I OSK 945/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak po rozpoznaniu w dniu 28 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 sierpnia 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 463/19 w sprawie ze skargi T. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 28 sierpnia 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 463/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę T. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] marca 2019 r., nr [...], w przedmiocie zawieszenia postępowania. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Postanowieniem z [...] grudnia 2018 r., znak [...], Wójt Gminy W. zawiesił postępowanie w sprawie rozgraniczenia nieruchomości położonej w miejscowości K., gmina W., oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] od działek ewidencyjnych: nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...]. W uzasadnieniu organ przedstawił stan faktyczny sprawy i stwierdził, że ustalenie właściciela rozgraniczanej nieruchomości jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i zawiesił postępowanie do czasu uzgodnienia treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Organ stwierdził również, że zawieszenie postępowania nie uchybia art. 21 i art. 64 Konstytucji RP. Nadto wskazał, że mając na uwadze art. 36 ustawy z dnia 17 maja 1989 r - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2017 r. poz. 2101), gdy sąd wyda rozstrzygnięcie o rozgraniczeniu nieruchomości w części dotyczącej spornej nieruchomości, zmniejszy to zakres prowadzonego postępowania administracyjnego. Postanowieniem z [...] marca 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, po rozpoznaniu zażalenia D. W., uchyliło ww. postanowienie Wójta Gminy. W uzasadnieniu powołało art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 33 ust. 1 oraz art. 34 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Wskazało, że w orzecznictwie sądów oraz w doktrynie przyjmuje się powszechnie, że zagadnieniem wstępnym jest sytuacja, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego (materialno-prawnego), zaś ocena tego zagadnienia należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu. Jest to przy tym zagadnienie, które nie jest prawomocnie przesądzone w innej sprawie. Kolegium wskazało, że pomiędzy rozstrzygnięciem zapadłym przed sądem lub innym organem, a rozstrzygnięciem sprawy musi zachodzić stosunek zależności tego rodzaju, że sprawa administracyjna może zostać rozstrzygnięta na różne sposoby - w zależności od tego, jakie rozstrzygnięcie wyda sąd lub inny organ. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji bezzasadnie przyjął, że należało zawiesić postępowanie. W świetle opinii dotyczącej przebiegu granic sporządzonej przez geodetę W. J. z 16 października 2018 r., mając na uwadze oświadczenia stron uczestników przedmiotowego rozgraniczenia, analizę dokumentów geodezyjnych oraz wpisy w księgach wieczystych, biegły zaproponował, aby granica pomiędzy działkami objętymi postanowieniem o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego przebiegała zgodnie z granicą wskazaną szczegółowo w opinii. Dodatkowo do analizy przebiegu granic i stanu prawnego biegły zalecił wziąć pod uwagę uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 czerwca 2004 r., sygn. akt II SA/Kr 2299/00. Zdaniem Kolegium w niniejszej sprawie możliwe było dalsze procedowanie i wydanie rozstrzygnięcia. W konsekwencji nie było podstaw do zawieszenia postępowania, ponieważ sprawa skierowana do sądu powszechnego nie stanowiła dla niniejszej sprawy zagadnienia wstępnego. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła T. R.. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie w całości podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przytoczył art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wskazał, że zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: a) postępowanie administracyjne jest w toku; b) rozpatrzenie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd; c) zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. W orzecznictwie przyjmie się, że zagadnienie wstępne to zagadnienie, które wyłania się w toku postępowania administracyjnego, a jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu, przy czym rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Zatem zagadnienie wstępne musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy. Z istnieniem kwestii prejudycjalnej mamy do czynienia wówczas, gdy brak jej uprzedniego rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego. Zasadniczym obowiązkiem organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie jest samodzielne wyjaśnienie zawisłej przed nim sprawy administracyjnej pod względem faktycznym i prawnym. Sąd ten wskazał, że w rozpoznawanej sprawie Wójt Gminy W. zawiesił postępowanie do czasu zakończenia postępowania o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, uznając, że ustalenie właściciela rozgraniczanej nieruchomości jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie tego Sądu czynność ta słusznie została zakwestionowana przez Kolegium. Postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte w listopadzie 2017 r. przez wnioskodawców: D. W., M. W., J. W., T. W., P. W. oraz A. W., którzy domagali się rozgraniczenia ich działki nr [...] ([...]) położonej w K. od działek skarżącej. W dniu 19 listopada 2018 r. skarżąca wniosła o zawieszenie postepowania do czasu uzgodnienia treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Do wniosku dołączyła kserokopię pozwu o uzgodnienie treści księgi wieczystej, w którym kwestionowała własność [...], wpisanych do działu I księgi wieczystej, w której są wpisani wnioskodawcy. W księdze wieczystej [...], w której wpisane są działki i pgr gr należące do wnioskodawców postępowania o rozgraniczenie, w dziale III wpisane jest ostrzeżenie o niezgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym do [...]