II OSK 3850/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wr 201/19 w sprawie ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...] 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu; 2. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz Gminy [...] kwotę 527 (pięćset dwadzieścia siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wr 201/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na skutek skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...] stwierdził jej nieważność. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wojewoda Dolnośląski w skardze zarzucił Radzie Gminy [...] podjęcie uchwały z istotnym naruszeniem art. 28 ust. 1 w związku z art. 17 pkt 6 lit. a tiret pierwsze, tiret trzecie i lit. b tiret pierwsze, tiret trzecie i tiret czwarte i pkt 9 oraz art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945), dalej "u.p.z.p.", art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy, art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy. Jako podstawę prawną tej uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym i art. 20 ust. 1 ustawy. Organ wskazał, że przeprowadzona ocena zgodności z prawem zaskarżonej uchwały pod kątem art. 28 ust. 1 ustawy, pozwoliła stwierdzić, że Rada Gminy uchwalając plan zagospodarowania przestrzennego, naruszyła w sposób istotny tryb i zasady sporządzania planu miejscowego w zakresie objętym wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Przytaczając treść art. 17 u.p.z.p. Wojewoda wskazał, że ustalona przez ten przepis kolejność czynności musi być przestrzegana w procesie sporządzania aktu planistycznego, gdyż zapewnia ona możliwość udziału zainteresowanych podmiotów na różnych etapach procesu planowania i przeprowadzenie na właściwym etapie kontroli legalności przyjmowanych w projekcie rozwiązań w zakresie uzyskiwanych uzgodnień i opinii dokonywanych w odniesieniu do sporządzonego projektu planu. Wyjaśnił, że projekt tego planu był dwukrotnie przedmiotem opinii i uzgodnień przewidzianych w tym przepisie, zaś w toku analizy projektów uchwały poddanego procedurze zaopiniowania i uzgodnienia po raz pierwszy w 2014 r., oraz projektu poddanego procedurze po raz drugi w 2017 r. - jedynie z Państwowemu Wojewódzkiemu Inspektora Sanitarnemu, Burmistrzowi [...], Dolnośląskiemu Wojewódzkiemu Konserwatorom Zabytków oraz [...] Oddziałowi Straży Granicznej - stwierdzono szereg rozbieżności. Również analiza projektów tej uchwały poddanego procedurze zaopiniowania i uzgodnień po raz drugi, w 2017 r., oraz projektu wyłożonego do publicznego wglądu w dniach [...].05.- [...].06.2017 r. wykazała szereg rozbieżności. Wyjaśnił, że nie została ponowiona procedura planistyczna w postaci skierowania zmienionego projektu do zaopiniowania i uzgodnienia przez organy wymienione w art. 17 pkt 6 ustawy, a następnie wyłożenia po raz kolejny do publicznego wglądu. Organ podniósł, że zmiany projektu uchwały, w postaci wprowadzenia w nim szeregu modyfikacji (w zakresie, m.in.: realizacji elementów infrastruktury technicznej, definicji, przeznaczeń terenów, powierzchni terenów oraz wprowadzania nowych ograniczeń w ich użytkowaniu, obsługi komunikacyjnej terenów, przyporządkowania w zakresie poziomu hałasu, zasad kształtowania zabudowy i wskaźników zagospodarowania - gabarytów obiektów, parametrów systemów komunikacji i zasad jej realizacji, zasad scalania i podziału nieruchomości, stawek procentowych z tytułu wzrostu wartości nieruchomości), zostały dokonane po pierwszym zaopiniowaniu i uzgodnieniu projektu planu przez organy wskazane w art. 17 pkt 6 u.p.z.p. w 2014 r. oraz po zaopiniowaniu i uzgodnieniu projektu planu po raz drugi, w 2017 r., (z niektórymi organami), przed wyłożeniem projektu uchwały do publicznego wglądu. Zauważył, że mimo dokonania wymienionych zmian w projekcie uchwały nie ponowiono w niezbędnym zakresie czynności, bowiem kierując projekt planu do uzgodnienia/zaopiniowania po raz drugi, w 2017 r. pominięto w tej procedurze: Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, Gminną Komisję Urbanistyczno-Architektoniczną, Wojewodę Dolnośląskiego, Zarząd Województwa Dolnośląskiego, Zarząd Powiatu [...], [...] Służbę Kolei jako