych przepisów prawa w okolicznościach konkretnego stanu faktycznego sprawy (por. wyrok NSA z 5 grudnia 2019 r., sygn. akt II FSK 200/18, CBOSA). Ponad powyższe należy stwierdzić, że zastosowanie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. musi być efektem stwierdzenia uchybień proceduralnych, organu i to w takim stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść kontrolowanej decyzji. Tymczasem w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku brak jest takiej argumentacji, która pozwoliłaby Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenić, czy zasadnym było zastosowanie wskazanego przez Sąd przepisu wynikowego, jako podstawy prawnej wydanego wyroku. Poza jednym zdaniem o następującej treści – "w każdej decyzji organ powinien sporządzić wyczerpujące i adekwatne do okoliczności rozpoznawanej sprawy uzasadnienie decyzji spełniające kryteria art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a, a naruszenie tych przepisów wywarło istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji - w dalszych wywodach uzasadnienia nie zamieszczono wyjaśnienia na czym polegały owe naruszenia prawa. Naczelny Sąd Administracyjny nie doszukał się w motywach Sądu I instancji przyczyn, dla których uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiadało wymaganiom art. 107 § 3 K.p.a, w czym Sąd upatrywał uchybienie art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Brak jest nadto czytelnego wywodu na czym polegać miałoby w zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7 K.p.a. Przepis ten zawiera pozasystemowe kryteria, uwzględniane przez organ w toku prowadzonego postępowania. Szczególną rolę kryteria te odgrywają w przypadku podejmowania decyzji uznaniowych. W tym przypadku kontrola sądu administracyjnego ogranicza się do oceny sposobu ustalenia treści kryterium, sposobu wykorzystania tego kryterium w rekonstrukcji normy z przepisu i zbudowania treści decyzji, a także sposobu uzasadnienia przez organ administracyjny powyższych działań i towarzyszących im rozumowań, a w przypadku pojawienia się kryteriów mogących ze sobą pozostawać w kolizji – sposobu i wyniku wyważenia pozostających w kolizji wartości z punktu widzenia ich znaczenia dla treści decyzji. Nie obejmuje natomiast, co do zasady, samej ustalonej przez organ treści tych kryteriów (por. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1279/10, CBOSA). Oceny takiej brak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Kolejnym obowiązkiem ciążącym na wojewódzkim sądzie administracyjnym z tytułu regulacji zawartej w art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przedstawienie organowi wskazań, co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się, że wymóg ten jest także zachowany, jeśli uzasadnienie nie zawiera wskazań, lecz zakres czynności, które winny zostać przeprowadzone w sprawie wynika w sposób oczywisty z treści uzasadnienia. Przedstawione in extenso wskazania zawarte w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku, brzmią następująco. "Sprawa skarżącego musi być (...) wnikliwie rozważona (...), a wyniki tych analiz muszą znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia". "Rozpatrując ponownie sprawę organ administracji uwzględni ocenę prawną sformułowaną w uzasadnieniu" Naczelny Sąd Administracyjny ocenia te wskazania jako nie tylko lakoniczne ale także odnoszące się do pozaprawnych kryteriów oceny prawnej dokonanej przez Sąd, jakimi są "sytuacje innych osób znajdujących się w analogicznej sytuacji prawnej". W ramach postępowania prowadzonego na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, analizie poddawana jest bowiem konkretna sytuacja prawna odnosząca się do zindywidualizowanego funkcjonariusza, a nie przypadki innych osób, w dodatku nieoznaczone imiennie. Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów procesowych, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie są one trafne. Skarżący kasacyjnie wskazał jako naruszony art. 134 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...). Nie można zgodzić się ze skarżącym co do tego, że Sąd I instancji orzekał o sprawie z przekroczeniem jej granic. Granice sprawy wyznaczone zostały przez skarżącego treścią jego wniosku skierowanego do organu i wydaną w tej sprawie, na podstawie wskazanego prawa materialnego, decyzją administracyjną. Tę właśnie decyzję kontrolował Sąd I instancji. Nie ma wpływu na ocenę skuteczności tego zarzutu powiązanie (wskazanego jako naruszony) art. 134 § 1 P.p.s.a. z przepisem o charakterze wynikowym, a to z art. 151 P.p.s.a. Ten zarzut z kolei byłby skuteczny w przypadku powiązania go z takimi przepisami, których złamania przez organ administracji miał nie dopatrzyć się Sąd I instancji, a które mogłyby wpłynąć na inny rodzaj rozstrzygnięcia sprawy. Natomiast zarzut przyjęcia pod uwagę przez sąd administracyjny faktów, na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy byłby skuteczny w przypadku przedstawienia jako naruszonego przepisu art. 133 § 1 P.p.s.a., czego skarżący kasacyjnie organ nie uczynił. Zarzuty naruszenia prawa materialnego, przez jego błędną wykładnię dotyczyły po pierwsze art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, a po drugie art. 8a ust. 1 tej ustawy. Odnosząc się w pierwszej kolejności do wskazanego jako naruszony art. 8a ust. 1 ww. ustawy Naczelny Sąd Administracyjny uznaje ten zarzut jako niezasadny. Skarżący kasacyjnie nie przedstawił w istocie na czym polegać miałoby mylne zrozumienie przez Sąd pojęcia "w szczególnie uzasadnionych przypadkach", użytego w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, a przeprowadził wyłącznie wywód w celu wykazania, jak on rozumie znaczenie tego przepisu. Fakt uznania za "pochopną", konkluzji o niespełnieniu się w sprawie przesłanek określonych w tym przepisie nie oznacza jednak błędnej wykładni normy prawnej. Ponadto w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie ma takich treści, które wskazywałyby na dokonywanie przez Sąd I instancji interpretacji użytego w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej pojęcia "w szczególnie uzasadnionych przypadkach". Natomiast należy zgodzić się ze skarżącym co do tego, że zamieszczona w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej przesłanka w postaci krótkotrwałości służby na rzecz totalitarnego państwa nie jest tożsama pod względem znaczeniowym, z przesłanką zamieszczoną w art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, a więc przesłanką związaną z wymogiem rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia". Pojęcie "krótkotrwały" odnosi się bowiem do czasu trwania służby, a nie do jej rodzaju i jakości jej wykonywania. Natomiast Sąd I instancji błędnie wskazuje, że ocena krótkotrwałości służby nie wynika tylko z czasu jej trwania lecz z faktu wykonywania "wyjątkowo trudnej służby", z czym nie można się zgodzić. W przedstawionym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 §1 P.p.s.a. uznaje za konieczne przekazać sprawę do jej ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, gdyż przedstawione motywy zaskarżonego wyroku nie pozwalają w rzeczywistości na dokonanie kontroli instancyjnej. W ponownym postępowaniu Sąd I instancji weźmie pod uwagę charakter kontrolowanej decyzji i wynikające z tego tytułu obowiązki i uprawnienia sądu administracyjnego. Odniesie się szczegółowo do argumentów zawartych w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji i przedstawi ocenę prawną zamieszczonych tam wywodów. Działań tych dokona w świetle zastosowanych przez organ przepisów prawa materialnego i ich interpretacji, w szczególności w stosunku do pojęć o nieostrym charakterze, użytych w treści art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Przy dokonywaniu oceny legalności zaskarżonej decyzji nie może umknąć Sądowi I instancji z pola widzenia fakt, iż w przypadku decyzji wydanej na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej Sąd może zakwestionować ten akt wyłącznie z powodu uchybień jakie nastąpiły w procesie dochodzenia do określonego rozstrzygnięcia. Jeśli wady takie nie miały miejsca, Sąd nie jest władny narzucać organowi rodzaju rozstrzygnięcia. Skarga kasacyjna rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym, na co zezwala art. 182 § 2 P.p.s.a., gdyż skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a strona w terminie 14 dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądała jej przeprowadzenia. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265 j.t.).