III SO/Gl 1/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marzanna Sałuda po rozpoznaniu w dniu 2 września 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku D. K. o ukaranie grzywną Prezydenta Miasta Katowice w przedmiocie przydziału lokalu socjalnego postanawia: odrzucić wniosek. W piśmie z dnia 18 marca 2019 r. D. K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosek o wymierzenie Prezydentowi Miasta Katowice. grzywny na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity w Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) – zwanej dalej "P.p.s.a.", w związku z niezastosowaniem się do obowiązku prawnego, o którym mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a. W uzasadnieniu wniosku strona oświadczyła, że pismem Urzędu Miasta w Katowice z dnia [...] r., nr [...] otrzymała odmowę udzielenia pomocy prawnej w zakresie przyznania lokalu socjalnego. Pismem z dnia 19 czerwca 2019 r., ustanowiony dla wnioskodawcy radca prawny z urzędu poparł żądanie wnioskodawcy zawarte we wniosku, tj. wymierzenie grzywny organowi z uwagi na nieprzekazanie do tutejszego Sądu skargi na rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta Katowice (Urzędu Miejskiego) – tj. skargi na pismo z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy przydzielenia lokalu mieszkalnego z zasobów Gminy Katowice– wraz z odpowiedzią na skargę i aktami administracyjnymi w tej sprawie. Pełnomocnik stwierdził, że do chwili obecnej niniejsza skarga wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę nie została przekazana Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Tym samym organ pomimo upływu ww. terminu, nie zrealizował swojego ustawowego obowiązku. Zaznaczył, że wnioskodawca w dniu 21 stycznia 2019 r. nadał skargę na powyższe rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta Katowice w przedmiocie odmowy przydzielenia lokalu mieszkaniowego z zasobów Gminy Katowice. Zdaniem pełnomocnika wnioskodawcy nie może budzić wątpliwości, że w świetle poglądów orzecznictwa istnieje możliwość zaskarżenia na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. aktów organów gminy dotyczących wniosku o najem lokalu komunalnego. Kontroli sądu administracyjnego podlega bowiem - podjęty przez uprawniony do tego organ gminy - akt o zakwalifikowaniu, bądź odmowie zakwalifikowania i umieszczenia wnioskodawcy na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, jako akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. W odpowiedzi na skargę organ przedstawił akta sprawy i opisał przebieg postępowania. W dniu 26 listopada 2018 r. D. K., osoba odbywająca karę pozbawienia wolności, wystąpił do Urzędu Miasta Katowice z wnioskiem o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego. Pismem z dnia 7 grudnia 2018 r., odebranym przez skarżącego w dniu 18 grudnia 2018 r. został on poinformowany, iż z uwagi na brak możliwości udokumentowania w chwili obecnej swojej sytuacji mieszkaniowej lub faktu bezdomności, wniosek na podstawie obowiązującej wówczas uchwały Nr XXXI/632/16 Rady Miasta Katowice z dnia 26 października 2016 r. w sprawie przyjęcia "Zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta Katowice" (Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego z dnia 9 listopada 2016 r. poz., 5696 z późn. zm.) nie może zostać rozpatrzony. Poinformowano skarżącego również, że o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego z zasobu miasta Katowice będzie się mógł ubiegać po opuszczeniu zakładu karnego poprzez złożenie nowego wniosku wraz z dokumentami określającymi jego sytuację finansową, mieszkaniową lub fakt bezdomności. Organ podkreślił, że przedmiotowa sprawa ma charakter cywilnoprawny i nie mają do niej zastosowania przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Skierowane do skarżącego pismo jest informacją o sposobie rozpatrzenia wniosku a nie decyzją ani postanowieniem w rozumieniu przepisów kodeksu. Organ przedstawił jednocześnie zasady zawierania umów lokalu mieszkalnego z zasobu gminy oraz kryteria, które musi spełniać osoba ubiegająca się o lokal socjalny. Organ stwierdził, że wniosek D. K. jest bezzasadny i wniósł o odstąpienie od wymierzenia grzywny, o której mowa w art. 55 § 1 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity w Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) – zwanej dalej "P.p.s.a.", skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Organ ten jest zobowiązany przekazać skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w zakreślonym przez ustawodawcę terminie 30 dni od jej otrzymania. W myśl art. 55 § 1 zd. pierwsze P.