zarządcę dróg wojewódzkich oraz organy wojskowe i bezpieczeństwa (Wojewódzki Sztab Wojskowy, Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Komenda Policji w [...]) - organy te otrzymały jedynie uzasadnienie do zmienionego projektu uchwały. Podobnie, po dokonaniu "ograniczonego" uzgodnienia/zaopiniowania projektu planu przed jego wyłożeniem do publicznego wglądu, dokonano w nim następnie zmian, mających wpływ na jego treść merytoryczną nie ponawiając procedury planistycznej - zmieniony projekt nie został skierowany do uzgodnienia/zaopiniowania przez właściwe organy ani też do publicznego wyłożenia. Organ zwrócił uwagę, że ilość oraz ranga zmian dokonanych w projektach uchwały, istotnie oddziałując na sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, powodują, że wcześniej uzgodniony i zaopiniowany projekt staje się odmiennym projektem o odmiennych merytorycznie ustaleniach w zakresie przeznaczenia terenu, sposobu jego zagospodarowania i wykonywania w ten sposób prawa własności nieruchomości. Organ wyjaśnił, że z § 4 ust. 1 pkt 1 oraz § 9 ust. 3 pkt 1 uchwały wynika, że dla terenów MN-10, MN-12, MN-15, MN-17 i MN-24 przewidziano jako przeznaczenie podstawowe funkcję zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wraz z dopuszczeniem zabudowy zagrodowej. Natomiast przypadku terenów MU-1, MU-2, MU-3, MU-4, MU-5, MU-6, MU-7, MU-8, MU-9, MU10, MU-11 i MU 13, ich przeznaczenie podstawowe to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna usługowa i zagrodowa. Wskazując następnie na treść art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. podniósł, że zapisy planu miejscowego nie powinny dopuszczać, by dla jednego oddzielonego liniami rozgraniczającymi terenu ustalone były, jako podstawowe, przeznaczenia, które pozostają ze sobą w sprzeczności i różnią się zasadami zagospodarowania na objętym tymi przeznaczeniami terenie, zaś takimi, pozostającymi ze sobą w konflikcie, przeznaczeniami terenu są zabudowa mieszkaniowa, przewidująca w swej istocie realizację celów związanych z zaspokojeniem potrzeb wyłącznie mieszkaniowych i zabudowa zagrodowa, przewidująca przede wszystkim w swej istocie realizację na danym terenie potrzeb związanych z produkcją rolną (roślinną lub zwierzęcą). Jednocześnie organ nadzoru wyjaśnił, że próbował ustalić czy zabudowa mieszkaniowa i zagrodowa na wymienionych terenach jest odzwierciedleniem istniejącego na tych terenach stanu faktycznego, czy stan taki jest stanem planowanym, jednakże Wójt udzielił odpowiedzi jedynie w stosunku do wymienionych w § 4 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 uchwały terenów MN-25, MN-26, MN-27, MN-28 i MN-30 oraz MU-12, MU-14 i MU-15, zatem Wojewoda uznał, że podstawowe przeznaczenie terenów: MN-10, MN-12, MN-15, MN-17 i MN-24 oraz MU-1, MU-2, MU-3, MU 4, MU 5. MU-6, MU-7, MU-8, MU-9, MU10, MU- 11 i MU13, stanowią stan planowany. Organ podniósł również, że dla terenów oznaczonych w uchwale jako MN1-MN30 ustalono maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej z 2017 r. w przedziale 0,00-0,60, zaś w toku analizy planu oraz obowiązującego studium zagospodarowania przestrzennego gminy, stwierdzono naruszenie ustaleń studium w wyniku przyjętych w planie rozwiązań w zakresie maksymalnej intensywności zabudowy na terenach MN1-MN30, stanowiących tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Wyjaśnił, że z części tekstowej studium wynika, że w przypadku zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej intensywność zabudowy nie może przekraczać dla działki budowlanej wskaźnika 0,5. Wskazując na postanowienia części 111-1.1. pkt 4 i 5 studium podniósł, że wskazane niezgodności ustaleń studium i planu miejscowego była przedmiotem postępowania wyjaśniającego. W piśmie z [...] listopada 2017 r. wójt gminy wyjaśnił, że na objętych planem miejscowym terenach MN poprzednio obowiązujące plany przewidywały maksymalne wskaźniki intensywności zabudowy wahające się w przedział 0,15-0,4. Organ zauważył zatem, że maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej w poprzednio obowiązującym planie jest niższy niż maksymalny wskaźnik przewidziany w planie uchwalonym zaskarżoną uchwałą, zatem nie znajdują