II SA/Gl 913/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 września 2019 r. sprawy ze sprzeciwu "A." sp. z o.o. w W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia oddala sprzeciw. Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Prezydent Miasta K. , działając na podstawie art. 71 ust. 1 pkt 2, art. 73 ust. 1, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 84, art. 85 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko oraz § 3 ust. 1 pkt 21 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko orzekła o braku potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko polegającego na budowie węzła betoniarskiego wraz z zasiekami oraz infrastrukturą techniczną w K. przy ulicy [...] , na działce nr 1 km.2 obręb [...] . Pismem z dnia [...] r. działające przez pełnomocnika "A" sp. z o.o. w K. wniosła o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem wymienionej powyżej decyzji, powołując się na art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreślono, że przedmiotowy węzeł betoniarski od lat (na sadzie samowoli budowlanej) zlokalizowany w sąsiedztwie nieruchomości spółki "A" , gdzie zlokalizowane są pomieszczenia biurowe. Bez specjalistycznych badań czy analiz działalność betoniarni powoduje znaczny hałas i wszechobecny pył oddziaływujący na działkę wnioskodawców. Spółka "A" nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem wymienionej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach bez własnej winy wobec nie wskazania jej jako strony tego postępowania. W piśmie Spółka wskazał, że o "nielegalności" posadowienie węzła betoniarskiego dowiedziała się z luźnych rozmów w dniu [...] r., w dniu [...] r. w roku uczestniczyła w oględzinach nieruchomości objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę tego węzła betoniarskiego, a w dniu [...] r. status tej Spółki jako strony postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę został potwierdzony przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach. Postanowieniem z dnia [...] r. Prezydent Miasta K. odmówił wznowienia postępowania zakończonego wymienioną decyzją nr [...] z dnia [...] r. W wyniku zażalenia złożonego przez wnioskującą Spółkę postanowieniem z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach uchyliło postanowienie organu pierwszej instancji, a po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia [...] r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, art. 147, art. 149 § 1 i art. 150 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną nr [...] z dnia [...] r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla budowy węzła betoniarskiego wraz infrastrukturą techniczną w K. , a po przeprowadzeniu wymaganego postępowania decyzją nr [...] z dnia [...] r., na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówił uchylenia wymienionej powyżej własnej decyzji ostatecznej nr [...] z dnia [...] r. W uzasadnieniu po zrelacjonowaniu przebiegu postępowania organ stwierdził, iż przedmiotowa decyzja wydana została na wniosek inwestora, po przedstawieniu wymaganego materiału dowodowego, m.in. w postaci karty informacyjnej planowanego przedsięwzięcia. W ocenie organu wniosek o wznowienia postępowania został złożony przez podmiot nie będący stroną zakończonego wymienioną decyzją środowiskową decyzją postępowania, gdyż nieruchomość o nr ewidencyjnym 2 , do której posiada tytuł prawny nie znajduje się w zasięgu oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia. Organ pierwszej instancji powodowane funkcjonowaniem przedsięwzięcia nie można utożsamiać z jego oddziaływaniem. Odwołanie o powyższej decyzji wniosła, reprezentowana przez pełnomocnika, wnioskująca o wznowienie postępowania Spółka "A" . Wskazała, iż swój interes prawny wywodzi z art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego w zakresie, w jakim przepisy te ograniczają prawo tzw. immisji (oddziaływanie na grunty sąsiedzkie) ponad przeciętną miarę. Podkreśliła, że hałas i zapylenie nieruchomości należącej do Spółki stanowi oczywiste oddziaływanie "ponad przeciętną miarę", objęte dyspozycją wskazanych przepisów prawa cywilnego. Zdaniem odwołującej organ nieprawidłowo przeprowadził postępowanie w przedmiocie ustalenia rzeczywistego obszaru oddziaływania inwestycji, istniejącej od wielu lat i podlegającej legalizacji. Spółka podniosła, że faktyczne analizy w sprawie przeprowadzone były w okresie jesienno- zimowym, gdy duża jest wilgotność powietrza powodująca, że pył nie unosi się takich ilościach, a nadto z uwagi na okres występuje mniejsze zapotrzebowanie na beton. Uciążliwe zapylenie terenu występuje przede wszystkim w okresie wiosenno- letnim przy niskiej wilgotności powietrza i suchym podłożu. W ocenie odwołującej postępowanie w tym zakresie nie zostało przeprowadzone dość wnikliwie. Rozpatrując złożone odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, przywołując w podstawie prawnej art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu odwołując się do art. 145 § 1 i następnych Kodeksu postępowania administracyjnego Kolegium wyjaśniło przesłanki i zasady wznowienia postępowania. Następnie przywołując art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego przedstawiło możliwe rozstrzygnięcia organu, a dokonując oceny decyzji organu pierwszej instancji Kolegium podniosło, że organ pierwszej instancji ustalając czy wnioskująca o wznowienie postępowanie Spółka była stroną zakończonego kwestionowaną decyzją postępowania oparł się na przepisach obowiązujących w dacie wydania decyzji nr [...] z dnia [...] r. ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, tj. na art. 74 ust. 3a tej ustawy określającym krąg stron w postępowaniu w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięć. Przepisy te weszły w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. i maj a zastosowanie do stanów faktycznych po tej dacie. Zdaniem Kolegium stanowisko takie jest błędne i nie można go podzielić. Dokonują kontroli czy wskazana Spółka była stroną w postępowaniu zakończonym decyzją Nr [...] z dnia [...] r. organ pierwszej instancji winien zastosować przepisy obowiązujące w tym zakresie w dacie wydawania decyzji, co do której toczy się wznowione postępowanie . Stanowisko takie wynika z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, m.in. z wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2004 r. sygn. akt GSK 7/04 czy z dnia 20 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 39/09 oraz wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych w Gdańsku z dnia 6 marca 2019 r. sygn.. akt II SA/Gd 105/19 czy Bydgoszczy z dnia 3 października 2007 r. sygn. akt II SA/Bd 376/07. W świetle powołanego orzecznictwa dla dokonania oceny kwestii czy odwołująca Spółka była stroną w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia [...] r. organ pierwszej instancji winien zastosować przepisy obowiązujące w dacie wydanie tej decyzji. Kolegium podkreśliło, iż w dacie wydania decyzji, której dotyczy żądanie wznowienia nie obowiązywał przepisy przywołanego art. 74 ust. 3a ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. Stąd też organ pierwszej instancji winien odnieść się do art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art.74 ust. 1 pkt 3 i pkt 3a cytowanej ustawy. Dla ustalenia stron tego postępowania innych niż wnioskodawca, konieczne jest ustalenie terenu objętego oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Z przepisów art. 72 ust. 2 pkt 1, art. 74 ust. 1 pkt 1 i art. 82 ust. 1 pkt 1 lit.b tej ustawy wynika, że chodzi o każde oddziaływanie, a nie tylko takie, które przekracza odkreślone normy. Normy i ich ewentualne przekroczenie mają znaczenie dla treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a nie dla posiadania przymiotu strony tego postępowania. Zatem stroną jest właściciel nieruchomości położonej na terenie objętym tak rozumianym oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia. W świetle powyższego organ pierwszej instancji będzie zmuszony jeszcze raz przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w tym zakresie, a po jego przeprowadzeniu wydać jedną z decyzji wskazanych w art. 151 Kodeksu postępowania administracyjnego. Z uwagi, że w sprawie nastąpiło naruszenie przepisów postępowania a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie należało orzec jak na wstępie. Sprzeciw od powyższej decyzji, złożyło, reprezentowane przez pełnomocnika, "B" Sp. z o.o. z siedzibą w W. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.: - art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego z uwagi na błędne zastosowanie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania podczas gdy nie wykazano istnienia przesłanek uzasadniających takie rozstrzygnięcie, - art. 136 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego z uwago na jego niezastosowanie oraz niewyjaśnienie przyczyn niezastosowania niniejszego przepisu, - nadużycie wyjątku od merytorycznego rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy i naruszenie art. 12 § 1 i art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego, czyli wynikających z nich zasady szybkości postępowania i dwuinstancyjności - art. 107 § 1 i § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego z uwagi na brak wskazania i wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji przyczyn, które uzasadniałyby uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i brak wyjaśnienia w jakim zakresie sprawa nie została wyjaśniona i dlaczego wyjaśnienie tego zakresu ma wpływ na rozstrzygnięcie sprawy oraz dlaczego organ drugiej instancji nie dokonał uzupełnienia tego materiału dowodowego, - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego, w tym nieuwzględnienie, że organ pierwszej instancji zgromadził wyczerpująco dowodów do oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w tym na nieruchomość będącej w użytkowaniu wieczystym wnioskującej Spółki. W uzasadnieniu opisane o stan faktyczny sprawy, a następnie pełnomocnik stwierdził, iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego oparta jest na nieprawidłowych ustaleniach i ocenach. W ocenie strony skarżącej organ pierwszej instancji określając krąg stron przedmiotowego postępowania oparł się na właściwych przepisach, m.in. przywołał art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. Prezydent Miasta K. prawidłowo też odniósł się