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2- 2c P.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Wniosek w sprawie niniejszej, jako niedopuszczalny, należało odrzucić, gdyż przedmiot sprawy objętej wnioskiem nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Sąd administracyjny, rozpoznając skargę, w pierwszej kolejności bada, czy zaskarżony akt lub czynność organu administracji publicznej podlega kontroli tego sądu. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity w Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), zgodnie z którym sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę pod względem legalności, to jest zgodności z prawem, działań lub zaniechań organów administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne, ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne wskazane w ustawie. Kognicja sądów administracyjnych określona została m. in. w art. 3 § 2 P.p.s.a. Przepis ten zawiera szczegółowy katalog spraw objętych właściwością rzeczową sądów administracyjnych. Z treści wskazanego przepisu wynika, że sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Mając na uwadze szczegółowy zakres właściwości rzeczowej wyznaczony zacytowanym powyżej art. 3 § 2 P.p.s.a., stwierdzić należy, że treść rozpoznawanego wniosku o wymierzenie Prezydentowi Miasta Katowice grzywny za nieprzekazanie sądowi administracyjnemu skargi na pismo z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy przydzielenia lokalu mieszkalnego z zasobów Gminy Katowice nie mieści się w katalogu aktów i czynności poddanych kognicji sądu administracyjnego. Podkreślić należy, że wnioskodawca zainicjował postępowanie wnioskiem z dnia 21 listopada 2018 r., w którym expressis verbis domagał się zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego. Celu swojego wnioskujący nie osiągnął, o czym został poinformowany pismem z dnia 7 grudnia 2018 r. Wnioskodawca nie zgadzając się ze stanowiskiem organu, wniósł pismem z dnia 22 stycznia 2019 r. skargę na pismo Urzędu Miasta Katowice z dnia [...] r., nr [...] – traktując to pismo, jako "decyzję", a swoją skargę, jako "skargę na decyzję". Co istotne, stanowisko wnioskodawcy poparł również jego pełnomocnik procesowy w piśmie z dnia 19 czerwca 2019 r., określając, że przedmiotem skargi jest pismo Urzędu Miejskiego Katowic z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy przydzielenia lokalu mieszkalnego z zasobów Gminy Katowice. W końcowej części uzasadnienia swojego wniosku, pełnomocnik stwierdził, że w świetle poglądów orzecznictwa istnieje możliwość zaskarżenia na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. aktów organów gminy dotyczących wniosku o najem lokalu komunalnego. Następnie stwierdził, że kontroli sądu administracyjnego podlega, podjęty przez uprawniony do tego organ gminy, akt o zakwalifikowaniu, bądź odmowie zakwalifikowania i umieszczenia wnioskodawcy na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, jako akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Nie sprecyzował jednak w ten sposób żądania swojego klienta – konsekwentnie stwierdzając, że wnioskodawcy odmówiono w piśmie z dnia 7 grudnia 2018 r. przydzielenia lokalu mieszkalnego z zasobów Gminy Katowice, a przedmiotem sprawy ma być akt organu gminy dotyczący wniosku o najem lokalu komunalnego. Zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy i, ściślej, kwestię przydziału lokalu socjalnego z mieszkaniowego zasobu gminy, reguluje ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jednolity w Dz. U. z 2019 r. Nr 1182, ze zm.). Ustawa ta w art. 4 stanowi, że tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy (ust. 1). Gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach (ust. 2). Zgodnie z utrwalonym już w tym względzie orzecznictwem sądów administracyjnych, kwestie związane z najmem lokali komunalnych reguluje generalnie prawo cywilne. Natomiast kontroli sądu administracyjnego podlega jedynie - jako akt organu jednostki samorządu terytorialnego, inny