tutaj zastosowania postanowienia części 111-1.1. pkt 4 i 5 tekstu studium. Ponadto w ocenie Wojewody, o istnieniu zagospodarowania terenów MN1-MN30, uzasadniającego wprowadzenie maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy powyżej górnej granicy określonej w studium, nie może świadczyć lakoniczne stwierdzenie dokonania analizy sposobu zagospodarowania terenów zabudowanych na obszarze wsi [...], jak również obawa, że przed roszczeniami, o których mowa w art. 36 u.p.z.p. Podkreślił przy tym, że plan nie może wprowadzić zmian w zakresie kierunków zagospodarowania i zasad zagospodarowania terenów, a jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Zdaniem Wojewody za stwierdzeniem nieważności całości planu przemawia fakt, że zdecydowaną większość terenów objętych planem stanowią tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN1-MN30) oraz terenów zabudowy mieszkaniowo-usługowej (MU-1, MU-2, MU-3, MU-4, MU-5, MU-6, MU-7, MU- 8, MU-9, MU-11 i MU13), zatem stwierdzenie nieważności uchwały wyłącznie w zakresie tych terenów z pozostawieniem ustaleń dla pozostałych objętych planem spowodowałoby zmianę intencji rady uchwalającej plan dla wsi [...] oraz brak możliwości jego prawidłowego wykonania. Ponadto stwierdzenie w przypadku terenów MN1-MN30, wyłącznie zapisów ustalających wskaźnik i zabudowy tych terenów, spowodowałoby pozostawienie w obrocie prawnym dla terenów, na których przewiduje się realizację zabudowy, ustaleń planistycznych pozbawionych obligatoryjnego elementu planu miejscowego: maksymalnej i minimalnej intensywności zabudowy jako wskaźnika powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] wniosła o oddalenie skargi przedstawiając kontrargumentację. Oceniając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że analiza, spornej uchwały wskazuje, że Gmina dopuściła się istotnego naruszenia prawa tak w zakresie uchybienia zasadom procedury pianistycznej, jak i przyjętych w kontrolowanej uchwale rozwiązań. Przypomniał, że dokumentacja planistyczna, przedłożona przez stronę przeciwną, wskazuje, że w dniu [...] stycznia 2014 r. organ wykonawczy gminy zwrócił się do Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej o zaopiniowanie projektu planu, a [...] kwietnia 2017 r. dokonano doręczenia "uzasadnienia do projektu planu miejscowego", tej komisji wskazując na treść znowelizowanego przepisu art. 15 ust. 1 u.p.z.p. Zauważył, że identyczna sytuacja nastąpiła odnośnie do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, zaś odmiennie zostały potraktowane takie podmioty jak: Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, Urząd Miejski w [...], Wojewoda Dolnośląski, Zarząd Województwa Dolnośląskiego, Zarząd Powiatu [...], [...] Służba Dróg i Kolei w [...], Wojewódzki Sztab Wojskowy, Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Komenda Miejska Policji w [...] oraz [...] Oddziałem Straży Granicznej. Wskazał również, że z wydruków kolejnych projektów uchwały wynika, że pomiędzy projektem z 2014 r. a projektem z 2017 r. występuje szereg istotnych różnic, zaś wobec wskazanych i stwierdzonych rozbieżności i zmian trzeba wskazać, że organ stanowiący gminy nie ponowił w koniecznym zakresie czynności, do czego zobowiązuje go przepis prawa bezwzględnie obowiązujący. Powołując się na orzecznictwo wyjaśnił, że wprowadzenie zmian do projektu planu bez ponowienia w tym zakresie czynności określonych w art. 17 u.p.z.p. może w konkretnych przypadkach stanowić istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, które z mocy art. 28 ust. 1 u.p.z.p. skutkuje stwierdzeniem nieważności całej uchwały w sprawie uchwalenia plan. Ponadto Sąd zauważył, że podjęta uchwała jest niezgodna z obowiązującym w tamtym czasie studium, co również powoduje konieczność eliminacji uchwały, bowiem nie sposób uznać, że wskaźniki dotyczące intensywności zabudowy, określone w studium nie wiążą przy opracowywaniu planów miejscowych. Sąd podzielił także stanowisko organu nadzoru, że nie do pogodzenia z zasadą uchwalenia planu w sposób prawidłowy jest połączenie na jednym terenie funkcji mieszkaniowej z funkcją zabudowy zagrodowej i usługowej. Sąd podzielił stanowisko organu nadzoru, iż w treści § 4 i § 9 uchwały zawarto takie unormowanie, które powoduje połączenie sprzecznych funkcji. Wyjaśnił, że dopuszczenie, na jednym terenie, bez oddzielenia linią rozgraniczającą terenów przeznaczonych pod zabudowę zagrodową i zabudowę mieszkaniową (w tym jednorodzinną), stoi w sprzeczności z art. 15 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 1 u.p.z.p. Wyjaśnił, że Gmina dopuszczając w terenach MN i MU silosy, suszarnie czyszczalnie i transportery ziarna dopuściła umieszczenie na jednym terenie zarówno funkcji rolnej (zabudowa zagrodowa) i nierolnej (zabudowa mieszkaniowa i usługowa). Odnosząc się do argumentów zawartych w odpowiedzi na skargę, Sąd wyjaśnił, że samo przesłanie uzasadnienia do projektu nie pozwala organowi zająć stanowiska w sprawie. Następnie wskazał, że racjonalność wykorzystania poszczególnych terenów, objętych planem musi być brana pod uwagę przy konstruowaniu go, jednakże nie może przekładać się na brak poszanowania innych zasad, wynikających z przepisów bezwzględnie obowiązujących, w tym art. 1 u.p.z.p., zaś zarówno z korespondencji rady z organem nadzoru, jak i z odpowiedzi na skargę, wnika, iż organ dokonał szczegółowej inwentaryzacji poszczególnych terenów i wskazał jaki obecnie jest charakter ich wykorzystania, co jednak nie uzasadnia przyjętych w planie rozwiązań. Ponadto bez znaczenia dla wyniku postępowania pozostaje kwestia potencjalnych roszczeń właścicieli gruntów na terenie, którego dotyczy uchwała, w trybie art. 36 u.p.z.p. Odnosząc się zaś do wskaźników zabudowy wskazanych istniejących już w poprzednim planie wskazał, że są one mniejsze od przyjętych w kontrolowanym planie miejscowym. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się Rada Gminy [...] i w skardze kasacyjnej zarzuciła mu: - zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 506), dalej: "u.s.g.", poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. przyjęcie, że stwierdzone przez Sąd I instancji naruszenie w zakresie podjęcia uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] stanowiły istotne naruszenia prawa i tym samym uzasadniały stwierdzenie nieważności ww. uchwały w całości podczas gdy, Sąd I instancji powinien był uznać ustalone naruszenie za nieistotne i w oparciu o art. 91 ust. 4 u.s.g. stwierdzić wydanie uchwały z naruszeniem prawa, pozostawiając jednocześnie przedmiotową uchwałę w obrocie prawnym; - zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego, tj.: 2. art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945), dalej "u.p.z.p.", poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. brak dokonania prawidłowej oceny stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie uchwalania zaskarżonej uchwały przez pryzmat przesłanek stwierdzenia nieważności planu miejscowego przewidzianych w tym przepisie. W oparciu o przytoczone zarzuty wniosła na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Ponadto oświadczyła, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie. W obszernym uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie podniosła, że procedura opiniowania i uzgadniania planu została przeprowadzona we wrześniu i październiku 2014 r., zaś w związku z długim procesem starań Gminy o uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia w pianie miejscowym [...] ha gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne zakończoną utrzymaniem w mocy decyzji odmownej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. (decyzją [...] z dnia [...] września 2016 r.), zaistniała potrzeba istotnego ograniczenia zasięgu planowanych terenów zainwestowania wiejskiego we wsi [...]. Tym samym Gmina zobowiązana była dokonać analizy, w jakim zakresie wprowadzone do projektu planu zmiany mogą wpływać na właściwość organów, które w 2014 r. przedstawiły swoje opinie i dokonały uzgodnień planu, co stanowiło prawidłową realizację procedury w tym zakresie. Analiza wykazała konieczność weryfikacji ustaleń planu, jak również dostosowanie planu do aktualnych wymogów prawa., co wywołało konieczność ponowienia czynności opiniowania i uzgadniania - w niezbędnym zakresie, obejmującym: (1) ponowne zaopiniowanie projektu planu przez Urząd Miejski w [...], Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] oraz przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] - z uwagi na wprowadzone do planu zapisy w zakresie stref ochrony sanitarnej cmentarza; (2)ponowne uzgodnienie projektu planu przez Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w [...] oraz [...] Oddział Straży Granicznej w [...]