do wpływu przedsięwzięcia w zakresie dopuszczalnych immisji. Wbrew stanowisku organu drugiej instancji okoliczność, że z terenu przedsięwzięcia następuje "jakaś" emisja nie może stanowić przesłanki do przyznania właścicielowi oddalonej nieruchomości statusu strony w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zdaniem strony skarżącej nie chodzi bowiem o jakiekolwiek oddziaływanie inwestycji, ale o oddziaływanie ponadprzeciętne. Na poparcie swego stanowiska odwołała się do orzecznictwa sądów administracyjnych . W drugiej kolejności strona skarżąca podniosła, że brak było podstaw do wydania w sprawie decyzji kasacyjnej, a organ błędnie zastosował art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W jej ocenie, nawet jeśli przyjąć, że należy ponownie ustalić krąg stron postępowania, to nie było potrzeby przeprowadzania jakiegokolwiek postępowania dowodowego. Wobec wyjątkowego charakteru orzeczenia kasacyjnego – zasadą powinno być orzekanie merytoryczne, co do istotny sprawy, przy wykorzystaniu art. 136 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nadto w przypadku gdy organ odwoławczy dochodzi do przekonania o konieczności wydania decyzji kasatoryjnej, to powinien przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, czego w niniejszej sprawie nie uczynił. . W końcu strona skarżąca podniosła, że wnioskująca o wznowienie postępowania zakończonego wymienioną decyzją środowiskową (nr [...] z dnia [...] r.) postępowania Spółka nie posiad interesu prawnego gwarantującego jej bycie stroną tego postępowania. Jej zdaniem stroną w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach może być, oprócz inwestora, podmiot posiadający tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się w zasięgu oddziaływania inwestycji i to oddziaływania wykraczającego poza dopuszczalne normy. Argumenty wnioskującej o wznowienie postępowania Spółki pozostają czysto subiektywne i nie mogą stanowić o przymiocie strony w postępowaniu zakończonym wymienioną decyzją. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o odrzucenie sprzeciwu względnie jego oddalenie jako bezzasadnego. W zakresie wniosku o jego odrzucenie wskazało na brak dołączenia pełnomocnictwa a w zakresie oddalenia sprzeciwu podtrzymało argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo Kolegium podniosło, iż wobec wymienienia w rozdzielniku zaskarżonej decyzji "Prezydenta Miasta K. - jako reprezentującego grunty Skarbu Państwa" do rozważenia pozostaje kwestia wystąpienia przesłanek wyłączenia organu i podjęcia odpowiednich czynności procesowych w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, w zakresie określonym w art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. 2018 r., poz. 1302 ze zm.) nakazującym ocenę jedynie przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego wykazało, że rozstrzygnięcie to nie jest dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie, a tym samym przedmiotowy sprzeciw, zdaniem tut. Sądu, musiał zostać oddalony. W myśl art. 138 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy w wyniku rozpoznania skutecznie wniesionego odwołania wydaje albo decyzję kończącą postępowanie w sprawie - utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, albo decyzję uchylającą zaskarżoną doń decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzekającą co do istoty sprawy, bądź uchylającą zaskarżoną decyzję i umarzającą postępowanie pierwszej instancji albo też decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze. Zasadą jest zatem, że organ drugoinstancyjny w sposób ostateczny załatwia sprawę administracyjną, która została mu przedłożona w wyniku wniesionego odwołania. Jako wyjątek traktować należy przewidziane w § 2 przywołanego artykułu prawo i jednocześnie obowiązek organu drugiej instancji nie orzekania w sposób kończący sprawę i wydania jedynie decyzji kasacyjnej uchylającej rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Podjęcie takiego orzeczenia przez organ drugiej instancji ma zastosowanie jedynie w ściśle określonej sytuacji, a mianowicie gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. A contrario w sytuacji gdy materiał dowodowy został zebrany w sprawie w sposób wyczerpujący, bądź możliwy do uzupełnienia w trybie art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchylenie zaskarżonej w wyniku odwołania decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi temu do ponownego rozpoznania nie jest dopuszczalne. Należy podkreślić, że stosownie do przywołanego przepisu, organ drugiej instancji przekazując sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W ocenie Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia te wymogi. Wykazuje bowiem w sposób dostateczny konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji, wskazując też organowi jakie okoliczności faktyczne i prawne sprawy są istotne dla przedmiotu prowadzonego postępowania wyjaśniającego. Organ drugiej instancji uzasadniając konieczność uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej wskazał, że wydając tę decyzję organ pierwszej instancji orzekał w oparciu o przepisy, które w sprawie nie miały zastosowania, a mianowicie przy uwzględnieniu