. W tym zakresie więc wyłączona jest rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych. Zdaniem Sądu pierwszej instancji postępowanie o uzgodnienie księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym nie stanowi w przedmiotowej sprawie zagadnienia wstępnego, ponieważ jego rozstrzygnięcie nie stanowi warunku koniecznego do wydania decyzji przez organ w postępowaniu rozgraniczeniowym. Jeżeli nie dojdzie do rozgraniczenia, sprawa zostanie przekazana do sądu, a w tym czasie sprawa o uzgodnienie księgi wieczystej zostanie zakończona. Jeśli nawet postępowanie to nie zostanie zakończone, wówczas sąd powszechny zdecyduje o tym, czy istnieje koniczność zawieszenia postępowania o rozgraniczenie. Skoro nie zostały spełnione przesłanki z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., Kolegium zasadnie uchyliło postanowienie Wójta Gminy W. zawieszające postępowanie rozgraniczeniowe. Zdaniem Sądu zarzuty skargi co do naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 1 k.p.a. nie były zasadne, ponieważ organ odwoławczy w sposób jasny wyjaśnił dlaczego nie widzi podstaw do zawieszenia postępowania rozgraniczeniowego. Prowadzenie w tym celu postępowania odwodowego było zbędne, zaś całokształt materiału dowodowego przemawiał za uchyleniem postanowienia o zawieszeniu postępowania. W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; "p.p.s.a."). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła T. R. reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Nadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania i zrzekła się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez oddalenie przez Sąd pierwszej instancji skargi w wyniku błędnego przyjęcia, że ustalenie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, a tym samym prawa własności spornych nieruchomości nie stanowi kwestii prejudycjalnej w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym w sprawie rozgraniczenia nieruchomości i że taka kwestia prejudycjalna nie występuje w niniejszej sprawie; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuprawnione oddalenie skargi przez Sąd pierwszej instancji spowodowane uprzednim niedostrzeżeniem przez Sąd wad procesowych kontrolowanego postępowania administracyjnego uchybiającego przepisom art. 30 ust. 3 p.g.k., jak również art. 28 k.p.a. W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie rozwinęła powyższe zarzuty. Wskazała, że w realiach niniejszej sprawy kluczową kwestią jest ustalenie zasięgu prawa własności nieruchomości. Organ administracji nie może osądzić, której ze stron przysługuje prawo własności do powierzchni gruntu oznaczonego w księdze wieczystej skarżącej jako [...], zaś w księdze wieczystej D. W. jako [...]. Położenie ww. nieruchomości jest tożsame. Od ustalenia osoby właściciela gruntów zależy treść rozstrzygnięcia administracyjnego. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej "p.p.s.a.", zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony w ustawowym terminie nie wniosły o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi zarzucono wyłącznie na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania. Wskazać należy, że wynikającym z art. 174 pkt 2 w zw. z art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest zatem uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji byłby inny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nietrafny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuprawnione, zdaniem skarżącej kasacyjnie, oddalenie skargi przez Sąd pierwszej instancji spowodowane uprzednim niedostrzeżeniem przez Sąd wad procesowych kontrolowanego postępowania administracyjnego uchybiającego przepisom art. 30 ust. 3 p.g.k., jak również art. 28 k.p.a. Wskazać należy, że przepisy takie jak art. 151, art. 145 § 1 czy 149 § 1 p.p.s.a. nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż są to przepisy ogólne (blankietowe), wynikowe, stanowiące jedynie prawną podstawę orzeczenia oddalającego skargę, uchylającego decyzję lub stwierdzającego bezczynność organu lub przewlekłość postępowania. Wskazanie tylko tych przepisów nie stanowi prawidłowego określenia podstawy skargi kasacyjnej, ponieważ jest wskazaniem jedynie przepisów regulujących sposób rozstrzygnięcia sprawy, tj. art. 151, art. 145 § 1 czy 149 § 1 p.p.s.a. Podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być przepisy określające samo rozstrzygnięcie jedynie w powiązaniu z przepisami regulującymi proces dochodzenia do rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. i art. 30 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2017 r. poz. 2101), dalej: p.g.k. oraz art. 28 k.p.a. Zgodnie z art. 30 ust. 3 p.g.k. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego postanowienia, postanowienie o wszczęciu postępowania w sprawie scalenia gruntów zastępuje postanowienie o wszczęciu postępowania o rozgraniczenie nieruchomości. Przepis ten nie miał w niniejszej sprawie zastosowania. Jej przedmiotem jest bowiem rozgraniczenie nieruchomości, a nie scalenie gruntów. Zgodnie zaś z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wskazać należy, że o tym, czy dany podmiot jest stroną postępowania administracyjnego nie decyduje sama wola lub subiektywne przekonanie tej osoby, czy też dopuszczenie jej przez organ do udziału w tym postępowaniu, lecz okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny". Interes prawny ma bowiem charakter materialnoprawny stąd musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu. Podnosząc zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. należy zatem wskazać przepis prawa materialnego, z którego strona powołująca się na naruszenie ww. przepisu wywodzi swoje prawa. Podnosząc zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. autor skargi kasacyjnej nie powiązał owego przepisu z żadnym przepisem prawa materialnego. Nie mógł także odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji skargi prawidłowo przyjął, że postępowanie dotyczące uzgodnienia treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym spornych nieruchomości nie stanowi kwestii prejudycjalnej w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym w sprawie rozgraniczenia nieruchomości. Z akt sprawy wynika, że Wójt Gminy W. zawiesił postępowanie o rozgraniczenie prowadzone w niniejszej sprawie do czasu zakończenia postępowania o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, dotyczące rozgraniczanej nieruchomości uznając, że ustalenie właściciela rozgraniczanej nieruchomości jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Ww. postanowienie zostało zakwestionowane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które zaskarżonym postanowieniem uchyliło ww. postanowienie organu pierwszej instancji, a Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę T. R. wniesioną w na ww. postanowienie organu odwoławczego, podzielając stanowisko tego organu co do braku podstaw do zwieszenia postępowania w sprawie do czasu zakończenia postępowania przed sądem powszechnym w sprawie uzgodnienia treści księgi wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości z rzeczywistym stanem prawnym. Z prawidłowych i niekwestionowanych ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte w listopadzie 2017 r. przez wnioskodawców: D. W., M. W., J. W., T. W., P. W. oraz A. W., którzy domagali się rozgraniczenia ich działki nr [...] ([...]) położonej w K. od działek skarżącej. W dniu 19 listopada 2018 r. skarżąca wniosła o zawieszenie postepowania do czasu uzgodnienia treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Do wniosku dołączyła kserokopię pozwu o uzgodnienie treści księgi wieczystej, w którym kwestionowała własność [...], wpisanych do działu I księgi wieczystej, w której są wpisani wnioskodawcy. W księdze wieczystej [...], w której wpisane są działki i pgr gr należące do wnioskodawców postępowania o rozgraniczenie, w dziale III wpisane jest ostrzeżenie o niezgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym do [...]. W tym zakresie wyłączona jest rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych. Prawidłowo w tych okolicznościach sprawy Sąd pierwszej instancji uznał za trafne stanowisko organu odwoławczego, że brak jest podstaw z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do zawieszenia niniejszego postępowania rozgraniczeniowego do czasu zakończenia postępowania o uzgodnienie księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Zgodnie z owym przepisem prawa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Prawidłowo Sąd ten wskazał, że zawieszenie postępowania na podstawie ww. przepisu prawa uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: a) postępowanie administracyjne jest w toku; b) rozpatrzenie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd; c) zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Zgodnie z utrwalonym już w tym względzie orzecznictwem sądów administracyjnych zagadnienie wstępne to zagadnienie, które wyłania się w toku postępowania administracyjnego, a jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu, przy czym rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Zatem zagadnienie wstępne musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy. Z istnieniem kwestii prejudycjalnej mamy do czynienia wówczas, gdy brak jej uprzedniego rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego. Zasadniczym obowiązkiem organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie jest samodzielne wyjaśnienie zawisłej przed nim sprawy administracyjnej pod względem faktycznym i prawnym. (por. np. wyrok NSA z 9 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 348/12, lex nr 1374761, wyrok NSA z 15 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 2083/19). Postępowanie o uzgodnienie księgi wieczystej prowadzonej dla rozgraniczanej nieruchomości z rzeczywistym stanem prawnym nie stanowi zagadnienia wstępnego w sprawie o rozgraniczenie ww. nieruchomości albowiem rozstrzygnięcie owego zagadnienia wstępnego nie stanowi warunku koniecznego do wydania decyzji przez organ w postępowaniu rozgraniczeniowym. Jeżeli nie dojdzie do rozgraniczenia w postępowaniu administracyjnym, sprawa zostanie przekazana do sądu, (art. 34 ust. 2 w zw. z ust. 1 p.g.k.), a w tym czasie sprawa o uzgodnienie treści księgi wieczystej zostanie zakończona. Jeśli nawet postępowanie to nie zostanie zakończone, wówczas sąd powszechny zdecyduje o tym, czy istnieje koniczność zawieszenia postępowania o rozgraniczenie. Trafnie w tej sytuacji Sąd pierwszej instancji przyjął, że nie zostały w sprawie spełnione przesłanki z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., tak jak to przyjęło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonym do tego Sądu postanowieniu i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną uzasadnionych podstaw.