. Zdaniem Gminy pozostałe zmiany planu nie naruszały właściwości organów opiniujących i uzgadniających, ani zakresu dokonanych przez te organy uzgodnień. Wyjaśnił, że pozostałym instytucjom i organom właściwym do uzgadniania i opiniowania planu przekazano w uzupełnieniu uzasadnienia do uchwały odpowiadające zakresowi problemowemu wynikającemu z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. Gmina wskazała, że w jej ocenie Sąd I instancji dochodząc do przekonania, że zaskarżona uchwała obarczona jest jednak błędami winien był uznać, że stwierdzone naruszenia kwalifikują się do zastosowania w niniejszej sprawie art. 91 ust. 4 u.s.g., co w konsekwencji winno doprowadzić wyłącznie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Ponadto zauważyła, że Sąd dokonał kontroli zaskarżonej uchwały wyłącznie przez pryzmat norm wynikających z art. 91 ust 1 i 4 u.s.g. Zaniechał on natomiast dokonania takiej kontroli z punktu widzenia i przez pryzmat stosownych postanowień ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Dolnośląski wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu organ wskazał, że podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wyrażone w zaskarżonym wyroku. Podkreślił, że w jego ocenie strona skarżąca nie wyjaśnia, dlaczego uznanie przez Sąd I instancji w skarżonym wyroku naruszenia przez uchwałę takich przepisów prawa materialnego i proceduralnych jak: art. 17, art. 19 ust. 1, art. 9 ust. 1 i 4 czy art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. powinno być uznane za nieistotne naruszenie prawa. Ponadto podniósł, że nawet przy hipotetycznym założeniu braku przytoczenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w treści uzasadnienia wyroku, nie jest uzasadnione twierdzenie, że Sąd nie ocenił uchwały pod kątem przepisów regulujących zasady i tryb sporządzania planów miejscowych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna jest zasadna i choć nie wszystkie zawarte w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie. Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p., którego to naruszenia autor skargi kasacyjnej upatruje między innymi w tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonała oceny zaskarżonej uchwały w oparciu o art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., zamiast na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. zauważyć trzeba, że racje ma skarżący kasacyjnie, że kontrola zaskarżonej uchwały powinna być dokonana przy zastosowaniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Należy, jednak mieć na względzie, że rozpatrywana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skarga złożona została przez Wojewodę Dolnośląskiego, a więc żądanie stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały miało oparcie w art. 93 ust. 1 u.s.g. W świetle przepisów art. 91 ust. 4 w zw. z art. 93 ust. 1 u.s.g. należy więc przyjąć, że skarga organu nadzoru powinna dotyczyć istotnego naruszenia prawa przez gminę, co oczywiście podlega ocenie sądu (por. Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 765). Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że stwierdzone naruszenie trybu sporządzenia przedmiotowego planu miejscowego, jak i zasad sporządzania planu miejscowego zakwalifikowane zostało przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jako istotne, a więc takie o jakim mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W odniesieniu do powyższego zarzutu, jak i zarzutu naruszenia art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. zgodzić się jednak należy, że skarżącą kasacyjnie Gminą, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest odniesienia i wyjaśnienia przyczyn, które w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przesądziły o tym, że w przypadku kontrolowanej uchwały można było stwierdzić, że rzeczywiście