art. 74 ust. 3a ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko w brzmieniu nadanym art. 509 pkt 8 lit.c ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. zmieniającej ustawę od dnia 1 stycznia 2018 r. Zatem przepis ten, przywołany w uzasadnieniu decyzji Prezydenta Miasta K. nie obowiązywał w dacie wydania decyzji kończącej postępowanie, o wznowienie którego wniesiono i ma on zastosowanie do stanów faktycznych powstałych po dacie 1 stycznia 2018 r.. Prawidłowo organ drugiej instancji wskazał, że dokonując we wznowionym postępowaniu oceny czy wnioskująca o to wznowienie Spółka była stroną w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia [...] r. o braku potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko polegającego na budowie węzła betoniarskiego wraz z zasiekami oraz infrastrukturą techniczną w K. przy ulicy [...], na działce nr 1 km.2 obręb [...] winny być podstawą analizy obowiązujące wówczas przepisy. Prezydent Miasta K. w swojej decyzji nr [...] z dnia [...]r. odmawiając uchylenia swojej decyzji ostatecznej nr [...] z dnia [...] r. stwierdził, że wniosek o wznowienie tego postępowania złożył podmiot nie będący stroną zakończonego wymienioną decyzją środowiskową decyzją postępowania, ale nie odniósł się w ogóle, co było przecież istotą tego postępowania, czy podmiot ten nie powinien być stroną tego zakończonego postępowania. Dla ustalenia stron postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, innych niż wnioskodawca, konieczne jest ustalenie terenu objętego oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Zasadnie Kolegium w uzasadnieniu swojej decyzji podniosło, że z treści art. 72 ust. 2 pkt 1, art. 74 ust. 1 pkt 1 i art. 82 ust. 1 pkt 1 lit.b cytowanej ustawy wynika, że chodzi o każde oddziaływanie, a nie tylko takie, które przekracza odkreślone normy (zob. K Gruszecki, Komentarz do art. 73 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko – Lex/el 2013). Normy i ich ewentualne przekroczenie mają znaczenie dla treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a nie dla posiadania przymiotu strony tego postępowania. Zatem stroną postępowania jest właściciel nieruchomości położonej na terenie objętym tak rozumianym oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia. W wyroku z dnia 5 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1063/11 Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko, że dla ustalenia czy dany podmiot ma interes prawny w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i w związku z tym ma przymiot strony w tym postępowaniu nie ma znaczenia czy oddziaływanie na jego nieruchomość będzie w granicach dopuszczalnych norm czy też będzie ponadnormatywne. Wystarczy że nieruchomość znajduje się w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji. Sam fakt możliwości oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomość Spółki "A" może świadczyć o interesie prawnym w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przymiot strony daje przy tym możliwość podmiotowi uczestniczenia w postępowaniu i wpływu na kształt rozstrzygnięcia w ramach posiadanego interesu prawnego, który nie powinien być mniej chroniony niż interes inwestora. Tym samym, skoro jak stwierdził organ odwoławczy w odpowiedzi na sprzeciw wymieniona powyżej Spółka skutecznie złożyła wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją nr [...] z dnia [...] r. to zasadnym było uchylenie decyzji organu pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia w trybie art. 138 §2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zasadnie organ przy tym uznał, że sprawie nastąpiło naruszenie przepisów postępowania a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zatem w tych okolicznościach, wobec spełnienia przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchylenie decyzji organu pierwszej instancji było w pełni zasadne i prawidłowe. Nie może przy tym umknąć uwadze fakt, iż decyzja organu pierwszej instancji była decyzją wydaną w toku postępowania wznowieniowego. Nie mógł zatem organ drugiej instancji w tych okolicznościach i na tym etapie postępowania wydać rozstrzygnięcia merytorycznego, rozstrzygającego co do istoty sprawy, bez narażenia się na zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego). Uwzględniając zatem powyższe nie są zasadne zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia art. 138 § 2, art. 136 § 1, a także 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. W zakresie gromadzenia materiału dowodowego to organ pierwszej instancji powinien uzupełnić swoje postępowanie i to jak wskazało Samorządowe Kolegium nie tylko w zakresie ustalenia kręgu stron w oparciu o przepisy wskazane przez ten organ, ale nadto z uwagi na uczestniczenie w postępowaniu organu pierwszej instancji niejako w podwójnej roli (organu orzekającego oraz reprezentującego interesy Skarbu Państwa winno rozważyć ewentualne wystąpienie przesłanek wyłączenia organu i podjęcie w związku z tym odpowiednich czynności. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało oddalić wniesiony sprzeciw i na podstawie art. 151a § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzec jak w sentencji.