niż akt prawa miejscowego, podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej - uchwała zarządu dzielnicy (innego uprawnionego organu gminy) wydana w sprawie zakwalifikowania wnioskodawcy do umieszczenia na liście osób oczekujących na zawarcie z nimi umowy najmu lokalu mieszkalnego (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Uchwała ta nie jest decyzją administracyjną (wydaną przez organ kolegialny), gdyż ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego nie daje podstaw do przyjęcia takiej formy prawnej dla załatwiania ww. sprawy. Jest ona zaś aktem, do którego ma zastosowanie art. 101 ust. 1 u.s.g. (por. uchwałę NSA z dnia 21.07.2008 r., sygn. akt I OPS 4/08, ONSAiWSA z 2008 r. nr 6, poz. 90 oraz wyrok NSA z dnia 23.01.2013 r., sygn. akt I OSK 1735/12, lex nr 1360821). Z faktu zatem, że zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy nie wynika aby gmina musiała to czynić w formach przewidzianych dla działań organu administracji publicznej, tj. w formach aktów administracyjnych wydanych w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Z ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego wynika, że kwestie związane z najmem lokali komunalnych są załatwiane w formie cywilnoprawnej i wszelkie spory w takim przypadku rozstrzygać powinny sądy powszechne. Kontroli sądu administracyjnego podlega jedynie - podjęty przez uprawniony do tego organ gminy - akt o zakwalifikowaniu, bądź odmowie zakwalifikowania i umieszczenia wnioskodawcy na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, jako akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – tak NSA w wyroku z dnia 27 listopada 2015 r., sygn. akt: I OSK 1319/14. Brak jednak podstaw, aby stwierdzić, że wnioskodawca uczynił przedmiotem skargi kwestię odmowy zakwalifikowania i umieszczenia wnioskodawcy na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. W żadnym miejscu pism procesowych, zarówno wnioskodawcy, jak i jego pełnomocnika procesowego nie został wyraźnie sformułowany taki zarzut. Ze skargi, jak również z wniosku o wymierzenie grzywny organowi, autorstwa D. K., jak również i z pisma procesowego jego pełnomocnika procesowego wynika, że kwestionowany jest jedynie fakt odmowy przydzielenia lokalu mieszkalnego z zasobów Gminy Katowice, zawarty w piśmie Urzędu Miejskiego Katowic z dnia [...] r., nr [...]. To pismo jest przedmiotem skargi, a w piśmie tym nie ma mowy o kwestiach dotyczących listy osób oczekujących na zawarcie z nimi umowy najmu lokalu mieszkalnego W tym stanie rzeczy nie ma podstaw do tego, aby ww. pismo Urzędu Miasta w Katowicach określić, jako decyzję administracyjną albo jako akt z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Podstawą do kwalifikacji do aktu z zakresu administracji publicznej jest regulacja w przepisach prawa materialnego, które umocowują organ administracji publicznej do wydania jednostronnego aktu w przedmiocie uprawnienia wynikającego z przepisów prawa. W obowiązującym stanie prawnym nie ma podstaw do wydawania aktów o uprawnieniu do lokalu (tak w postanowieniu NSA z dnia 2 grudnia 2014 r., sygn. akt: I OSK 1243/13). Tak więc czynność podjęta przez Prezydenta Miasta Katowice wyrażona w formie pisma z dnia [...] r. dotyczy sprawy zawarcia umowy najmu, a więc sprawy załatwianej w drodze umowy cywilnoprawnej, a nie aktu z zakresu administracji publicznej. Uprawnienie do lokalu mieszkalnego z mieszkaniowego zasobu gminy nie wynika wprost z przepisów ustawy, lecz powstaje w wyniku zawarcia umowy najmu. Ustawa z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm. Obecnie obowiązuje tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 150) nie przewiduje załatwienia spraw przyznania prawa do lokalu w formie aktu administracyjnego. Rozpoznawanie wszelkich sporów w przedmiocie przyznania prawa do lokalu należy do właściwości sądów powszechnych (art. 5, art. 23, art. 25b ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego). Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, iż wniosek o ukaranie grzywną w trybie art. 55 § 1 P.p.s.a. organu, którego działanie w przedmiotowej sprawie nie podlega kontroli sądu administracyjnego, jest niedopuszczalny, a w związku z tym na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. postanowił o odrzuceniu wniosku.