w toku procedury planistycznej doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 19 ust. 1 wprowadzenie zmian do projektu planu bez ponowienia w tym zakresie czynności określonych w art. 17 u.p.z.p. może w konkretnych przypadkach stanowić istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, które z mocy art. 28 ust. 1 skutkuje stwierdzeniem nieważności całej uchwały w sprawie uchwalenia planu. Podkreślić należy bowiem, że zgodnie z art. 19 ust. 1 u.p.z.p., jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu - czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Istotne znaczenie ma więc interpretacja zawartego w tym przepisie zwrotu normatywnego: "w niezbędnym zakresie", który jest pojęciem nieostrym i może wywoływać wątpliwości, co do zakresu ponowienia czynności planistycznych. Zasadniczo należy przyjąć, że nie odnosi się do wszystkich sytuacji, w których dochodzi do zmiany w planie w wyniku uwzględnienia uwag, lecz jedynie do sytuacji wyjątkowych. Trzeba przede wszystkim mieć na względzie charakter prawny uwzględnionych uwaga. Przy czym kryterium oceny powinien być stopień modyfikacji treści projektu planu miejscowego w stosunku do projektu planu miejscowego sprzed dokonania zmian. Wbrew bowiem twierdzeniom Sądu I instancji o spełnieniu się tej przesłanki nie może przesądzać tylko i wyłącznie liczba zmian pomiędzy projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przedłożonym określonym organom do uzgodnienia lub zaopiniowania, a projektem, który został następnie uchwalony przez Radę Gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonał oceny charakteru prawnego tychże zmian, poprzestając na stwierdzeniu, że projekty miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "różnią się w znaczonej mierze, tak w zakresie zawartości tekstowej, jak i graficznej". Sąd I instancji nie wskazał, które z wprowadzonych zmian są na tyle istotne, mając na względzie ich charakter prawny, że przesądzają o konieczności ponowienia procedury planistycznej. Dokonał jedynie ich wyliczenia, tak jak to uczynił Wojewoda Dolnośląski w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Przy czym podkreślić należy, że w myśl, art. 19 ust. 1 u.p.z.p. procedurę planistyczną ponawia się jedynie w niezbędnym zakresie. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wskazano, w jakim zakresie, to jest w odniesieniu do których czynności (którego organu uzgadniającego lub opiniującego) zachodziła konieczność ponowienia czynności z art. 17 u.p.z.p., co w konsekwencji przemawiałoby do stwierdzenie, że w sprawie doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o którym mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny oceni indywidualnie, mając na względzie zmiany pomiędzy projektami przedłożonymi organom współdziałającym (w zakresie uzgodnień i opinii), a zmianami jakie nastąpiły w ostatecznym projekcie planu, które z tych zmian z uwagi na ich charakter prawny, można zakwalifikować jako zmiany pociągające za sobą konieczność ponowienia procedury planistycznej, o której mowa w art. 19 ust. 1 u.p.z.p., które zaś można zaliczyć do zmian, które nie wymagają ponawiania tych czynności. Następnie oceni, czy powyższe naruszenia polegająca na braku ponowienia procedury planistycznej należy ocenić jako istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mając na względzie, że istotne naruszenie trybu postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. należy rozumieć jako takie naruszenie trybu, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego (por. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz., wyd. 7 Warszawa 2013., s. 264). Nie można natomiast podzielić poglądu skarżącej kasacyjnie, że połączenie w granicach terenów MN-10, MN-12, MN-15, MN-17, MN-24, MN-25, MN-26, MN-27, MN-28 i MN-30 przeznaczenia pod zabudowę jednorodzinną i zabudowę zagrodową oraz w granicach terenów MU-5, MU-6, MU-9, MU-11, MU-12, MU-14 i MU-15 zabudowy mieszkaniowo–usługowej i zabudowy zagrodowej nie stanowi istotnego naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zauważyć należy, że z treść art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., jak i regulujących szczegółowo zakres projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2003, Nr 164, poz. 1587), odnoszących się do sposobu określania ustaleń w projekcie tekstu i rysunku planu miejscowego wskazuje, iż jest dopuszczalne z punktu widzenia obowiązującego prawa również takie określenie w planie miejscowym przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach (różnym przeznaczeniu), pod warunkiem, że wzajemnie się one nie wykluczają i nie są ze sobą sprzeczne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1962/11). Nie można jednak podzielić poglądu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że nie jest dopuszczalne łączenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego funkcji rolniczych i nierolniczych na jednym terenie, gdyż one wzajemnie się wykluczają i są ze sobą sprzeczne. Nie zawsze bowiem funkcje rolnicze i każde przeznaczenie nierolnicze muszą być ze sobą sprzeczne i wzajemnie się wykluczać. Powinno być to poddane zawsze analizie konkretnego przypadku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jako wzajemnie wykluczające i sprzeczne ze sobą należy przyjąć łączenie zabudowy zagrodowej na terenie zabudowy jednorodzinnej i na terenie zabudowy mieszkaniowo–usługowej, co miało miejsce w kontrolowanej uchwale. Należy, bowiem mieć na względzie, że przepis art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nakazuje uwzględnienie w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazanych w nim wartości. Wartości te nie są przy tym określone enumeratywnie, lecz jedynie przykładowo z dodaniem wskazania, że podane przykłady określonych wartości powinny być uwzględniane "zwłaszcza", czyli w istocie przed innymi, niewymienionymi z nazwy. Istotnego znaczenia nie ma kolejność wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wartości, choć zapewnienie wymagań ładu przestrzennego wydaje się głównym zadaniem. Zasadnicze w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego jest zadbanie o ład przestrzenny. Pojęcie "ładu przestrzennego" zostało sformułowane w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Skoro ukształtowanie przestrzeni, zgodne z ustawowym pojęciem ładu przestrzennego pociąga za sobą konieczność tworzenia harmonijnej całości oraz uwzględniania wszelkich uwarunkowań funkcjonalnych jak i gospodarczo-społecznych, to nie można przyjąć, że funkcjonowanie na tym samym terenie zabudowy zagrodowej i zabudowy mieszkaniowej nie wyklucza się wzajemnie. Już bowiem z punktu widzenia pojęcia ładu przestrzennego zabudowy te nie tworzą, z uwagi na swój charakter harmonijnej całości. Takie określenie przeznaczenie obszaru tworzy rodzaj chaosu przestrzennego i może prowadzić do konfliktów społecznych. Zwrócić należy bowiem uwagę, że inny jest cel zabudowy zagrodowej, w skład której wchodzą nie tylko budynki mieszkalne, ale także budynki gospodarskie i inwentarskie, a inny zabudowy mieszkaniowej. W szczególności istnienie na jednym terenie budynków inwentarskich, w pobliżu zabudowy zagrodowej może być przyczyną konfliktów społecznych z uwagi na immisje pochodzące z budynków inwentarskich (odory, hałas). Nie można więc mówić, że te dwa rodzaje zabudowy mogą funkcjonować ze sobą na jednym terenie tworząc harmonijna całość i nie są ze sobą sprzeczne. Z tych też przyczyn zarzut skargi kasacyjnej w tym zakresie należało uznać za nieusprawiedliwiony. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny związany będzie wykładnią prawa dokonaną w powyższym wyroku i oceni czy doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego, i czy skutkuje ono stwierdzeniem nieważność uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego całości lub w części. W przypadku zaś dokonania oceny, że sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie nastąpiło z istotnym naruszeniem trybu, Sąd oceni czy z uwagi na zaistnienie jedynie istotnego naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania planu zagospodarowania przestrzennego, w tym opisanego powyżej łącznia na jednym terenie funkcji o różnym przeznaczeniu, zachodzi jedynie konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w części. Mając na względzie powyższe w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a.